我国信息公开制度的现状研究，本文主要内容关键词为：现状论文,制度论文,我国论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
信息公开制度是一种承认公民对国家拥有的信息有公开请求权，国家对这种信息公开的请求有回答义务的制度。近年来，我国公民获取公共信息资源的状况有了明显改善，各地、各部门都制定了一些政府信息公开的规定，引入了诸如公开招投标、公开招考等政务公开制度。全国已有80%以上的政府通过网络发布政策、法规、经济计划等信息。但与发达国家相比，我国的信息公开还只是处于起步阶段，还存在着许多不足。
1.信息公开制度有浓厚的政策性。从世界范围内看，信息公开分为办事制度型的公开与权利型的公开，它们的区别主要产生于法律渊源的不同。作为一项权利，其前提是有明确的法律规定。美国在制定1966年的《信息自由法》以前，其信息公开实际上也是办事制度型的公开。公开与否，完全由政府机关单方面决定。《信息自由法》的制定完全改变了信息公开的性质，使民众获得了对政府信息的知情权。在我国，由于缺少一部统一的信息公开法，许多政府机关围绕着办事制度的改革启动了信息公开制度。信息公开的标准及范围由各地方、各部门自己确定，基本上限于办事制度与办事结果公开。办事制度的改革实际上只是政府自己的事情，是政府机关的一种“社会承诺”。公开的内容、方式、手段，都由政府机关决定，公众只是办事制度改革的被动受益者。办事制度公开是法制社会的基本要求，是任何政府机关都应达到的基本目标。办事制度以外的政府信息对公众公开才真正体现了信息公开的精神。如果仅满足于办事制度公开，不进一步实现信息公开的法制化，那么各种改革尝试必然会在一定的时间以后失去其轰动效应和初始推动力。
2.信息公开的主体范围狭窄，内容不足。由于中央在建立信息公开制度的初期，曾经指出地方基层政权是信息公开的实施重点，所以当前在实施信息公开的过程中，对基层关注较多，公开主体主要集中在乡镇级和市县级的政府机关。当前民众对政府工作的不满主要集中在基层机关，推行信息公开可以起到一种发泄和疏导的作用。但从实际作用来看，在中央机关和省部级机关实行信息公开更具有必要性，因为这两级国家机关管辖的区域更大，行政管理活动对人民群众利益影响更大，信息公开更能起到勤政廉政的作用。另一方面，信息公开的主体并不限于各级政府机关，还包括法律、法规或规章明确授权或委托的其他组织甚至个人，但就目前全国各地实行信息公开的主体来看，基本局限在各级政府机关，甚至没有涉及到其他行政主体，更不必说扩展至非行政主体的受委托组织和个人了。另外，我国相当数量的公共信息资源掌握在各级党委手中，如今虽然已经有了党务公开的提法，但工作基本上没有开展。同时理论界对于信息公开主体缺乏深入研究，研究重点主要集中在信息公开的义务主体，对于信息公开的权利主体的研究较少。对信息公开内容的界定不明确，一般的界定是“除国家规定保密以外的其他事务”。从信息公开的范围来看，领域比较集中，主要体现在选拔干部、政府上网、政府采购、司法公开等方面。尤其是选拔干部、政府上网和政府采购几乎占了各媒体报道信息公开事例的80%左右。由于行政部门和主管部门仍然执掌着信息公开的主动权。公开什么内容、不公开什么内容、公开到什么程度、什么时候公开等，仍由政府部门和有关主管单位决定，公众只是被动地接受行政部门和有关部门愿意公开的信息。
3.信息公开的渠道少，手段落后。权利主体获知行政信息通常有两种方式：一种是权利主体通过新闻媒体、行政机关的公报、汇编、国家机关主动告知等方式，被动地获知行政机关信息；另一种是权利主体通过自己的主动申请行为获知行政机关的信息。站在行政机关的角度，对于前一种方式可以称为主动公开，但这并不意味着行政机关是否公开是行政机关的权利；对于后一种公开称为被动公开或者是依申请公开。我国现行制度对权利主体被动获取信息权利规定得较为详细和普遍，但对于依申请公开，也就是权利主体申请的权利，没有给予太多的重视，虽也有依申请公开的规定，但没有形成系统、全面的规定，而是较为零乱地分散于不同层次的立法中，也缺乏实际的操作程序。目前，我国信息公开的方式较为单一，只有政府主动通过公报、新闻媒体、发布会、布告等方式的信息公开，还没有建立按照公民申请而公开信息的机制。公民和社会组织向行政机关咨询或申请提供信息一般很难得到满足。就推行信息公开的方式而言，各地的做法五花八门，推行信息公开的措施之间缺乏统筹规划，以解决实际问题为标准，并不考虑各种措施之间内在的联系。在公开的手段上，大多局限于通过印制小册子、上墙公开、工作流程表等传统方式公开。公开范围多局限于信息公开主体的组织内部，公众如果需要获得信息，往往需要前往义务主体内部获得信息。政府网页上的信息或是更新得较慢或是内容狭窄。我国政府信息资源的开发如今还处于初级和单一阶段，缺少能够系统地向用户提供深层次数据库的信息服务能力。
4.信息公开缺乏有效监督。各地政府机关存在局部小团体利益，推行“阳光行政”，这种部门利益将不复存在，信息公开容易引起他们的抵制。在相当多单位还只是流于形式，做表面文章、搞假公开，有的单位则是有利的公开而不利的则保密。我们虽然实行社会主义市场经济，但政府仍然是市场的主导，手里尚掌握有控制市场主体的准入、市场资源的配置等关系公民个人与群体切身利益的实权。司法权无法对日益扩张的行政权进行有效监督的体制。信息公开是行政机关推行的对自身权力进行监督的举措。当信息公开威胁到掌握行政权者自身的地位或利益时，它就会失去监督的效力。因此，有必要确保司法审查，促进信息公开深入展开。而在现行党委领导、人大和上级司法机关监督指导、政府管理人财物的司法体制下，司法机关实际上在很大程度上为各方面非司法力量所控制，无法对行政权的恶性运作进行有效的司法审查，对包括信息公开在内的行政管理活动束手无策。
5.信息公开缺乏可操作性规范。知情权在我国是一个法理概念，而非宪法上的概念，宪法对知情权没有作出明文规定。我国的信息公开制度缺乏统一的立法规范，且没有一个相应的归口管理部门。目前推行的各种形式的公开只对一些特定的政府信息进行了规定，且往往处于分散的各自为政的状态，缺乏全盘规划和部署。各种规则都是零散出现的：《档案法》所调整的“档案”涉及到政府信息的档案管理和公开，《保守国家秘密法》所规定的“国家秘密”涉及到对政府信息的定密、保密与解密，《反不正当竞争法》涉及对商业秘密的保护，《统计法》则涉及到政府统计资料的管理和公布问题。这导致了在操作上经常出现无法可依的情况。政府披露信息手段主要靠行政管理机关发布的“通知”、“指示”、“文件”、“暂行规定”等临时性行政命令。信息披露的方式也不规范，公开的内容范围、详细程度、时间及更新速度等方面都没有明确统一的规定。
6.新闻管理机关“净化”截留信息。我国传统的行政管理体制片面强调政府的统治性、公民的服从性，政府与作为行政管理相对方的公民双方地位不平等。大众传媒被称为“宣传工具”，也就是传达领导声音、落实领导意图、形成领导所希望的舆论的工具。它们的重要社会功能几乎被这种宣传工具的功能所取代，甚至社会新闻哪些可报道，哪些不能报道，都要由有关领导定夺。在传播实践中，公众知情权远未得到应有的重视。研究显示，对记者确定报道选题、采访写作或制作、报道是否被采用和如何采用方面，各级党和政府职能部门的影响力都有所体现，尤其是在报道选题上，各级党政职能部门的影响力甚至超过了责任编辑和制片人；在“选择和处理新闻题材等方面若与主管领导产生不同意见，倾向于采取哪些方式”这一问题的回答中，“陈述自己的意见，但服从领导指示”的认同率高达3.98%，“与领导沟通，获得共识”紧随其后3.62%，“默不作声，按领导意见处理”的认同率也有3.22%，“陈述己见，并在报道中坚持自己意见”的认同率最低仅为2%。党的新闻事业是党的喉舌，自然也是党所领导的人民政府的喉舌，同时也是人民自己的喉舌。有些人片面地理解当好党和政府的喉舌与当好人民群众喉舌之间的关系。他们把对党委负责和对人民负责、对上级负责和对基层负责对立起来。在这种管理体制下，大众传媒不仅不能从官方得到充足、鲜活的信息，而且报喜不报忧，久而久之，公众对这种“过滤性”的信息半信半疑。
7.信息公开缺乏统一规划，发展不平衡。目前，各地各部门的信息公开各自为政，相互之间缺少统一性和协调性，缺少全盘规划和部署，各种改革仍然停留在渐进性改革的思路上，发展水平参差不齐。有的地方多头管理，有的地方公开过头。各地各部门各自为战，做法上形式各异，尺度不一，一个部门或地方积累的经验也很难为其他部门或地方所利用，加大了整个制度建设的成本。就地区而言，大力推行信息公开的地区主要集中在沿海发达地区和少数大城市。据不完全统计，国内主要媒体报道关于信息公开的事例中，沿海发达地区和少数大城市占了70%以上。广大内陆地区的信息公开比起沿海发达地区和少数大城市来，存在很大差距。就部门而言，大力推行信息公开的部门大多集中在群众意见比较多的行业，而其他群众意见比较少的部门几乎就不开展什么公开活动。
8.公民在获得政府信息的程序方面缺乏保障和救济机制。现行制度中，如果义务主体不予公开，最多只是追究内部责任。国外关于政府信息公开的程序性规定较为严密，主要有公民申请公开的程序、行政会议公开的程序，同时明确规定公众在其获取公共信息的权利受到侵犯时可以通过行政和司法的途径来获得救济。在我国，即便是在有关于政府信息公开零散规定的法律中也很少有信息公开的程序性规定，同时在公民无法正常获取信息时也没有任何救济手段和途径，程序上的保障极其匮乏。
权利型信息公开制度的构建是一个系统工程，它不但需要来自外部的监督和制约，也需要源自内部的程序设置，因此必须要有一个严密的法律体系来规范各方面的行为，使信息公开原则得以落实。因而，我们要实现从办事制度型公开向权利型公开的跨越，还有大量工作要做。只有社会各界共同努力，不断完善法律规定，在《宪法》中增加保障公民获取信息的条款，出台专门的《信息公开法》和配套条规，才能使信息公开制度进一步深化、完善。