我国公共体育场馆企业化改革的基本特征与制度设想，本文主要内容关键词为：体育场馆论文,基本特征论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G 80-05文献标识码：A文章编号：1005-0000(2007)06-0480-03
随着2008年奥运会、2010年亚运会和2011年世界大学生运动会等大型综合性体育赛事相继落户中国，各地争相举办全国运动会、全国城市运动会和其他大型单项体育赛事，各地政府都需要投入巨资建设一批大型体育场馆设施，如何处理举办赛事与场馆赛后利用已成为全社会关注的焦点。探讨体育场馆既能满足举办大型体育赛事等社会公益需求，又能通过赛后市场化运营，提高投入产出比，减少政府的财政补贴，甚至带动区域经济发展等问题，需要从体育场馆运营机制和体制上进行制度创新。可见，围绕公共体育场馆的赛后利用和有效运营，体育场馆面临着制度改革的趋势。体育场馆企业化的改革，不仅要考虑改革后体育场馆运营的经济效益，更要考虑到体育行政管理部门对体育场馆的有效指导和监督管理，确保具有公益性质的体育场馆的可持续发展。
1 传统公共体育场馆运营管理模式面临的挑战
1.1 事业管理体制改革的挑战
我国事业单位形成于计划经济时期，在1998年颁布实施的《事业单位登记管理暂行条例》中，它被定义为“国家为了社会公益目的”设立的“社会服务组织”，“由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办”[1]。从实际运行看，事业单位大致有行政执法类、公共服务类和生产经营类。目前，我国绝大部分公共体育场馆均具有公共服务类和生产经营类的特征。中国事业运行管理体制的形成和发展，具有多方面的原因，在传统的计划经济体制下，具有一定的历史必然性和现实合理性。事实上，中国传统的事业运行管理体制为推动中国各项事业的发展发挥了重要和积极的作用，国家集中了必要的人力、物力和财力，大力发展包括体育场馆在内的各项社会事业，极大地改善了落后的社会面貌，极大地改善了人们的健康状况和精神生活，增强了民族凝聚力和综合国力，取得了举世公认的巨大成就。
随着中国社会经济和各项事业的发展，尤其是由传统计划经济体制向市场经济体制的转轨，社会生产、分配、流通和消费活动的商品化范围不断扩大，市场化程度逐步提高，传统事业运行管理体制已不能适应社会经济的发展要求[2]。公共体育场馆长期以服务体育系统的事业单位方式运行和管理，不同程度地依靠国家财政补贴。在面向社会提供直接服务的过程中，面临社会需求增长，投入不断加大的趋势。在市场经济条件下，资源投入需要逐步通过市场方式进行配置，体育场馆在承担社会公益性服务的同时，亦应从经营管理体制上进行相应的改革。此外，目前我国大部分体育场馆都是各级政府依据承办某一大型比赛投资建设的，通常在赛后长期处于闲置状况，有效开发程度不高，经营效益低，相当多的体育场馆满足于政府的补贴和封闭式经营。大型公共体育场馆发展中所呈现的问题均不同程度地源于新旧体制交替的矛盾，有必要通过公共体育场馆企业化改造，从经营管理体制上进行改革。
1.2 加入世贸后服务业转轨的挑战
2001年中国正式加入世界贸易组织，这标志着中国市场将全面向世界开放，以公共服务和生产经营为主体的事业单位面临严峻的挑战。根据最惠国待遇和国民待遇的原则，世贸组织各成员应该无条件地给予任何其他成员的服务及服务提供者相同的待遇，世贸组织成员不分大小一律非歧视性地进行贸易。其次，根据市场准入的原则，《服务贸易总协定》要求各成员在非歧视原则的基础上，通过分阶段谈判，逐步开放本国服务市场，以促进服务及服务提供者之间的竞争，减少服务贸易及投资的扭曲。根据促进公平竞争与贸易的原则，世贸组织成员必须逐步取消对服务贸易的补贴[3]。
我国公共体育场馆一直承担着公共服务的职能，属于事业单位，长期以来由财政全额或差额拨款补贴[4]。入世对中国体育场馆经营产生了深刻影响。在1995年世贸组织公布的国际服务贸易分类中，体育服务列为第10类“娱乐、文化与体育服务”中的第110项。入世后，越来越多的体育场馆在坚持“提供公共服务”的前提下逐步走向市场的趋势，势必引入市场竞争。而根据世界贸易组织最惠国待遇和国民待遇的原则，在市场化环境中的体育场馆的经营必须全面地、无条件地向世贸组织成员开放，全面引入国际竞争。其次，根据促进公平竞争与贸易的原则，中国政府需要逐步取消对公共体育场馆经营单位的拨款和补贴。目前，世界贸易组织协议规定的我国服务业全面开放前的五年过渡期已届满，不少国外体育场馆专营公司对我国大型体育场馆虎视眈眈，有的已经进入，有的正在通过各种途径力图进入。因此，入世后加快体育场馆运营管理与国际接轨、实施企业化改制已经刻不容缓。
2 公共体育场馆进行企业化改革的基本特征
2.1 企业化经营管理已成为体育场馆改革发展的趋势
第八届全运会以来，国内已开始了公共体育场馆企业化管理的改革尝试，先有上海市成立东亚集团，依托八运会主场馆八万人体育场等设施，实施企业化经营管理。第九届全运会后，广州体育馆也通过委托制实施企业化管理，由广州珠江实业集团旗下的珠江文化体育转播公司运营管理三十年。第十届全运会之后，南京奥林匹克中心也实施企业运营管理。目前，体育场馆的企业化改革已由单一场馆的改革，发展到区域性体育场馆的整体性改革。2006年7月5日，中共深圳市委办公厅、深圳市人民政府办公厅联合下发了《深圳市市属事业单位分类改革实施方案》〔深办(2006)34号〕，文件将深圳市网球中心、深圳体育场、深圳体育馆、深圳游泳跳水馆等纳入第一批124家转企的市属事业单位名单，按照“管事不管人”的原则，将产权、管理权、经营权三权分离，文件规定，改制后体育场馆全部资产纳入市属企业国有资产监管体系，并委托深圳市体育局管理三年，原体育场馆的事业编制取消，组建国有资产有限公司经营。体育场馆事业单位转制为企业后，2006年度原财政拨款预算维持不变，2007年和2008年，市财政分别按2006年年度预算的50％、25％比例予以补贴，2009年后取消现行的政府财政补贴，转以政府购买公共服务的方式提供扶植，政府对转轨企业“管事不管人”。目前，深圳市已基本完成四大场馆的企业化改制工作，并从2007年1月1日开始实施。由此可见，公共体育场馆企业化改革的步子也是越来越快。虽然大型体育场馆在引入企业化经营管理方式上各有差异，但企业化的经营管理模式已是日益明显的方向。
2.2 公益性仍是公共体育场馆服务社会的主要目标
大型公共体育场馆是政府代表纳税人投资的社会公共设施，服务大众是大型体育场馆的主要公益性特征。《体育法》和一系列涉及大型体育场馆的法律法规都对此作出了明确的规定。在目前我国经济和社会发展环境下，不同经济社会发展水平的地区尽管在大型体育场馆经营管理上存在着不同的方式，但不论是采取事业管理或是企业管理，其根本目的仍然是追求公共体育场馆公益性效益的最大化。因此，追求公共体育场馆公益性效益的最大化是公共体育场馆进行企业化改革的目标，企业化改革是实现公共体育场馆公益性效益最大化的手段。目前，我国大型公共体育场馆的公益性主要体现在承担和完成国家和地方的体育训练与竞赛任务，为各类全民健身和青少年体育活动等社会文化活动提供服务。近年来，大型体育场馆在经营管理改革过程中也曾走过不少弯路，一度普遍出现重视经济效益，而忽视公益性的现象，追求短平快的经济指标，忽视体育场馆的维护和保养，导致大型公共体育场馆承担正常竞赛和训练的基本功能丧失，造成国有资产的巨大浪费。如由某企业经营管理的哈尔滨体育中心，经营者在会展馆和体育馆等对外效益明显的经营项目上投入不少精力和财力，而有训练任务的体育场建设项目迟迟不能完工，影响到黑龙江省运动队的正常训练，对该省竞技体育产生很大影响。在市场经济环境下，如何保障大型公共体育场馆的公益性是当前公共体育场馆经营管理中普遍面临的问题。
2.3 公共体育场馆经营过程的特殊性
随着经济和社会的发展，人们生活水平逐步提高，体育运动开始融入人们的生活方式，并成为不同阶层人士的消费领域，构成了不同规模的体育消费市场。但是由于经济社会发展的不平衡，加上体育市场刚刚起步，目前在体育消费市场上还存在消费者主体单一，消费行为不稳定，消费层次低和消费整体水平低等特点，体育消费目前还没有成为社会的消费热点，体育观赏性消费和参与性消费整体水平不高。尤其是新建的大型体育场馆设施，周边环境不配套，还不能满足消费者需要，不能形成消费规模。加上相当多的公共体育场馆设计功能单一，未考虑到赛后面向社会的服务性经营开发，服务多元化程度低，维护成本高，依靠自身的经营还不能达到收支的平衡，目前国内绝大部分公共体育场馆要自负盈亏还有较大的困难。公共体育场馆经营过程中的这种特殊性，要求政府在公共体育场馆日常经营中给以相关的税收、用水、用电、用地等经济政策上的保障性政策措施。尤其是大型公共体育场馆的日常维护和保养更需要政府提供资金保障。国内部分地区公共体育场馆在早期开发中曾引入企业承包经营管理，有的承包企业因经营困难，缺乏对场馆维护保养，等到承包期满，场馆设备破损，功能不全，留下一个烂摊子，不仅不能保值增值，还造成国有资产的巨大损失，留下了深刻的教训。调查显示，大型公共体育场馆经营过程的特殊性已开始引起地方政府的重视，如黑龙江省政府2005年财政补贴9 000万元给哈尔滨体育中心，无锡市对双轨制运行体育中心仍以差额补贴的方式予以资助，2004年拨款120万元，2005年拨款100万元，并承担日常的维护保养费用。
2.4 强化体育行政部门的管理是公共体育场馆可持续发展的需要
我国体育行政部门作为政府主管体育工作的职能部门，与国家其他行政部门的管理地位是一样的。我国《体育法》和国务院一系列法规中都赋予了体育行政部门行使包括公共体育场馆在内的体育事业的管理职能。
加强体育行政部门对公共体育场馆设施的管理，也是当前体育事业向社会化产业化发展的迫切需要。由于处在转轨时期的我国市场经济体制尚不健全，市场体系还不完善，市场机制未能充分发挥作用。相对于其他产业的发展，我国公共体育场馆服务业目前还是刚刚起步的、幼稚的和效益水平不高的行业。公共体育场馆服务体系和服务功能尚未完善，尤其是目前国家体育事业中的训练、竞赛和全民健身服务并未完全市场化，仍然需要通过体育部门对体育场馆的有效调控，才能保证国家奥运争光计划和全民健身计划等体育发展战略的实现。因此，在目前体育事业承担着奥运争光和全民健身等重要任务的现实状况下，将公共体育场馆脱离体育行政部门而交由政府其他部门进行管理，或脱离体育行政部门的监管而委托企业独立经营，都势必会因为忽视体育事业发展规律而无法保障公共体育场馆为国家体育事业的重任提供有效的服务。相反，当前处在转轨时期的公共体育场馆更需要体育行政部门积极介入，对公共体育场馆的经营活动进行必要的扶植、引导和规制，确保公共体育场馆的社会功能和经济功能的相互协调。上海市以“八运会”场馆为基础组建的东亚集团在原归属市计委运营二年后，最终又将管理权划归上海市体育局。深圳市人民政府在市属体育场馆企业化转轨的早期方案中，曾将体育场馆的产权、管理权和经营权全部从体育行政管理部门分离，后经过广泛的调研和论证，重新将管理权交还给体育部门，充分反映出体育行政部门管理的必要性。
3 公共体育场馆企业化改革的制度设想
随着我国事业单位体制改革的深入，体育产业化的规模不断扩大，长期由国家投资、经营、管理并予财政补贴的公共体育场馆运营模式正在发生变革。当前，公共体育场馆经营体制变革中的多样化，反映了我国经济社会改革发展的必然性。因此，公共体育场馆的企业化改革也必须从我国的实际情况出发，根据公共体育场馆企业化改革的阶段性特征，对公共体育场馆的企业化进程作出相应的制度安排。
3.1 按非经营性资产和经营性资产特点分类管理
根据发达国家的经验和我国目前体育事业及体育产业发展的实际情况，对目前公共体育场馆的企业化改革需要按照公共体育场馆非经营性资产和经营性资产的特点与要求进行分类管理。政府对承担国家公益体育事业功能为主的非经营性体育场馆，如承担奥运争光计划，满足各级运动训练为主的各级公共体育场馆，必须确保对其有效管理和日常维护，并承担全额费用。对部分承担国家公益职能、面向社会服务为主的经营性公共体育场馆，可通过企业化改制，逐步推向市场，完善其生产、经营、服务的企业化和市场化职能。政府作为资产所有人，承担经营性公共体育场馆的主要设备和设备功能的维护，并通过政府采购和设立公共场馆基金等方式，履行政府对国有资产的维护和扶持的职能。
3.2 实施产权、管理权、经营权分离
对实行企业化运营的经营性公共体育场馆可依照目前国有企业的管理办法，实行产权、管理权、经营权分离，将公共体育场馆产权归属于各级政府的国有资产管理部门，管理权归属于各级政府的体育行政管理部门，经营权以政府委托经营方式，归属于改制后的公共体育场馆国有资产经营公司。政府国有资产部门必须严格按照国家关于国有企业经营国有资产的相关规定，严格界定公共体育场馆资产的性质与范围，严格制定公共体育场馆国有资产移交或验收的评价标准与办法。政府体育行政管理部门要根据国家关于体育事业和公共体育场馆的相关规定，依据业务规律，对公共体育场馆落实政府采购项目的内容和质量、面向社会提供服务的市场活动进行监督管理。公共体育场馆经营公司要严格依照国家有关法规和现代企业经营要求进行市场经营活动。
3.3 以公共服务支付方式建立政府与体育场馆的市场关系
经营性公共体育场馆实施企业化改制后，需要与政府建立起符合企业运营规律和要求的市场关系。将原有的政府补贴转变成为政府购买公共服务的方式，既能履行对公共体育场馆公益性服务的政府职能，又符合市场经济环境下政府与企业的平等互利关系。政府公共服务应包括接待优秀运动队训练；政府举办的竞赛表演、文化艺术、公共集会；场馆在规定的时间内面向公众免费开放；场馆提供的城市景观服务等。公共体育场馆作为政府投资的公益性设施，应坚持公共服务优先的原则，将提供公共服务放在首位，政府也应在同等条件下优先选择公共体育场馆提供的服务。
3.4 加快完善公共体育场馆的企业化制度
公共体育场馆企业化改革，直接关系到体育市场主体的成长，关系到体育市场的运行质量和资源配置的优化，关系到体育产业体系的建立，关系到国家体育方针政策的落实。因此，培育体育市场主体，首先需要完善公共体育场馆企业制度。经营性公共体育场馆在企业化改革过程中要建立起逐步适应市场经济环境和要求的企业制度，建立、健全自我激励、自我约束的高效率企业组织管理制度。由于长期以来由财政补贴，公共体育场馆经营管理者“等、要、靠”的思想比较严重，在经营管理过程中，热衷于“守株待兔、等客上门”，没有积极开拓市场，最大限度地挖掘和利用各种资源。在机构设置上，行政管理部门太多，市场开发、营销服务部门薄弱。经营管理者自身文化水平和业务素质不高，经营思路乏善可陈，经营手段单一，缺乏市场竞争力。因此，要积极稳妥地建立、健全公共体育场馆企业管理制度，确保公共体育场馆改制后规范运营。