社会主义新农村建设视角下的政府责任，本文主要内容关键词为：新农村论文,视角论文,政府论文,责任论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D035.1；D921.8 ［文献标识码］A ［文章编号］1006 —0863（2007）07—0051—04
党的十六届五中全会明确提出，建设社会主义新农村是我国现代化建设中的重大历史任务。2006年初，以新农村建设为主题的中央“一号文件”（《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》）再次出台。可见，建设社会主义新农村是党中央国务院从战略高度做出的重大决策。尽管新农村建设的主体是农民，但不可否认，作为新农村建设的主导，政府同样肩负着十分重要的责任。政府在新农村建设中应该承担什么样的责任，如何落实政府的责任，这是新农村建设中必须解决的关键问题。本文主要从中央和地方两个不同层面上来探析我国政府在新农村建设中的责任，并进一步阐明推动新农村建设中政府责任落实的几点对策思考。
一、当前我国新农村建设中强化政府责任的必要性分析
“从最广义上来看，政府责任是指政府及其公务人员能够积极地对社会民众的需求做出回应，并采取积极的措施，公正、有效率地实现民众的需求和利益。”[ 1] 现代政府是提供公共服务与公共产品的政府；政府活动的主要目的是为社会全体公民提供充足而优质的公共产品，为社会提供公正公平的公共服务。[2] 但目前我国的基本现实是，城乡之间无论是在人均收入还是在人口公共服务水平上都存在巨大的差距，而且差距还在继续拉大。尽管广大农村和农民对公共产品和公共服务有着强烈的需求，但一直以来，农村在公共产品如基础设施、教育、社会保险、医疗保障的供给方面却严重短缺。因此，尽管农民是我国新农村建设的主体，但作为新农村建设的主导，我国政府在改变目前城乡差距巨大局面、改善农村落后状况，提供农村公共产品和公共服务上应该承担重要的责任。无论从政府的本质上看还是从国际经验来看或是从我国国力的具体实际来看，强化政府责任显得十分必要。
1.从政府的本质属性看，建设社会主义新农村必须强化政府责任
从政府的本质属性上看，政府作为公共权利的代言人，站在中介的立场为所有社会成员提供普遍的、无差别的、优质高效的公共服务是义不容辞的责任。[3] 按照现代民主公平原则和社会主义和谐社会目标，农村居民应该和城市居民享有同等的政府提供的公共基础设施和服务的权利。正如胡锦涛同志指出的那样，我们所要建设的社会主义和谐社会是一个民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。而在我国，由于长期推行优先发展重工业的非均衡发展模式，实行城乡分割的二元经济结构，政府通过提取农业剩余支持工业资本积累和城市经济建设，使得它对城乡的投入存在着巨大差异，城市公共产品一直是国家负担，而农村公共产品却基本上由农民自己解决。[4] 如据国家统计局初步计算，2005年国家财政收入可达3万亿元， 而中央财政用于农村基础设施建设等方面的资金约293亿元，不足财政收入的1％。与此相对照，城市基础设施建设规模达2万多亿元。[5] 有专家形容我国的城市可以比美欧洲，而我国的农村则像非洲。如果农村的落后面貌不改变，那么我国也就不可能建成和谐社会。因此，新农村建设中必须强化政府责任。政府既需要尽快打破城乡二元结构制度，赋予农民同等的生存权和发展权，也需要根据当前的局势，加快再分配制度改革，对农村公共产品和公共服务进行补课，缩小城乡差距，促进我国农村和谐发展。这既是政府的本质属性，也是构建和谐社会的客观要求。
2.从世界经济发展普遍规律和国际经验看，强化政府责任是必然选择
从世界范围看，许多国家在工业化和城市化发展到一定阶段的时候，一般都采取了工业支持农业、城市支持农村的发展战略。这个时候，大多数国家会适时加强农村的建设，以国家财政所带动的投资为主进行农村的基础设施改造，并加强政府指导，这是“普遍性的趋向”，比如美国、日本、法国、韩国等。特别是韩国的新村运动，由于政府发挥主导作用，取得了很好的预期效果。当前我国也进入了两个反哺时期，以工促农、以城带乡成为必然趋势。在这样的背景下提出社会主义新农村建设是适时的，因此，加强政府责任是必然选择，尤其是在新农村运动的初期，政府的责任显得十分突出。
3.从时代背景看，我国政府已经基本具备强化责任的能力
根据国际经验，在工业化进程中后期的阶段，工农关系将发生转折性变化，经济发展也将进入工业反哺农业阶段。改革开放以来，特别是进入20世纪90年代以来，我国经济保持持续快速增长，社会经济结构发生了很大变化，并于1997年前后进入了工业化中期阶段。[6] 据国家统计，2003我国的人均GDP已突破1000美元，2005年人均GDP已达1700美元，开始步入中下等收入国家之列。2005年我国的财政收入达到3万亿元，这表明我国已初步具备了通过国民收入再分配以工业补贴农业、以城市补贴农村的基础条件。正如胡锦涛同志指出，我们现在已经到了一个有能力实行以工促农、以城带乡的发展阶段。因此，在去年的中央一号文件中明确提出了三个高于，即：2006年，国家财政支农资金增量要高于上年，国债和预算内资金用于农村建设的比重要高于上年，其中直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于上年，并逐步形成新农村建设稳定的资金来源。
二、新农村建设的政府责任分析
建设社会主义新农村，政府必须承担重要责任，尤其是新农村建设初期，政府发挥着关键性的作用。但由于我国地域广大，各地在风土、民情、发展程度等方面存在很大地区差异；同时我国又是一个中央集权制国家，中央政府和地方政府无论在权限还是在资源占有上都有较大差异，而且地方政府又划分为不同的行政层级。因此，新农村建设中的政府责任不能一概而论，而应该合理划分中央政府和地方政府各自的责任。只有先明确划分责任才能进一步敦促责任的落实。本文主要从中央和地方两个层面上来分析政府责任。
（一）中央政府的责任分析
鉴于我国地域广大，又是中央集权制国家，因此，中央政府应该更多地考虑宏观层面的责任，从战略和全局的角度把握规划设计和政策法规制定。
1.从战略的高度进行规划设计，为新农村建设提供科学指导。
新农村建设涉及经济、政治、文化和社会各个方面，是一项十分复杂的系统工程，不可能在短期内完成，需要有计划、分步骤、有重点地稳步推进。因此，新农村建设，规划先行。中央政府必须切实加强宏观规划工作，为全国提供科学指导。中央政府要从宏观上制定新农村建设的中长期发展规划和近期规划，合理划分发展阶段，并制定相应目标，同时根据各个阶段的目标部署工作任务和工作重点。例如，中央提出建设一个“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村，这就是一个远景目标规划，是对新农村物质文明建设、精神文明建设、政治文明建设、生态文明建设进行的整体规划，为新农村建设指明了发展方向。当前要按照这20字的方针指导，分阶段从人力、物力、财力上进行具体规划。这既有利于克服急躁冒进，更能为全国提供科学指导。在这点上，韩国政府在新村运动中采取分阶段制定目标，最终取得超预期效果，实现跨越式发展的经验值得我们借鉴。
2.从宏观的角度进行政策制定，为新农村建设提供政策保障
新农村建设是一个政治建设、经济建设、文化建设、社会建设和基层党组织建设综合发展的过程。中央政府要从宏观的角度在政治、经济、文化、科技、教育等方面出台配套政策，促进新农村建设发展，并鼓励和发动全社会力量积极参与。当前中央政府在政策上不断加大支农力度，制定了农村义务教育的“两免一补”政策、到2008年在全国农村基本建立新型合作医疗制度和医疗救助制度的政策、吸引大学生支农的政策：即由中组部、人事部、教育部等8部门联合发出通知，从2006年开始连续5年，国家将每年招募2万名高校毕业生到乡镇从事支教、支农、支医和扶贫工作。从事“三支一扶”工作期满的毕业生报考公务员、自主创业或者报考研究生都有相应的政策优惠。这些优惠政策的出台为新农村建设的发展提供了明确的政策保障。今后，中央政府要继续在科技、人才、资金投入方面提供政策保障，引导全社会积极参与新农村建设。
3.从全局的角度进行财政投入，为新农村建设提供资金保障。
从我国的具体国情和世界各国经济社会发展的普遍规律来看，改变农村面貌单靠农业自身的积累不行，单靠市场资源配置也不行，需要中央政府从全面建设小康社会与构建和谐社会的全局出发，使财政投入更多地向农业、农村、农民倾斜，让农村也逐步享受到“公共财政阳光普照”的温暖。因此，作为新农村建设的投资主体，应当尽快确定中央政府为新农村建设提供资金的硬性指标。温家宝总理在2006年政府工作报告中明确指出，要下大力气调整投资方向，把国家对基础设施建设投入的重点转向农村。主要是加强以小型水利设施为重点的农田基础设施，加强防汛抗旱和减灾体系建设，加强农村道路、饮水、沼气、电网、通信等基础设施和人居环境建设，加强教育、卫生、文化等农村公共事业建设。目前，中央关于农村义务教育的“两免一补”政策和财政支农投入“三个高于”充分显示了中央政府在财政投入上的支持力度。值得一提的是，中央财政不仅要从数量上确保新农村建设的资金投入，更要从质量上统筹和优化资金的利用，并尽快制定全国范围内的支农资金监管体制和运行机制，保障资金落实到位，并切实发挥作用。
4.从统筹的视角进行体制创新，为新农村建设提供制度和法律保障。
当前我国城乡发展差距巨大的制度障碍是城乡“二元社会结构”。城乡无论在人均收入，还是在人口公共服务水平方面都差距巨大，形成了城市和农村两种身份制度、教育制度、就业制度、公共服务制度和公共财政制度。[7] 有专家指出这个问题不解决，新农村建设很可能是一句空话。因此，中央政府要从统筹城乡协调发展的视角，进行体制创新，尽快打破城乡二元体制，并建立城乡一体的户籍制度、教育制度、就业制度、最低生活保障制度，养老保险制度和公共财政制度等。同时，市场经济是法制经济，在市场经济条件下建设社会主义新农村必然需要国家法律法规的保障。中央要加紧制定各项法律法规，使新农村建设有法可依，依法推进，比如尽快制定农业保险法，为农业的发展提供保障。
（二）地方政府的责任分析
我国农村地域广大，而且地区差异很大，因此，新农村建设要根据各地实际，切忌千篇一律。地方政府作为新农村建设的直接推动者，应承担以下责任：
1.实事求是，履行好国家政策法规的发布和宣传落实的责任。
作为新农村建设的直接推动者，地方政府首先要在政令畅通、上情下达上负好责任，及时并实事求是地向广大农民发布和解释国家的相关政策、法律法规，并积极宣传和落实，使农民深入了解，消除疑虑。广大农村地区尤其是偏远和落后地区农村，接触国家政策信息的途径比较狭窄，地方政府尤其是基层的县乡两级政府要在这方面切实履行好责任。只有真正了解和掌握国家的政策，农民才会真心拥护并积极投身于新农村建设中去。例如，当前对国家的“两免一补”政策要大力宣传并落实，使农民享受实实在在的优惠，从而对新农村建设充满信心。
2.审时度势，履行好地方规划和设计的责任。
新农村建设，规划先行。我国广大农村地区不仅风土民情差异很大，而且发展不平衡性问题突出。地方政府要在中央宏观规划指导下，结合当地实际，审时度势，搞好自身规划和设计。尤其是省级政府要在规划上下大力气。
3.因地制宜，履行好地方政策和法规制定的责任。
地方政府要结合中央政策、法规出台地方具体政策和地方法规。例如，江西赣州在新农村建设中提出了十大体系的创建，即政策法规体系、金融服务体系、信息网络体系、人力资源体系、物流服务体系、贸易服务体系、产权交易体系、口岸服务体系、技术标准体系和社会保障体系，为新农村建设提供全面保障，树立了较好的典型。
4.积极配合，履行好地方资金配套投入的责任。
新农村建设的资金投入，光靠中央显然不够，要求地方政府负担一定比例的配套资金。地方政府要打破等、靠、要的思想，积极参与资金配套投入。
三、推动新农村建设中政府责任落实的对策分析
合理划分政府责任是前提，但在理清政府责任之后，怎样才能使责任落实到位，这是一个非常关键的问题。为此，笔者建议从以下几个方面来推动政府责任落实：
1.转变政府管理理念，加强服务型政府建设
建立服务型政府是我国行政改革的目标。2005年政府工作报告中就明确提出要建设服务型政府。服务型政府要求政府转变传统“官本位”观念，树立以民为本理念，培养服务意识、责任意识、法治意识，打造法治政府、透明政府、服务政府、责任政府，并不断提高服务水平和能力。在新农村建设中，各级政府只有转变管理理念，加强服务型政府建设，才能使政府责任切实落到实处，为广大农村和农民提供更多更优质的公共产品和公共服务。
2.改革行政体制，减少行政层级，实行强县扩权
目前，我国政府从中央到地方划分为五个行政层级。行政层级的过于复杂，不仅使国家财政负担沉重，而且容易造成责任推诿。为了推进新农村建设的政府责任更好落实，有必要改革行政体制，减少行政层级。近年来，浙江、湖北、河南、广东等省先后开始了“强县扩权”的改革，把原来直接划给地级市的一些权限直接下放给一些重点县，收到了较好的功效。鉴于此，在新农村建设时期可以进一步推广强县扩权，进而实行“省直管县”体制。
3.建立和健全责任监管长效机制，完善行政问责制
责任没有监管很难落到实处。为此，要建立和健全责任监管长效机制，完善行政问责制。中央政府要加强对地方政府在落实中央政策、资金投入和公共服务提供等方面的监管，并实行严格的问责制。同时，各级人大也要加强对政府官员的问责制，并切实履行责任追究，不断完善行政问责制。
4.扩大公民有序的政治参与，提高政府与公民的互动
新农村建设并非只是政府的责任，政府包办代替就行，要靠全社会共同参与，而公民的政治参与对于政府责任的落实具有直接推动作用。因此，扩大公民有序的政治参与，提高公民尤其是广大农民与政府的互动十分必要。当前我国公民参与政治的制度主要有选举制度、公开听证制度、民意调查制度、咨询委员会制度、舆论监督制度等。当前要扩大公民特别是农民有序的政治参与，让农民群众真正享有知情权、参与权、管理权和监督权，完善村民“一事一议”制度。切实发挥农民在新农村建设的主体地位，充分调动农民的积极性，使之有序地参与政治，投身新农村建设，形成对政府的有效监督。