公私合营项目采购过程管理审计的主要内容_流程管理论文

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      公私合作伙伴关系（Public Private Partnership，以下简称PPP）尚未形成统一的定义。我国财政部对PPP做出如下定义：PPP是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的“全过程”合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险共担为特征：通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。

      PPP具有如下特点：（1）长期性。由于周期和回收期都比较长，PPP属于长期合作，一般是20年左右，最长的周期长达50年。（2）服务性。PPP主要提供公共产品的服务，在合同中侧重服务的性能和效益。（3）风险转移。建设项目中存在很多风险，采用PPP的公私合作方式，会将原来由政府承担的风险部分转移到私人部门，风险由双方共同承担。（4）共赢。对于政府来说，采用PPP模式可以拓宽建设基础设施的资金渠道，降低风险；对于企业而言，在承担相应风险的情况下能够获得长期稳定的收入回报；对于公众而言，通过付费获得高效和高质量的公共服务。PPP与传统政府采购的差异见表1。

      一、我国PPP的发展概况

      上世纪90年代，我国的公共事业领域开始广泛尝试公私合作模式，包括城市供水、供气、公共交通、排水、污水处理、道路、桥梁、市政设施、垃圾处理、城市绿化等领域，纷纷引入非政府投资；2003年左右我国掀起了公私合作的浪潮，2004年5月1日开始施行《市政公用事业特许经营管理办法》，到目前为止，我国已经在基础设施建设、公用事业和公共服务等诸多领域采用了PPP管理模式；自2013年起，财政部拨款2亿资金支持社会组织发展，并逐步通过向社会组织购买的方式提供公共服务；2015年5月《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》的出台，体现了我国政府大力推广PPP模式的决心。我国有关PPP的法规政策体系，详见表2。

      同时，我国党中央国务院高度重视公私合作模式的发展，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中规定：在自然垄断行业，“实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化”等；在支持非公有制经济发展方面，要“制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法”，“允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济”等；在转变政府职能方面，要“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”等；在健全城乡一体化发展机制方面，“建立城乡统一的建设用地市场”，“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”等。

      

      二、PPP项目采购各阶段审计中应把握的重点

      （一）编制实施方案阶段

      本阶段的主要内容是招标实施方案的编制和报批，包括制定整体工作计划、开展项目调查、设计项目主要商业原则、编制财务模型、编制招标实施方案、组织相关单位讨论方案和方案报批等工作。其中，项目实施方案一般包括以下内容：项目名称、项目的实施机关、特许经营者应具备的条件和选择方式、项目基本经济技术指标、选址和其他规划条件、土地使用权、特许经营权条款及特许经营期限、投资回报和价格的测算、特许经营权使用费及其减免、保障措施、其他政府承诺和项目实施的时间安排。审计部门应重点审计以下内容：一是编制实施方案过程中制定的整体工作计划、财务模型、招标实施方案、单位讨论方案等材料是否齐全；二是编制实施方案的咨询公司是否具备所要求的资质；三是项目的选址是否具有土地使用权以及审批方面的其他问题。

      （二）采购准备资格预审阶段

      该阶段的主要任务是招标准备和资格预审，包括项目推介、编制资格预审文件、起草并发布资格预审公告、组织资格预审、推荐合格的投标申请人等。该阶段的审计重点主要是监督资格预审过程的合规性，审核资格预审文件是否齐全。一般情况下，资格预审文件应包括项目信息、预期的投标流程及评标标准说明书，潜在投标者应提供投标实体的法律地位、可比项目的相关经验、投标者财务状况、投标者融资能力以及投标者计划用于投标项目的员工与资源等相关材料。还应审查推荐的投标申请人是否符合规定、是否存在串通的情况。

      （三）采购实施阶段

      该阶段主要任务是招标和投标，包括落实招标条件、编制发售招标文件、组织标前会议等。其中，招标文件是PPP项目中最重要的法律文本，一般包括投标人须知、特许经营协议和技术资料等内容。

      该阶段审计的重点应包括：比照相关资料，对招投标从招标文件制定、公告、资格预审、清标、评标、定标等一系列环节进行全面审计；对招标文件进行审查时，要重点关注风险的分配方式是否合理、风险的承担主体是否明确、降低风险的措施是否完善有效。除此之外，还应审查招投标程序、方式是否符合《招标投标法》的规定；审查项目招投标过程中是否存在串标、虚假招标；相关的各种材料及主管部门批复材料是否齐全。

      （四）开标评标澄清谈判阶段

      该阶段的主要任务包括开标、制定评标标准、成立评标工作组、组织评标、与候选人谈判，草签项目协议等。该阶段的审计重点如下：一是审查制定的评标标准、评标细则和评标程序是否公开、公平、公正，技术评标与商务评标的权重设置是否合理；二是评标专家的选取是否遵循国家发改委有关评标专家的选取规定，评标人数及专业构成是否符合规定，评标专家是否具有职业操守和专业素质；三是推荐的候选人是否具有相应资质、评标工作组与推荐候选人之间有无串通或拉关系等情况；四是所签的项目协议是否符合招标规定。

      （五）签署协议阶段

      项目合同是公私合作项目结构的核心，能够确保项目的融资和实施。合同编制要强调以公司合作方式商业化地开发实施基础项目，通过具有法律约束力的工具在各利益相关方间适当分配风险。该阶段包括中标人成立项目公司、完成融资交割、完成有关审批并正式签约。审计人员要审查中标单位的选择是否按照招标文件规定的方法确定、中标人是否具有相应的资质、审批资料是否齐全、所签订的合同是否符合招标规定等。

      若PPP项目采购涉及国有资产转让，还需在编制实施方案之前进行国有资产评估，主要包括：可行性研究，产权持有人内部审议；清产核资，委托会计师事务所实施全面审计；进行资产评估，评估报告经核准或备案后作为确定国有资产转让价格的参考依据；编制职工安置方案和资产转让方案，职工大会审议通过职工安置方案，产权单位决策机构审议转让方案；刊登产权转让公告，征集受让人。在此阶段，审计机关应审查国有资产的核资情况是否真实、合理，监督会计师事务所的审计结果是否真实可靠等。

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