地方人大“票决部门预算”与治理现代化，本文主要内容关键词为：预算论文,人大论文,部门论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”确立为全面深化改革的总目标，并且着重指出：“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”在整个国家治理架构中，财政预算是社会运行的主轴和航向标，作为政府收支计划安排的数字表达，不仅反映和规定了政府的工作范围、活动方向以及重点所在，而且作为各级人民代表大会审查与批准的一个重要文件，也是人大代表行使法定权力、监督政府职能的一个重要窗口。 人民代表大会制度是我国的根本政治制度。人大及其常委会作为国家权力机关，拥有立法权、计划和预算的审查和批准权、人事任免权、重大事项决定权和“一府两院”的监督权，而以上这些法定权力都需要通过表决来实现。在每年例行召开的各级人民代表大会上，其中一项重要的议程就是审查和批准年度财政预算报告。如何审查和批准财政预算报告，表决方式科学与否，直接关系到表决人的意图能否准确表达，并且影响到国家权力机关能否正确决策，人大法定权力能否真正行使。 表决是人大行使国家权力的一个重要法律程序，表决方式直接关系人大权力和人民民主的实现。密尔认为：“投票严格说来是个责任问题，即他(投票人)有责任按照他对公共利益的最好的和出自良心的意见投票。”[1]为更好地贯彻表决人的真实意图，提高财政预算报告的表决质量与效率，促进人大法定职能的实现，温岭市人大2013年首开先河，在表决通过整个年度财政预算报告的同时“票决部门预算”，其意义在于使人大法定的预算权力真正回归。在“治理现代化”的时代背景下，“票决部门预算”见证了表决方式的多样化发展，这对人大监督乃至人大制度建设无疑都具有实质性意义。 一、国内外的表决方式 在长期的实践中，国内外形成了多种表决方式。表决方式的背后，体现的是民众权利的行使。 (一)国外的习惯做法 “呼声表决”与“一致同意”都是按照议事惯例，在表决无法律约束的议案或程序性事项时采用的表决方式，目的是节约时间和议事成本。 呼声表决，顾名思义就是以声势大小作为表决依据。当议案付诸表决之时，赞成或反对均以呼声表示之，赞成者说“是”，反对者说“不”，会议主持人再依据赞成与反对双方所发出声音的强弱，作出判断而宣告议案通过与否。呼声表决具有一定的不确定性，有时很难分辨，对此有的国家法律规定，如遇有人反对即转而实行其他表决方式，以彰显公允和精确。这种表决方式一般适用于争议不大的程序性事项的表决。 一致同意又称无异议表决，当会议主持人认为无异议的情况下，往往会使用这种表决方式。使用这种表决方式时，只要有一个人反对，决议或动议即告失败。这种表决方式只限用于以程序性事项为主的简单事项的表决。 “点数投票”、“唱名表决”、“记录投票”等三种表决方式通常是在实质性的、具有法律约束力的重大议案表决时使用，投票过程和议员投票立场全部公开，不允许有任何保密措施。 点数投票又称分组或列队表决。在表决时，分设赞成与反对两道门，赞成者与反对者分组列队，分别由这两道特设的门进场通过，专门监票人员负责清点人数，按人数多寡决定议案是否通过。这种表决方式速度快、易于操作，而且记数非常准确，所以常常用于参加人数多的重大事项的表决，如众议院全体会议。英国与德国是采用点数投票表决的代表国家。 唱名表决就是点名表决。使用这种表决方式时，不分党派和资历，由会议主持人按议员的姓氏字母为序逐一点名表决，议员被点到名字时，高喊“赞成”或“反对”。一遍点完后，再点一遍未作反应的议员姓名，以确认是否漏点或是否到场。因为人数众多点名耗时太长，美国的众议院全体会议一般不使用唱名表决，而参议院因人数较少，则一直保持着逐一唱名投票的传统。 记录投票是记名投票方式的一种。如在美国的众议院会议大厅，设有44处电子表决器，表决器上有一个磁卡插口和4个指示灯，即“赞成”、“反对”、“出席”、“表决在进行中”。议员每人持个人投票卡(记载有议员信息)，走到任何一个电子表决器前将投票卡插入磁卡插口，再按下自己的选择。投票人姓名和投票立场瞬间显示在滚动的大型电子屏幕上。当闭路电视向公众实时直播时，其投票过程和议员立场看得一清二楚。 “举手表决”与“掷球、记号表决”也必须在“众目睽睽”之下公开地进行，并且投票人要对自己的投票行为负责。 举手表决，即会议主持人将议案付诸表决时，赞成、反对、弃权者都分别以举手表示，据此统计其数，比较三方人数，以决定议案通过与否。起立表决方式类似于举手表决方式，只不过以起立代替举手而已。 掷球、记号表决，也就是依照约定，以小球或某种符号作为议员对法案表示赞成、反对或弃权的标记，根据记号的多少来决定议案是否通过。这种表决方式适用于难以判断赞成者与反对者之间声势大小的情境。 概而言之，在西方代议制国家，一般都采用“对事记名、对人不记名”的表决方式。对无法律约束的议案或程序性事项采用简单易操作的举手、呼声表决，可以节省议事成本；对具有法律约束力的实质性议案则用公开的记名投票方式表决，可以增强议员的责任感，也有利于选民监督议员的投票倾向；而对涉及选举的投票实行匿名，目的是为了让普通选民能更自由地表达其真实意图，从而免受人际关系的干扰。 (二)中国的传统方法 中国的民主投票方式与政治环境、政治气候息息相关。在延安时期，陕甘宁边区农民发明创造了“豆选法”，即用豆子替代选票进行选举。选举时在候选人后面放一口碗，选民根据自己的意愿将豆子投在“意中”候选人的碗里，然后根据碗中豆子颗粒的多少确定最终人选。新中国成立以后至“文革”之前，各级人大曾先后采用过鼓掌、举手和无记名投票的表决方式。“文革”期间则盛行全体“鼓掌”一致通过的表决方式。“文革”结束后，随着国家政治生活的正常化，逐渐恢复了举手和无记名的投票方式，人代会上开始出现反对票，告别了“鼓掌”一致通过的历史。“1990年，七届全国人大三次会议第一次使用电子表决器，电子表决方式由此发端。”[2] 《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》第五十三条规定：“会议表决议案采用投票方式、举手方式或者其他方式，由主席团决定。宪法的修改，采用投票方式表决。”第三十六条规定：“全国人民代表大会会议选举或者决定任命，采用无记名投票方式。大会全体会议选举或者表决任命案的时候，设秘密写票处。”① 由此来看，全国人大的表决方式主要有：举手表决、投票表决(基本是无记名投票)和按电子表决器。由于电子表决器尚未普及，地方人大目前则主要使用的是前两种表决方式。 相比国外公开、记名的投票方式，中国人一般认为：投票表决采用鼓掌、举手等公开方式，很容易演变为走走程序的“秀场”。如果投票以“鼓掌”一致通过，反对者和弃权者的意见很有可能被掌声所淹没；如果投票以举手方式表决，由于“公开化”和“外力”的作用，使投票者的“真实意思”难以体现。所以，更倾向于——匿名表决，并且认为这更能尊重和保证代表的“独立性”。 《中华人民共和国宪法》第九十九条明文规定：“县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告。”[3]事实上，从中央到地方，各级人大对本行政区域内政府的预算报告都是千篇一律一次通过。这是因为我国预算长期以来一直采取整体审批制，即将一年的全部预算收支集中在一起提交人代会审查与批准，在审查与批准时，人大代表面临着非此即彼的选择：要么全部接受，要么全部否决，而整个预算报告一旦被否决，将会影响到政府全部的工作，其中有的部门和项目即使预算方案十分合理，其合理的预算经费也会受此牵连，所以人大代表一般不会轻易行使预算否决权。这样一来，使得一些对整个预算报告某个方面或环节可能不大满意的代表，在表决时仍不得不无奈地投赞成票。但这样的整体通过使得人大对预算审批的重要权力被虚置，不利于对政府的财政收支实施有效的监督。 于是在“治理现代化”的时代背景下，分项审批的表决方式——“票决部门预算”被提到了重要的议事日程。部门预算是关于政府履行职能时所发生的支出结构安排上的测定。“票决部门预算”，即以部门为单位分门别类地进行审查和批准。这种表决方式的好处是：可以使人大代表在不妨碍整个预算报告通过的前提下，只否决他们认为不合理的部门预算，表达其真实的意思，从而使人大对预算的审查和监督权力真正落实到位。 二、部门预算的基本特征与民主恳谈 部门预算是以政府部门为单位编制的预算，从中可以综合反映某一部门及部门所属单位全部财政资金的收支状况，解决的是财政资金在特定部门的分配问题。部门预算呈“空间分布”的特征。一方面，部门预算是整个预算的一个组成部分，如果将整个预算看作一个大池塘，那么部门预算就是在大池塘中舀出其中的一部分水，形成一个小池塘。另一方面，小池塘形成之后，在它的周围又分布着许多的小水缸，部门预算的任务就是往各个小水缸中供水，在总量既定的前提下，做好“结构优化”的文章。由于要水的多，而小池塘的水有限，这就产生了如何确定水缸的位置、水缸的大小、往哪个水缸加水、加多少水等一系列问题。 从小水缸的分布来看，以农林部门为例，大致上由以下四大类组成：一是行政运行经费。由日常办公经费、公务人员的薪酬福利开支等组成，其中“三公”经费(公务接待费、公务用车购置及运行费和因公出国或出境经费)是公众聚焦的重点。二是农业重点建设项目经费。包括：重大农业项目建设资金、现代农业园区项目建设资金、粮食生产功能区建设及管护资金等。基本上可分为简单再生产和扩大再生产两个方面，简单再生产即对已经形成的那部分农田基础设施进行维修保养的经费，扩大再生产则分别由续建项目投资经费和新建项目投资经费组成。三是政策性补贴项目经费。包括：粮油作物种植直接补贴，水稻病虫统防统治补贴，病死动物无害化处理补贴，后备母牛、母猪补贴，机械作业环节补贴等。四是农业专项资金项目经费。包括：蔬菜基地建设补助资金、标准农田质量提升工程配套资金等，专项资金预算反映了一定时期政府工作的重点或倾向。 (一)部门预算的基本特征 1.资源的有限性 在某一时期某一地区的财政收入总是一定的，换言之，池塘里水的容量是既定的，而要办的事情很多，人类的需求具有多样性和无限性，在大池塘的周边有许多的小池塘，围绕着小池塘又有许多的小水缸，资源的有限性直接导致了资源利用的竞争和冲突。在部门预算安排中，必须要区分轻重缓急，排出优先权。要着重把握两方面的关系：一方面要处理好大池塘与小池塘的关系，即整个预算与部门预算之间的关系；另一方面要处理好小池塘和小水缸的关系，即部门预算内部资源配置中结构的合理与优化。 2.投资的连续性 扩大再生产有续建与新建之分，续建项目指在报告期之前已开始建设，跨入报告期继续施工的项目，新建项目指新开工建设的项目。对建设周期长、投资额大的投资项目，必须要采取“一时干一事”的方式分阶段进行，这就形成了投资的连续性。在部门预算中，对前几年开工的项目继续追加投资占到相当大的比重，因此要处理好扩大再生产中续建项目与新建项目之间的关系。 3.受益的不平衡性 预算安排是系统中心一年一度财政事务在各子系统之间的分布，而系统中心内各子系统之间受益程度是不一样的。就部门预算而言，如果将小池塘比喻为系统中心，将小水缸比喻为子系统，那么在供水的过程中，各个小水缸得到水的容量是有大有小的，这就形成了公共物品的“空间特征”。预算就是把握好这一“空间特征”，在总“盘子”中处理好“结构”之间的关系，即在“蛋糕”既定的前提下做好“切割”的文章。在公共资源(财政收入)不断增多、利益日益分化和多元的社会中，当一个系统内部变得越来越复杂的时候，整个社会服从统一行动的过程也更加复杂、成本更高，系统中心对各个子系统的平衡和协调难度就会越来越大，政府的决策难免失之偏颇。为避免或减少失误，需要建立新的平衡协调机制来整合不同群体的利益诉求。 4.消费的公共性 公共性的本意在于开放性，消费的公共性也即某一物品一旦生产出来之后，便广泛地向私人领域和一切社会成员开放，任何消费者都可以直接获得或接受服务。消费的公共性是由税收的公共性决定的，公共税收课征的目的就是为了供给公共物品。消费的公共性同时也表明，公共物品要按照消费者的意愿来供给，政府支出的内容、规模、项目和范围要符合公众的需求。所以，从根本上说，政府的财政资金是“众人之财”，预算就是政府用“众人之财”满足“众人之需”。保证“众人之财”用于“众人之需”，就得征求“众人之见”，这也正是预算民主产生的根本原因之所在。 财政预算是国家治理的基本制度，正如库伊曼所说：“治理意味着国家与社会还有市场以新方式互动，以应付日益增长的社会及其政策议题或问题的复杂性、多样性和动态性。”[4]希克进而指出：“一个国家的治理能力在很大程度上取决于它的预算能力。”[5]预算能力说到底就是在财政总盘子既定的约束条件下，如何将稀缺的资源科学合理地配置到各个领域与部门，以更好地满足社会和公众的需求。年度预算安排反映了系统中心一年一度财政供给在各子系统之间的分布，在部门预算中存在着大池塘与小池塘、小池塘和小水缸、简单再生产与扩大再生产、续建项目与新建项目等诸多的关系，处理好系统中心与子系统之间的关系，在“众口难调”的情况下，需要建立一种均衡机制来协调有限财政资金在各个支出领域的取舍，从而提高预算能力。在温岭市，这种均衡机制是通过部门预算民主恳谈来进行的。 (二)部门预算民主恳谈 部门预算民主恳谈，其本意是在预算编制过程中，让公众参与进来，听听老百姓对政府的预算安排有何看法。如果能通过恳谈中的理性沟通协商，使多元利益主体在平等对话中达成对财政资源配置的共识，那么预算的民主性就得以彰显。2008年，温岭市人大常委会率先在交通部门探索实施部门预算民主恳谈；2009年，增加了水利部门；2014年扩大到交通、水利、建设规划、教育、城管、环保和城市新区七个部门，其主管事务均与市民的日常生活密切相关。根据2011年12月30日在温岭市第十四届人民代表大会常务委员会第四十一次会议上通过的《温岭市市级预算审查监督办法》第十二条的规定：“部门预算民主恳谈会采取听取汇报和分组恳谈、集中恳谈相结合的方法进行。” 第一，听取汇报。首先大会集中，分别听取温岭市发改委关于上一年度计划执行和本年度重点建设计划安排情况的汇报，财政部门关于上一年度预算执行和本年度预算编制情况的汇报、相关部门关于上一年度工作进展和本年度工作安排情况的汇报。 第二，分组恳谈。分若干小组和专家组开展恳谈，有关部门负责人在恳谈中听取市人大代表、社会公众意见并回答询问。 第三，集中恳谈。大会再次集中，由各小组组长分别汇报分组恳谈意见和建议，市政府及有关部门负责人与市人大代表、社会公众进行恳谈对话，回答询问，并就恳谈中提出的意见和建议作表态性发言。 部门预算民主恳谈会结束后，市人大常委会办公室会同财经工委，将市人大代表、社会公众的意见进行归纳整理，及时反馈给政府相关部门研究处理。 三、“票决部门预算”的过程与步骤 在部门预算民主恳谈的基础上，2013年温岭市人大又开全国之先河，首次尝试“票决部门预算”。“票决部门预算”是指：“市人民代表大会会议期间，市人民政府将部门年度预算草案提交全体人大代表审查并作修编后，由全体人大代表对部门年度预算草案进行无记名投票表决，决定部门年度预算的一种预算审批方式。”2013年3月9日，在人代会期间，温岭市人大结合部门预算专题审议，对科技局和农林局两个部门的预算经全体代表无记名投票表决，两个部门预算草案均获得通过。其中，科技局预算草案得赞成票295票，反对票50票，弃权票15票；农林局预算草案得赞成票295票，反对票53票，弃权票12票。2014年的票决，在原有科技和农林的基础上，又增加了经信和科协两个部门。 在现代预算中，代议机构应该是预算的审批者和监督者，尽管我国的宪法和预算法均明确赋予了人大审批和监督财政资源的权力，但是长期以来形成的“行政预算”模式并没有得到根本改变。在“行政预算”模式中，人大的“只决不议”使财政预算的表决只剩下“一致通过”的形式主义符号。“票决部门预算”的价值就在于避免了非此即彼的选择，有利于在不妨碍整个财政预算报告通过的前提下作内部结构的调整；同时这也意味着人大作为权力机关对“否决权”的行使，部门预算有被否决的可能，这会促使政府部门精心编制预算，真正把钱花在刀刃上。 温岭市“票决部门预算”的程序设计，不是简单地拿某一部门的预算进行票决了事，以2014年经信、科技、农林和科协这四个部门的票决为例，要经历“征询预算—审议预算—修编预算—票决预算”这一系列的过程与步骤。 (一)征询预算 征询恳谈这一环节发生在预算编制阶段，人代会召开一个月之前。2011年，为进一步扩大公众的参与范围，温岭市人大常委会将审查部门预算的阵线前移，以人大代表工作站为载体，就国土资源局、环境保护局、科学技术局、广播电视台、农业林业局5个部门的预算草案，在基层(箬横贯庄、温峤江厦、泽国丹山、新河塘下和滨海岱石)直接与选民进行面对面征询恳谈，广泛征集选民的意见和建议。2014年发展到32个部门的预算都通过基层人大代表工作站与选民直接面对面，譬如实施票决的经信、科技、农林的部门预算就分别在大溪北城、泽国中片和滨海滨西征询恳谈。 在预算编制阶段，通过人大代表工作站对部门预算进行征询恳谈，其意义在于：一是提前公开预算信息和扩大公开范围，让人大代表提前一个月拿到预算草案，以便在会前进行充分调研；二是让代表深入选区广泛听取选民的建议和意见，为人代会审查部门预算提供参考；三是使人大代表与选民之间原来看不清的权力“授受”关系变得更加清晰起来，因为人大代表是选民选出来的，他不仅要表达自己的意志，更应该表达选民的意志；四是使政府的部门预算安排得更加科学合理，在广泛听取民意的基础上充分考虑公众的诉求，并从中可以对预算草案进行初步的调整和修改。 (二)审议预算 审议预算发生在人代会期间，分别由听取汇报和专题审议两个环节组成。 1.听取汇报 2014年2月24日，在温岭市第十五届人民代表大会第三次会议第一次全体会议上，继市长作政府工作报告、财政局长作市级的预算报告之后，专门听取科技、农林、经信和科协四个部门的主要负责人分别作关于“2013年预算执行情况和2014年预算草案”的汇报。内容主要包括：2013年部门预算收支执行情况、“三公”经费执行情况、项目绩效评估情况及存在的主要问题，2014年预算编制情况、项目安排情况、“三公”经费安排情况及绩效评估计划情况等(见表1、表2、表3)。
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