关于国家参与农业收入分配制度的反思，本文主要内容关键词为：分配制度论文,收入论文,农业论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国家参与农业收入分配制度的历史演变
中华民族源远流长，国家参与农业收入分配制度的史料浩如烟海，本文只就有代表性的重大事件（改革）进行阐述讨论。
夏、商、周三代，土地王有制，国家将公田授予农户耕种后参与农业收入的分配，但具体授地数量和征收方法不同。“夏后氏五十而贡”，即夏代按50亩土地为一单位征收地租，国家按当地若干年收获的平均数确定征收定额，相当于农业定额税。（注：胡寄窗等：《中国财政思想史》，中国财政经济出版社，1989年。）“殷人七十而助”，即国家将630亩一大块的土地划分为9小块成“井”字状，每块70亩为一征收单位，中间一块是公田。周围8块是私田，公田由8家共耕，公田里的收获量即为地租，私田里的收获归务农户。“周人百亩而彻”，即国家将900亩大小的田划为9块，每块100亩为一征收单位，按总产量的一定比例征收实物。（注：胡寄窗等：《中国财政思想史》，中国财政经济出版社，1989年。）显然，此时国家财政收入属于凭借土地所有权收取的地租。如果说它是税收，那么，它也只能是力役税，即农人无偿地给国家耕种一定数量的土地（以“助”法最为典型），实质上是国家对农人活劳动的直接征收。这一分配制度不仅与“溥天之下，莫非王土”的奴隶社会土地所有制相适应，也与当时落后的生产力及财政征管水平相一致。
春秋时期，由于铁制农具的出现及牛耕的推广，生产力大大发展，公田之外的私田大量被开垦，官僚贵族通过买卖占有大量私田，从而使公田的相对比例及财政收入大大减少，井田制全面崩溃，于是国家承认土地一律私有并进行征税，从而正式区分了租和税。此时的税收，从形态上来看，劳役地租逐渐被废除而演变为实物形态；从性质上看，由直接对人的活劳动征税变为对人所拥有的财产（土地）征税。土地财产税有多种形式，在商品货币经济不发达的封建社会，基本上实行从量课征——面积税和等级税。当时的鲁国、秦国、郑国实行的“履亩而税”属于土地面积税。面积税征管简便，但有失公平，因为土地价值高低、收益大小、纳税人负担能力强弱，都不一定与土地面积成比例关系。齐国实行的“相地衰征”属于土地等级税。等级税虽然对不同等级的土地采用不同的税率，但仍以土地面积为计税依据，实质上还是面积税，但比面积税公平。春秋时期由于生产力低下，地广人稀，每夫都可占有适量同质的土地，加上税负较轻，这种制度的不公平性缺陷不明显。随着人口增加，人们占有土地的差异性较大，面积税就显得很不公平合理。楚国实行“量入修赋”的土地收益税是对面积税的改进，代表了发展的方向。
汉代完善了楚国的做法，实行以每户实际产量作为田赋计税依据的土地总收益税，为了征收方便，逐步演变为估定收益法，即将全国的土地按肥瘠程度等自然条件划分为上、中、下三等，根据每一等土地连续几年的收成确定一个平均产量数，再根据每家每户土地情况计算出总收益，按照比例税率征税。因而汉代的田赋形式上是以产量为标准的土地总收益税，实际上仍是以面积为标准的土地等级税。汉代建立在面积税基础上的家庭土地总收益税比土地面积税公平，但由于没有考虑耕作条件和土地所有者的家庭人口状况，所以公平性不够彻底。除了土地税外，汉代还按人头和家庭征收赋税，即对成年人征收算赋，对未成年人征收口赋，按家庭征收户赋。封建社会财富主要体现为土地，在“人”与“地”分离的情况下，以“人头”或者“户”作为征收对象，显然是不公平的。另外，还有力役和兵役，即强制人民从事劳役活动和服兵役，对按规定应该服役而未能服役的人课征更赋，实质上是劳役地租的变形。汉代确立的同时，以地、丁、户为征税对象的农业税收制度模式几乎影响了整个封建社会。
三国两晋南北朝采用租调制，即分别对田征收田租，对户征收户调。当时由于战乱，导致大量土地抛荒，人口流亡、隐漏严重，无法核实每户土地的收获量和人口资料，因而将汉代的土地总收益税改为按田亩定额计征的土地面积税；将汉代按人口计征算赋、口赋改为按户征收户调，但各个阶段有所区别。西晋采用课田制，即政府规定每丁课征田赋的土地的最低限额（当时规定丁男课田50亩），如果丁男所占土地没有达到规定的亩数，不是按实际占田数课税，而是按课田规定的标准（50亩）征收田赋，事实上是一种人头税。东晋政府前期采取“度田收租”制，但遭到世族大地主的阻挠，豪强普遍隐匿土地，致使无法统计土地的实际数量，将田租改为按较易统计的丁口为对象征收；南朝梁陈的租调，也改按户征收为按丁征收的办法。这样，使占有众多土地的地主阶级大大减轻了租税总额，而占地甚少的农户却比以前的负担重多了。由此可见，此时的税收制度考虑较多的是征管问题。
隋唐的税制建立在均田制的基础上，从户调制演变而来。当时的均田制主要是把政府掌握的无主荒地按照成年男子、女子的不同标准将土地和农民重新结合起来。隋代农民缴纳租调的计算单位是“床”，即一夫一妻为一床，单丁或奴婢缴纳丁床租调的一半，未受地者不课，有品爵的免课租税。唐初实行租庸调制，即有田则有租，有家则有调，有身则有庸。课税标准从名义上看是田、户、身，但其基础是丁。首先，该制度建立在均田的基础上，而均田的依据却在“丁”（按男女性别、年龄大小进行划分），即按丁分配土地。其次，具体租税数额是按丁确定的，即租为每丁每年纳粟二石，调为每丁每年纳绢二丈、绵二两，庸则是对应服役者而不去服役的一种折纳。由于此时以均田制的田制为基础，一定程度上保证了各农户能占有质量相近的一定数量的土地，无论是按田、按户，还是按丁征收，都能保持一定的合理性；这也决定了此时的田租既有土地面积税性质，又有土地收益税性质，其实质仍是人头税，但相对于晋以前的按亩计税和直接按人头计税而言，计丁（纳税人体力强弱）而税是一种进步。另外还有“户税”和“地税”，户税按资产的多寡分等征收，不论均田的农民、王公贵族，豪强地主都必须缴纳，属于财产税；地税原先按田亩征收，后来改按户等征收。在当时，“户税”和“地税”的财政地位并不重要，但却代表着发展方向。
唐中期，特别是“安史之乱”以后，户口锐减，土地兼并加剧，大地主广占土地而不输租庸调，均田制遭到破坏，财政日益吃紧，租庸调制遂演变为两税法，两税法以唐初的地税和户税为基础，将唐初的“田租”并入地税，将唐初的庸调并入户税，将“人无丁中，以贫富为差”作为基本原则，资产以土地为主体。两税法的进步性体现在由唐初的按劳动力的多寡、强弱课征改为按财富多寡课征上，显然，这种税制具有财产税、收益税、所得税等多种性质，比以前的税制相对公平。但在当时的征管水平下，无法准确确定财富的数量，且受到官僚豪强的反对，不能全面推广。
宋朝及明初按亩计征田赋，按丁计征徭役。此时耕地分两大类，即民田和官田，民田纳税，官田征租。田赋的征收一般以田亩为标准，将田亩按土质、色泽分为若干等级，按等定额，夏秋两季缴纳，实质上是一种土地等级税。徭役在征收时以户等为标准，以等定役，但管理混乱，农民负担很重。明中期以后，豪民隐占田地，农民有税无田，徭役负担严重不均，遂推行“一条鞭法”。即由对田亩征赋和对人丁征税的双轨制转变为单纯的物税，废除了役的名目，摊力役于田赋，赋役合一。这就简化了赋役的征收手续，改变了赋与役分收的办法，此后劳役制渐消失，但当时改革不彻底，没有形成全国统一的制度。
清代在“一条鞭法”的基础上，在全国推行统一的“摊丁入地”法，即将丁税并入土地，彻底完成赋役合并，基本上废除人头税，使农民摆脱人身依附，使无地农民和工商业者一样不再负担丁银，从而客观上有利于发展工商业。在自然经济占主导地位的时代，土地被认为是最重要、最基本的财产。因此，摊丁入地是社会经济发展的必然。
北洋政府时期一直到民国年间，基本沿用清朝的田赋制度，实行等级税，即根据土地肥瘠，参考产量情况，划分等级进行征收，称为“三等九级”制。实际上征收过程中漏洞百出，税率很不合理。其主要原因是税率与土地的收益、地价的高低及地权的转换脱节。到国民党后期实行“三征”——田赋征实、粮食征购、粮食征借，主要内容是：田赋由货币税改为实物税，以期改变粮食紧张和通货膨胀的局面；定价向农民购买粮食以解决政府用粮问题；后来又将征购改为征借以缓和政府财政吃紧与农民税负过重的矛盾。“三征”制度基本上达到了国民党政府当时的政策目的，解决了财政困难，但这是以牺牲农民利益为代价，受到广大农民的强烈反对。
抗日战争时期，共产党在革命根据地实行累进税制，该制度将财产税、所得税合二为一，主要内容是：废除一切苛捐杂税，由审查委员会对各户自报的资产和收入进行审查，计算出人均收入后确定适用税率，以户为单位征收。就制度本身而言，其能达到公平目的。但由于在当时情况下，农户不可能有健全的会计核算，确定收入比较困难，税收的公平和效率就大打折扣了。
新中国成立后，农业税制度建设大体上可分为两个阶段。1958年前的农业税制不够统一，具体税制大体分为两类：一是老解放区实行比例税制；二是新解放区实行以户为单位的累进税率，即根据各阶层占有土地和常年产量的情况，区别不同地区规定免征额，对人均常年产量超过免征额者采取差额较大的全额累进制税率。其具有所得税的累进性质，主要目的是抑制个体私有农业，扶持集体农业。1958年的农业税改革是在土地公有的条件下进行的，以农业收入为征税对象，以土地的常年产量为计税标准，统一实行比例税率。由于后来一直贯彻增产不增税、尽量简化征税制度等方针，所以，建国后40多年未曾调整过常年产量和税率，农业税蜕变成了总额税，更谈不上公平问题。
二、对国家参与农业收入分配制度的反思
从上述历史回顾中，至少可以得出以下几点结论：国家参与农业收入分配制度概括起来不外乎两种形式，即凭借政治权力的农业税收形式和凭借土地所有权的地租形式；每次分配制度的改革都是由当时的经济、政治、社会条件所决定并对当时的经济、政治、社会产生深刻的影响；农业税收制度的建立不仅与土地制度紧密相连并以土地制度改革为前提，也与商品经济的发展、征管水平的提高密切相关；历次改革在保证财政收入的前提下，以公平和便于征管（效率）为原则，特别要指出的是，公平是每次农业税收制度改革的着眼点。这几点看法，相信对目前我国农村税费改革有着一定的参考作用。
1.取消具有人头税、劳役税性质的税收
从税收理论上来看，“丁”税和“田”税虽同属于直接税性质，但在生产力落后的农村，“丁”税较“田”税具有更明显的累退性，因为“丁”税只是依据家庭人口（或成年人口）这一外部标志为计税依据，其往往与纳税人的实际负担能力极不对称。“田”税虽然也是以土地面积的外部标志作为课征依据，但对以土地为主要生产资料的农民来说，按拥有田地的多寡来征收赋税比起单纯以人丁为征课对象，显然较能体现人们的负担能力。从我国田赋史发展的角度看，对人课征最初为劳役地租（夏贡、商助、周彻），后来集中表现在徭役制的盛行上，秦汉以后，因商品货币经济的发展，各种力役日益成为落后的征课形式，除小部分直接征力役外，大部分逐渐改由实物或货币交纳代替，变成赋税的一种形式。到唐代这一代替过程已基本结束。唐初实行的租庸调税制中的所谓“庸”基本上就是这类赋役的代役金。唐中叶起，原属对人征课的租税项目在性质与形式上均开始发生变化，最初是两税法改以人丁为征课标准为以贫富资力为征课标准，由此揭开了否定古老的以人课征制的序幕；继之明代一条鞭法的实施又将宋、元以来遗留的或新增加的各种力役统改为交纳代役丁银，而丁银额的确定又一律以田亩为计算基础，这样就为丁银最后并入田赋开辟了道路；清初的摊丁人地，地丁合一将固定的丁银摊入地后，对人课征或人头税思想，经过数千年之久的演变过程，终于为时代所抛弃而成为历史的陈迹。
根据历史经验，目前的农村税费改革中：①应取消农村劳动“积累工”和“义务工”这一具有人身依附及力役税性质的征收形式，不仅可以减轻农民的负担，更重要的是可以使农业劳动生产力得到某种程度的解放，为无地或少地农民转业从事工商活动创造较为自由的环境，有利于劳动力转移，加快城镇化进程，从而也可减少征管难度。②应杜绝按人头摊派的各种财政收入形式。
2.建立完整的农用土地课税体系
土地税以计征标准和税种属性为标准，可以分为三种类别：土地财产税、土地收益税、土地所得税。土地财产税是将土地视为财产而课税，根据课税方式不同，分为从量课征和从价课征两种。从量课征的土地财产税，即直接以土地数量为计税依据课征税收。又可具体分为：①面积税，也称地亩税，即直接以土地面积为计税依据课征土地税。②等级税，是将土地分成不同等级分别适用不同税率征收的土地税。面积税和等级税征管简便，我国历史上绝大多数时期采用从量课征制，但在占地不均、产出不等的情况下有失公平。从价课征的土地财产税，即以土地价值为计税依据课征的税收，可分为土地总价税和土地增值税两种：①土地总价税，是按土地总价值课征的土地税。土地总价值一般是参照当时的市场价值进行估定。②土地增值税，是按土地增加的价值课征的土地税。从价课征的土地税比较公平，但确定土地价值及增值却比较困难，所以，对我国农村来说，以前未曾使用过，近期内也不适用。土地收益税，即以土地收益额为征税对象的土地税。具体又可分为两种：①总收益法，即以土地的年总收益额为计税标准进行课税。②纯收益法，即以土地的年纯收益为计税标准进行课税。在实际中往往采用估定收益法，即以查定的土地收益为准，按一定时间（如3年或5年）的平均数课征土地税的办法。在汉代，曾实行过家庭土地总收益税，其比土地面积税公平，但公平性不够彻底，因为收益相同成本却不一定相同。纯收益法较总收益法公平合理，但由于成本费用计算与扣除都比较麻烦，实行起来会很困难。土地所得税，即对土地所有者，使用者因土地而产生的所得课征的税收。与前面的两种税不同，从纳税人方面，不仅包括地主，也包括租用、使用土地者；从课税对象来看，即不像土地财产税主要着眼于土地的价值，也不像土地收益税着眼于土地生产力，而是注重人们由土地获得的所得，所以对荒芜土地无法征收土地所得税，在税制不健全，纳税意识较淡薄的国家，难以施行。
以上三种不同性质的土地税，从公平角度来看，土地所得税优于土地收益税，土地收益税又优于土地财产税；从效率角度来看，土地财产税中的面积税为最优，土地所得税最次。就我国土地税的发展历程来看，经历了财产税（面积税到等级税）到收益税，再到所得税的演变过程，充分体现了公平税负的要求，这也正是我国现在及今后农村税费改革中应借鉴的。
3.以所得税代替农业税来实现公平问题
目前，全国各地农村税费改革的试点方案，主要考虑规范政府行为、减轻农民负担的问题。毫无疑问，通过这些方案的实施，基本可以达到预定的目标，但公平问题难以解决或者考虑不够，这与我国历史上的农业税收改革思路是不一致的。
市场经济下农民家庭的收入来自多方面，而且具有要素分配性质，存在着许多分配不公问题。一是土地资源分配上引起的收入分配不公平问题。主要表现为两个方面：①土地资源数量分配上的不公平引起的收入分配不公平，即少数人占有大量土地，而大多数人只占有少量土地。②土地资源质量差异引起的收入分配不公平。由于土地资源具有垄断性，土地肥沃程度、水利条件、市场远近不同而引起的级差收入的存在，进而影响到农户的家庭收入。二是传统农业内部存在的收入分配不公平问题。这主要是指种植业与养殖业（猪、鸡、鸭、鱼等特种养殖专业户）之间的收入分配的不公平问题。由于养殖业技术含量高，因而将获得比种植业更高的收益。三是由于现代农业分工而引起的收入分配不公平问题。这主要是指传统农业与新兴的农业服务业之间的收入差距。随着农业经济的发展，农村的专业分工产生了一批“不种田的农民”，如农机专业户、农技专业户、农产品运销专业户、农产品加工和从事各种产前服务的专业户等，由于他们有较高的技术性和专业性，因而在收入上高于普通农民。四是其他来自非农产业的收入与农业收入之间的分配不公平问题。当然，也包括农村与城市家庭之间的收入分配问题。
根据市场经济的惯例，应该用税收手段来解决分配不公问题，但现行的农业税无法承担这个任务。首先，农业税的征税对象仅仅是种田的农户和少数生产特种农产品的农户，就是说，其只能对种田的家庭的收入起调节作用。而在我国，经过20年的农村改革，传统农业已经发生了重大分化，养殖业产值占农业产值已达到了30%-40％，由于农业税基本上不对养殖业征税，因而就无法对种植业和养殖业之间起调节作用。而随着农业经济市场化程度的加快，养殖业的比重将会进一步上升，这一矛盾将会更加突出。其次，即使从种植业内部的土地级差看，也必须通过征收级差性税收才能解决这一矛盾。而农业税虽然实行比例税率，但由于50年一贯制的常年产量，实际上已经失去了比例税率特征，而蜕化为“总额税”，根本无法对土地级差起调节作用。第三，农业税的局限性也表现在对“种田者”征税，而对“不种田者”不征税上。在这方面，“农业”一词本身就成为“农业税”不可逾越的障碍，它无法对农业的新兴服务业征税，因而也就无法对于“种田者”和“不种田者”两者的收入起到调节作用。而由于农业税的存在，其他税收，如所得税、增值税等无法延伸到农业环节，这就等于限制了这些税种作用的发挥。
综上所述，“种田者”的收入低于“不种田者”，而农业税却将税收集中于“种田者”身上，因而不仅不能起到调节作用，而且产生“逆向调节”，其后果是农村低收入者要缴纳农业税，而农村的高收入者却什么税收都不负担，从而产生了穷人越穷，富人越富的“马太效应”。由此可见，农业税不仅不能解决当前农村的收入分配不公平问题，反而在一定程度上助长不公平。因此，进入市场经济后，应尽快通过所得税代替农业税进行收入的再分配，解决农村收入分配不公平问题。
4.农业税收制度改革应以土地制度改革为基础
综观我国历史，农业税收的具体征税对象有地、丁、户三种，但由于农业收入的基础是土地，所以各种分配制度都与当时的土地制度紧密相关。从分配形式上看，在土地国有制时期，国家参与农业收入分配的形式是实物地租或劳役地租；在土地私有制下，则以税收形式参与农业收入的分配。从土地税课征形式来看，在均田制的情况下，无论是按丁计征还是按田计征，都可以达到相对公平的目的。如唐初的租庸调制，租和调都是按丁征收的；而在农户占田不均衡的情况下，田赋则大多按面积、等级等征收，或者按收益、资产征收。
就我国农村税费改革的发展趋势及国际经验来看，国家参与农业收入分配的主渠道是税收，而土地私有制是国家以税收形式参与农业收入分配的基础，因此，必须重构我国农村土地产权关系。重构的理性选择是建立与健全国家与农户双重产权主体结构，即国家是农村土地的法律所有权主体，通过相应的土地管理主体来履行职能，农户是土地的经济所有权主体，通过实际生产经营活动来实现其权益，原来属于集体组织的土地所有权适时发生分解，在此基础上形成法律所有权与经济所有权分离、国家与农民双重所有的土地产权制度格局。同时，建立承包土地社会保障的替代机制。即积极稳妥地推进农村社会保障制度改革，逐步将农村的社会保障由依靠承包地转变为依靠社会保障制度。采取“因地制宜、量力而行、形式多样、农民自愿”的原则，多渠道、多层次、多方式地兴办养老、医疗、生育、伤残等保险。其途径应是通过建立“承包地+个人帐户”的双重保障制度，积累社会保障基金，在积累一定的资金后，承包地的社会保障功能逐步退出，即将原先的双重保障体制向单一的“个人帐户”式的社会保障制度转化。（注：③谭洪江：我国农业制度变革的根源与思路，《农业经济问题》，2002.07。）