农村最低生活保障制度的伦理问题探讨，本文主要内容关键词为：伦理论文,最低论文,农村论文,生活保障制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕B82-052 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1007-1539(2010)02-0150-06
农村最低生活保障制度是国家按照相关法律、政策规定，对农村贫困人口按最低生活保障标准进行差额救助的社会救济制度。不论是制度化的社会保障还是非制度化的社会保障，都应该充满人性和人文关怀精神，不能单纯地从经济、政治、社会层面来看，还应从伦理、人道主义和人性的角度来看社会保障[1]。农村低保制度就是一项充满着人性和人文关怀精神的具有浓厚伦理意蕴的社会保障制度。
一、农村最低生活保障制度的伦理诉求
（一）以人为本是农村最低生活保障制度的基本伦理底线
以人为本是科学发展观根本的价值意蕴，它不仅是经济社会各领域都必须体现的一种基本原则，而且是各领域必须彰显的一种伦理要求，我们不仅只是在思想范畴，更要在实践路径中展现其价值意蕴。以人为本内含民本、民生内容，具有浓厚的伦理色彩，其伦理精神的指向就是要始终做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，彰显执政为民的伦理情怀。农村最低生活保障制度作为农村贫困人口最基本的底线的保障机制更应体现“以人为本”的伦理意蕴，由于过去长期实行的非均衡战略导致城乡失衡，农民生存状况恶化，形成了农民的弱势地位，他们所拥有的经济资源、社会资源最为薄弱，加上农民本身所处地位的弱势性，加重了农民生存与生活的压力，其弱势地位进一步加强，农村贫困人口弱势化没有得到控制，农村贫困人口的基本需要没有得到满足，在这样的场域下，伦理道德底线被违背，发展成果没有实现人民共享，因此，在农村最低生活保障制度中更应注重和凸显“以人为本”的伦理关怀，以人为本是农村低保制度最基本的伦理底线。
（二）社会公正是农村最低生活保障制度的伦理评判标准
社会公正是指对社会权利和社会义务的合理安排、分配及与此相宜的道义品质[2]。它是制度合理性、正当性的评价尺度，是制度的核心属性。制度是人类围绕一定目标而形成的具有普遍意义的、比较稳定和正式的社会规范体系，是大家共同遵守的办事规程或行为准则。制度一旦形成，会对社会成员产生普遍的约束力与影响力。因此，制度安排的公正原则十分重要，只有通过公正的制度安排才能保证社会成员的基本权利，为社会成员提供平等的机会。农村低保制度作为一项最基本的社会制度，其最基本的属性和最基本的价值诉求与取向就是公正，它是这项制度的灵魂。评判一项制度是否合理、正当，关键在于此项制度的公正性如何，中国过去长期“重城市、轻农村”的非公正的社会保障制度安排，不仅造成广大农村人口的弱势状况，而且削减了人们尤其是农民对制度的认同感。任何社会制度尤其社会保障制度都应以公正作为评判标准，农村低保制度的建立不仅仅是对过去农民在不公正的社会保障制度安排下其利益受损的一种补偿，更重要的是制度合理正当性的体现，作为最后的社会安全网的农村低保制度是否合理、正当，能否得到农村人口的认同、信任，关键在于它是否蕴含和彰显了社会公正的伦理价值，以此来保证农村人口获得平等的机会，保障农村人口基本权利的实现。因此，社会公正是农村低保制度的伦理评判标准。
（三）社会融合是农村最低生活保障制度的伦理理想目标
社会融合是指社会成员积极而充满意义地参与社会发展，在经济、政治、文化、社会各层面上平等地受到重视和关怀，人们之间相互尊重、相互信任，具有强大的社会凝聚力的状态。这种状态是一个逐步建构的过程，是一种积极的社会保障发展的目标。农村最低生活保障制度是为生活贫困的农村劳动者提供最基本的生活保障。农村人口的贫困现状是多种因素综合造成的，其中，农村人口遭遇到的社会排斥是重要诱因，社会排斥是指在国家、社会组织、利益集团等施动者的作用下，致使个人、群体等受动者不能公平地享受公民权益与国民待遇，导致他们能力削弱与机会丧失，以致被边缘化或隔离的系统性过程。中国过去长期实行二元的分割的重城市轻农村的城乡发展战略，譬如二元的经济制度、二元的社会保障制度、二元的户籍制度等，这种失衡的制度安排长期把农村人口排斥在外，致使农村人口不能公平地享受社会发展成果，这种社会排斥不仅导致了农民经济贫困，而且造成农民政治、社会等资源的缺失，引发农村人口的被剥夺感和被排斥感，从而产生强势精英群体与农民弱势群体间的裂痕，破坏了社会凝聚力。更为重要的是，这种制度性排斥限制了农村人口获得各种资源的机会，人为地锁定了农村人口改变现状的渠道，致使农村人口不仅不能改变其弱势，反而会加大这种弱势，造成弱势的恶性循环，社会排斥比贫困更可怕。因此，消除对农村人口的社会排斥是实现社会融合的基本前提，而社会保障是反社会排斥、促进社会融合的重要手段[3]。农村低保制度作为农村最基本的社会保障制度，其目标不仅仅局限于减少贫困，而且更重要的是消除社会排斥，促进社会融合，使农村贫困人口重返社会，实现社会参与，真正享受到社会发展成果，提升社会粘合度。
二、农村最低生活保障制度运行中的伦理失范
（一）施恩、怜恤等价值观念根深蒂固，造成观念扭曲异化
价值观念是指人们在各种实践活动中积淀而成的对主客体价值关系的稳定的思维框架或观念模式，是社会环境、文化传统等因素濡染和教化的结果。农村低保制度并不是处于真空状态中，而是置于一定的价值观念中，其背后是有其理念逻辑基础的，农村低保制度运行效果表面上取决于具体制度安排与政策实践，实际上却是深受理念、价值偏好的影响与制约。
在现代社会保障制度建立之前，社会救助是慈善事业，其背后的理念是人道主义，具有仁慈性、道义性[4]。它是基于一种同情怜悯心态的行为，因而，社会救助就是一种非常规的临时性、主观性、分散性的行为。在这样的情景下，施动者认为救助是对穷人的施舍和恩赐，所以始终处于居高临下的姿态，而被动者则处于感恩、被裹挟的状态。自马歇尔提出公民权利概念以来，公民权利观念逐渐深入人心，公民权利理论为社会福利国家的建立提供了直接的政治道德依据[5]。在公民权利理念的影响下，个人对国家拥有了要求保障的权利，而国家也必须建立保障制度来履行其对公民的保障责任，公民权利催生了现代社会保障制度的建立，社会救助由道义性的非正式行为转变为规定性的正式制度，其理念和形式发生了根本变化，但长期以来形成的恩赐思想是用社会行政制度化的形式来建构的，因此，它不仅固化了现实中的社会结构，而且也强化了人们对这种思想观念的认同，多年形成的“思维定式”造成了人们对过去的思想观念的路径依赖，这种思想使传统理念变迁走上了既定路径，沿着既定的路径，容易进入锁定状态，惯性力量不断强化，不能轻易被突破。这种路径依赖的特点决定了要改变长期以来存在的固有的恩赐思想，树立公民权利意识，不是短时期内能够完成的。冰冻三尺，非一日之寒。因此，本应与新的场域和环境相匹配的公民权利理念却被消解在恩赐施舍等旧观念中，这会造成低保制度中观念的扭曲与异化，导致伦理道德意识错位。
（二）利用价值取向选择低保受益对象，造成多重标准纠结
政府在选择低保对象的过程中，带有明显的价值取向[4]。这种价值取向除了附有经济、道德、政治等公共标准外，还包括行政人员“关系”资源的私人标准。农村低保制度在实际运行中，总是自觉或不自觉地依托上述标准选择低保对象，低保制度在村庄实践中被赋予了多重的功能，它不仅仅是一项旨在消除和救助贫困的制度，也是一项伦理道德的制度，更是一项具有强烈政治色彩的工具性的治理制度。
就经济标准而言，它是选择低保对象的首要标准，低保制度的基本宗旨在于消除贫困，就是把农村贫困人口纳入保障范围，为他们提供最基本的生活保障。因此，必须确定经济标准，即把家庭收入低于最低生活标准的人口纳入保障，但是如何审核家庭收入和确定最低生活标准，在国务院公布的条例中并没有明确具体的制定方法，这给各地留下了很大的政策空间。在测算过程中，由于人员素质、财政状况多方面的因素，存在主观判断或部门协商等问题[6]，各地领导根据经验和感觉，参照财政能力来制定保准，而缺乏真正科学规范的测算，这样就使得低保制度的首要准入标准而且也是相对客观的经济标准沦为随意化、主观化、依附化，因而造成各地测算方法各异、各地标准普遍偏低及各地标准差异较大，这有悖于以人为本、社会公正等基本的伦理道德。
就道德标准而言，强调道德品质的重要性，一定社会价值观下的道德标准是获取救助的必要条件，长期的救助实践一直依赖于这样的传统伦理道德观：贫困观的个体主义和行为取向的特殊主义。贫困观的个体主义认为人们之所以贫困，要么是由于他们不遵守法律或社会道德价值观造成的，要么是由于他们懒散、好逸恶劳造成的，因此，贫困主要由自己负责，不能由政府或社会负责。行为取向的特殊主义认为政府在实行救助时，应该根据各种标准来筛选对象，而不是普惠性原则，即救助对象具有选择性。在这种伦理道德观的牵引和规训下，大量的所谓“失范户”或“道德过错户”的农村居民被排斥在低保制度之外。
就政治标准而言，强调国家主义，其核心主张是国家利益高于一切，国家主义构成了农村低保制度的中心逻辑。国家具有无上权力，国家利益也优先于个人利益，这样，社会中的个体现实利益的差异性就消解在国家整体利益的抽象性中[7]。在这样的场域下，长期的低保制度实践不断灌输和体现稳定论，强调低保制度的社会控制与稳定功用。在实践中，低保制度化为村庄治理的一种手段和工具[8]，其目的是为了政府更好地控制乡村社会，把乡村高度整合在国家政权组织体制中，通过低保给予农民某种“好处”，使农民感受到国家的“在场”，提高农民对国家政权的认同感，促进国家权力渗透到乡土社会，从而实现国家对乡土社会的控制和整合[9]。因此，那些所谓“听话老实”或言听计从的人更易被纳入低保对象，所以，低保制度在一定程度上偏离了其救助目标，沦为服务于政治稳定与社会控制的治理目标。
就私人标准而言，强调社会关系资源。乡土社会是一个差序格局的社会，以“己”为中心，按亲疏远近的差序原则来建构人际社会关系，这种“差序格局”不仅仅是一种伦理情感的格局，而且也是一种对社会的稀缺资源进行配置的格局，因此，低保制度实践中，行政人员在选择低保对象过程中自觉或不自觉地遵循和践行这种潜规则，因而出现了低保对象的所谓“关系户”。顾名思义，“关系户”是那些如果严格按照经济标准可能不会列入低保范围，但由于与村干部关系紧密而被列入低保的对象。在中国“差序格局”的场域下，关系作为流行的潜规则，其非正规性、变通性、模糊性、差序性特征突出，人们通过“关系路径”获取所需资源，正式规则成为一种摆设[10]，低保制度便成为谋求和体现关系的一种工具，其本身应具有的功能被异化了。
总之，在选择低保受益对象的过程中，掺杂着经济、道德、政治及关系等各种标准，错综复杂且相互纠结，使得此项制度成为一项承载多重功能、多重目标的制度，而其工具性色彩更为强烈，其基本的救助功能被弱化，最基本的伦理色彩被淡化，导致农村低保制度失去了其本来面目。
（三）漠视低保对象私权利，进行标签化处理，造成生活世界殖民化
私权利是指公民基于个人利益而享有或行使的权利，公权力是指国家机关及其公务人员基于公共利益而享有或行使的职务上的权力。两者在实践中时常发生冲突，而且由于我国长期重公权轻私权的传统，经常导致公权力的扩张与异化以及私权利的萎缩与衰微[11]。在农村低保制度实践中，公权力的过度扩张与私权利的被侵犯时常发生，政府侵犯低保对象隐私和附带苛刻条件等漠视低保人员权利的情况普遍存在。
就侵犯低保对象隐私而言，政府在审核低保对象的过程中，一方面，需要进行严格的家计调查，要三番五次地调查和核实申请者的家庭收入状况，另一方面，需要进行评议张榜公示，多次把申请者的近乎所有资料在全村范围内公示。这两个环节是低保制度的必要环节，目的是为了防止道德风险，减少福利欺诈，但是这种做法不可避免地给申请者带来巨大的社会和心理压力，产生“标签化”效应：人们一旦接受了福利救济，就被标签为“无能者”或“失败者”，被主流社会予以排斥，让申请者产生耻辱感。对于家计调查，蒂特马斯早就指出：家计调查型项目存在固有的侮辱性，容易造成受辱感，这不符合道义原则。家计审查为何会使人们产生耻辱感？一是家计调查通常应用于非主流群体如穷人，他们在申请之前就感到不光彩了；二是经常性的家访的实践造成救助对象认为自己得不到信任，这样的程序显然会伤害人的自信和自尊；三是家计审查将社会分为施与者与接受者两个群体。对于张榜公示而言，各地为了增强低保制度的透明度，加强群众监督，对申请者的家庭收入、成员、生活方式等包括很多个人隐私都必须张榜示众，这是一种以牺牲个人的人格和尊严为代价而获取的生活保障，是一种屈辱和贬损人格的过程[5]。低保对象虽然拥有享受低保待遇的权利，但实际上却以获取这种权利为代价而丧失了另外的权利。这些标签化的处理方式会产生福利污名效应，不利于社会融合。
就附带苛刻条件而言，对低保人员的生活方式都不同程度地作出了苛刻的规定，增设了偏离救助的许多条件，比如购买非生活必需品的，多生超生违反计划生育政策的，好吃懒做、打牌赌博的，红白喜事大操大办的，因基本建设投资过大造成的，违法违纪违反村规民约的等，都被排斥在低保制度之外，这些条件出现在正式的条例中都是合法的，具有一种强制性、刚性，这种强制性与刚性是政府公权力的特点，由于缺乏对政府公权力的制约与监督，造成权力的傲慢与偏私，公权力不屑或不愿正视低保对象真实的生活感受，而是任由自己对种种问题进行随意判断或随意规定，并在实际运行中连续侵犯私人权利，最终造成公权力罪错递增。公权力超越了自己合理的疆域与界限，政府主要是由工具理性行为为主导来实现社会整合，这种工具理性不断扩张，越来越深入、具体地干预和侵犯个人生活领域这个生活世界，影响和损害了低保对象私人生活的各种规则与运转秩序，导致了低保对象私权利的萎缩与依附，形成低保对象的“被动性”命运，只能限于这种“被规定的生活方式”，低保对象的生活自主性受到了严格限制，原来生活世界的结构被严重侵蚀，人们的独立人格和尊严在政府等外部力量的干预和侵犯下逐渐丧失，最终造成“生活世界的殖民化”[12]，背离了制度的伦理意蕴。
三、矫治农村最低生活保障制度运行的伦理失范的路径
（一）树立政府“公共人”角色意识，规范优化政府行为
农村最低生活保障制度运行中出现的伦理失范大多是政府尤其是基层政府行为造成的，因此，必须规范优化基层政府行为。要规范优化基层政府行为，必须从以下几方面着手。
首先，必须合理定位政府角色。政府作为公共权力机关，其行为目标应是追求社会整体公共利益，以增加社会普遍福利为基本价值目标，应是“公共人”。作为“公共人”的政府必须表达公共意志拒绝私人意志的侵入，必须维护公共利益排斥自身利益的膨胀，必须实施公共行为避免权力的暗箱操作[13]。但在实际场域中，政府尤其是基层政府更多的是扮演着“经济人”的角色，作为理性的“经济人”必然追求自身利益最大化，忽视公共利益，这严重地背离了政府本应具备的特性，滋生了很多失范行为。因此，必须树立政府“公共人”角色。
其次，必须转变政府职能。在政府“公共人”角色意识的指导下，一是实现“权力型”政府向“服务型”政府的转变。政府是为维护和增进社会利益而存在的，应当是满足社会公共需求的服务型政府，但长期受传统计划经济体制的影响，加上路径依赖的特点，政府的“权力型”色彩十分浓厚，是一种管制型的路径，这与政府存在的合理性与合法性相去甚远，因此，政府要回归本责，必须树立为公众服务的理念，体现其公共性的特点，遵循一种服务型路径。二是实现“全能”政府向“有限”政府转变。在传统计划经济体制下，政府利用各种手段干预和包揽社会生活，一方面，由于权力过于集中，会滋生贪污腐败，另一方面，由于政府的能力是有限的，造成行政效率低下，而且会抑制政府以外的市场、社会的积极性与自主性。因此，必须从全能行政转向有限行政，政府是有限的政府，应做到有所为有所不为，优化政府尤其是基层政府的行为。
最后，完善系列规范体系。针对目前农村低保制度中存在的规范遗漏、不良规范、规范虚置等问题，必须加强规范建设。一是加强农村低保制度的法规建设。任何制度都只有通过法律的制定才能摆脱偶然性与随意性，制度的定型是以相应的立法为标志的，这就要求政府尽快制定有关农村低保制度的法律法规。二是瓦解农村低保制度的劣质规范，建构合理的优质规范。地方政府从自身利益出发颁布的很多行政规范属于劣质规范，这些规范都内含着设权、避责、谋利等杂质，它导致人们对整个规范系统的不信任、不认同乃至反抗，破坏社会秩序[14]，因此，必须废除或调整这些规范。三是加强农村低保制度的规范的实效性建设。很多现行规范尤其是基层政府颁布的地方行政规范不具备可操作性，比如家庭收入的核算规则、权力的制约监督规则等流于形式，成为摆设，无法落实，规范的约束、惩处功能大大减弱，使得正式规范成为空壳，于是第二种规范即潜规则就开始发挥作用。因此，必须实现规范的可操作化，真正树立规范的权威性，发挥其效能。
（二）进行伦理价值取向定位，建构共享价值观体系
随着社会转型所带来的价值观真空、错位或冲突等“价值失范”状态，在这种“失范”状态下，价值观念作为社会控制的重要手段，其引导和调节的作用在下降。在农村低保制度中存在救助者与受助者的价值观念对垒、冲突，不同的群体根据自己的利益与偏好建构自己的价值观，从而造成价值观断裂的状态。就救助者而言，内植化的固有的施恩怜悯等旧观念仍然深深影响着救助者的行为，同时，救助者以自身需求为导向建构利于自己的价值取向。就受助者而言，一方面，随着中国社会的变迁，人们的权利意识在萌发和觉醒，并且逐渐增强；另一方面，农村低保制度的建立，意味着获取最低生活保障是农民的一项基本权利，这种变化使得低保对象越来越关注自己的权利，从过去的悲情倾述转化为权利诉求[6]，上述两种观念的冲突在农村低保制度中时常发生，造成价值观断裂。为了解决这些冲突，弥合断裂，必须从以下几方面入手。
首先，转变旧观念，赋予农村低保制度更多的伦理意蕴。农村低保制度是国家和社会为解决农村贫困人口生活提供保障的制度，它不仅仅是一项工具理性的制度，而且更是一项价值理性的制度，它蕴藏着丰富的伦理精神，相比其他制度，它更应充满人性关怀、伦理精神。在这样的价值共识下，政府应转变传统的施舍、恩赐等不平等理念，树立责任义务观，尊重低保对象的个人权利，遵守职业道德规范，减少侵犯低保对象私权利的行为；低保对象应树立义务规范意识和集体意识，减少福利欺诈或福利依赖等问题，双方在共同的价值观引导下，在平等基础上通过共同的道德规范遵守合理的行动规则，保证政府与低保对象在互动中建立相互促进的同构式关系，最终促进农村低保制度的完善。
其次，双方应该承认和尊重一定的共同规范，建立共享价值观。共享价值观是群体之间、组织之间达成共识，具有规范制约和行动导向功能的判断准则，它有助于社会成员形成一致的认识与共同的追求，可以把社会成员有效地团结在共同利益的旗帜下，形成巨大的社会凝聚力和向心力[15]。因此，在农村低保制度的建设中，救助者与受助者双方需达成共识：农村低保制度是一项以人为本的伦理制度，并体现个人与社会的统一，必须促成此项制度的良性运行，让双方共赢。双方共赢的关键在于建构大致无异的价值观，在于二者之间良好的互动。这种逻辑共识会引导规范基层政府与低保对象的行为，会减少基层政府过度行政干预低保对象生活世界的现象，促成基层政府与低保对象和谐关系的建立，更好地推动农村低保制度的发展。
（三）重塑乡村社会信任，建构利益沟通协调体系
信任是社会生活的润滑剂，能使任何群体和组织的运转更有效[16]，它是社会凝聚力的基础与社会秩序的前提，能促进社会整合，它分为人际信任与制度信任。在当前中国乡土社会，人际关系随着利益的介入变得愈来愈理性化了，形成“差序格局理性化或工具化”现象，造成人际关系信任危机，同时，人们普遍对制度缺乏信心与认同，形成制度信任危机[10]。这种信任危机在农村低保制度中普遍存在，低保对象对制度本身与制度执行者缺乏信任，甚至对其产生抵抗或与之发生冲突，而且农村低保制度涉及相关的利益主体，这些利益主体之间存在各自相应的利益，存在一定程度的利益博弈。因此，要使各方利益主体在农村低保制度建设中形成共同的目标与共同行为，必须建立低保对象与制度执行者之间的信任，同时构建一个适合农村实际的利益协调与沟通机制。要确立双方的信任关系，须从以下几方面入手。
首先，完善制度安排，建立利益表达机制。一是通过正式的制度，依靠组织化力量。譬如村委会定期或不定期召开村民大会，村干部深入到低保对象家庭中，大家面对面地互动，进行充分沟通，使低保制度的相关主体的意见和建议能够充分表达，让各利益主体能充分了解对方的意见、建议。二是通过非正式渠道，运用人情、互惠等伦理性力量。乡村社会是熟人社会，也是伦理本位的社会，建构一套基于人情、信任为基础的地方性互动网络，有助于双方利益的充分展示。通过这种正式制度与非正式制度安排，为基层政府与低保对象加强了解、沟通搭建一个公正、公开的平台，为其各自的利益诉求提供一种常态化的正常渠道。
其次，本着求同存异的原则，建立利益协调机制。在了解对方意见、利益的基础上化解冲突，一是求同存异，双方在共同的志向引导下寻求适合自己发展的内核。二是树立换位思考理念，来容纳和解决相关主体之间的利益冲突。角色间的相互理解，站在对方的位置观察和思考问题，有助于消除观念隔阂，促进信任的建立，既可以实现低保对象对制度执行人员和低保制度本身的信任，又可以实现制度执行者对低保对象等受助者的信任，只有这样，才能根本解决农村低保制度运行中出现的伦理失范，从而最终推进农村低保制度的良性发展。