民主责任制政府——1997年7月1日后的香港政制，本文主要内容关键词为：政制论文,香港论文,责任制论文,日后论文,民主论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
香港新的民主政治制度，是一种全新的地方宪制。这一制度在中央与地方的关系上和在政府的结构上，都是当今世界宪政制度的创举。它摒弃了带殖民色彩的总督制，作为地方政府它不是一个总统制或内阁制，也不是人民代表大会制及其行政首长负责制。而是在保证香港原有政制好的传统的基础上，兼收并蓄世界各国政制中有益的经验而创造的一种全新的政治体制——民主责任制政府。它是高度的民主，广泛的责任，高效的行政相结合的政制。民主是现代政治制度的基础，责任是现代政府机制的核心，高效是现代社会运作的生命。正是这三者的结合，使未来的香港政制必将充满生机和活力。
一、一种新型的地方政制
一个国家的结构形式，会影响到地方政权组织形式。当今世界上有联邦制和单一制两种基本的国家结构形式，单一制又分地方自治制和民主集中制。这些不同的国家结构形式，决定许多不同类型的地方政权组织方式。
联邦制是指由若干成员国（州或邦）联合组成的统一的国家结构。联邦政府有统一适用的宪法和法律，设有联邦立法、行政和司法系统，联邦成员国也有自己的宪法和法律，设有州自己的立法、行政机关和司法系统，联邦政府与它的成员国实行明确的分权。联邦制国家的权力来源理论是：联邦政府的权力来自它的成员国和公民的转让，联邦政府的权力限于宪法明确规定的权力。剩余权力属于成员国和公民。
单一制是指由若干行政区域构成单一主权国家的国家形式。在单一制下，全国只有一个宪法和统一的法律体系，地方可以制定法律，但不能与中央的法律相抵触。全国有统一的立法机关、行政机关和司法系统，有统一的财政、税收、贸易和公务员制度。地方政府受中央统一领导，地方政府的权力来自中央。
单一制下有地方自治制和民主集中制。在地方自治制下，地方政府依据宪法和国会制定的地方自治法，〔1〕自主地管理地方事务。 地方政府即是地方行政机关，有的还是中央政府委派的机关。地方政府有权直接处理地方居民有关的事务（有的称固有事务），也处理受国家委托的事务。地方行政长官受中央政府的任命或受中央的监督罢免。 〔2〕地方自治政府有自己的民选议会，可在法律范围内制定法规。但地方政府一般都没有独立的司法权和自己的司法系统。
在我国的民主集中制体制下，宪法规定中央与地方关系的原则：在中央的统一领导下，充分发挥地方积极性主动性的原则。全国有统一的法律体系，统一的司法系统，各地方政府受国务院的统一领导，各级地方政权机关的主要职责是保证宪法、法律、行政法规，上级的政策、命令、指示在本地执行。省级人大和较大城市的人大可以根据本地的实际情况制定地方性法规，但不得与中央的法律相抵触。
各种不同的国家结构形式，决定和影响着地方政府体制。如联邦制国家，其成员国有自己的宪法、法律和司法系统，因而决定各地方政府的结构形式是不一样的，如美国州政府的组织，“没有两个州是一模一样的”。〔3〕州政府的形式在许多重要细节方面有所不同。 而联邦制国家结构形式亦决定各州政府的结构有共同的特点。每个州的政府几乎又和国家的政权结构相似，按三权分立、相互制衡的原则建立，有自己的一套立法、行政和司法系统。在美国，除个别的州以外，几乎所有的立法机关都采取两院制。州的行政长官都不受中央控制，由选民选举产生，或者由议会选举产生。〔4〕可见，在联邦制下， 地方政府结构有它共同的特点。
在实行地方自治的单一制下，由于地方长官要受到中央政府的控制。为了使中央政府委托的事务得到执行，往往采取行政主导型体制，地方行政长官的权力较议会更大。但行政长官都要不同程度地受到中央政府的监督。如法国在1982年《权力下放法》制定以前，地方行政长官由中央政府任命委派，代表中央维护国家利益。1982年以后，地方行政长官虽不再由中央政府任命委派，但也要受中央的罢免。单一制下，地方政府也有它的共同性。
从上可见，基本法对香港政制的安排完全没有局限于当今世界上政制的固有模式。而是根据“一国两制”的方针，从香港的实际出发，尊重香港原有好的传统，兼收并蓄世界各国政制中有益的东西，用全新的思维创造出来的一种新的政制模式。香港特别行政区政府不是联邦制，但比联邦制成员国的自治性还要大，它有个联邦制下才有的类似州宪法的基本法。但这个法又不是它自己制定的，而是中央政府为它制定的。〔5〕它有完全独立的法律体系，它的法律可与中央的法律不一致， 它甚至不适用国家的宪法。它有完全独立的司法系统，甚至享有终审裁判权。它象个“独立王国”，有自己的海关、货币、税收、金融、贸易体制，与中央毫无关系。这些权力是任何一个联邦制下的成员国都不可能有的。但是，它不是一个联邦制，它的行政长官要对中央人民政府负责，行政长官和主要官员要由中央政府任命。显然，它也不是单一制下的地方自治制。这就是“一国两制”。这种制度是对世界政治理论和政治制度的创举。这一政制是根据以下基本原则创造的：
1.维护国家统一与保证香港的高度自治相结合。为体现中央政府对香港的统治，基本法规定，基本法的修改权和解释权由全国人大常委会行使；特别行政区的长官和主要官员由中央人民政府任命；中央人民政府管理外交、防务等。另一方面，为了保证香港的高度自治，基本法保留了香港原有的法律体系和司法制度，只要不违背基本法，特区立法机关可自行制定各种法律；除外交防务等国家事务外，特区政府可完全独立地管理香港的一切事务，包括政治、财政、货币、金融、贸易、海关等都是独立的。
2.“一国两制”，从香港实际出发，尽量保持原有政制的优点。“一国两制”就是在不损害国家主权的原则下，保持香港原有政制基本不变，只要不带殖民色彩，有利于香港繁荣稳定的、实践证明行之有效的东西，都尽量予以保留。根据这一原则，带殖民色彩的港督制定当废除；委任的咨询性的立法局缺乏民主应当改变。有利于香港高效管理的行政主导和重决策咨询的传统，整个政制的构架和分工，普通法系，成熟的公务员制度等等都得以保留。在中国大陆实行的人民代表大会以及民主集中制的政权组织原则和政权组织形式等，都不在香港实行。
3.建立“港人治港”的民主制度，但要逐步推进，兼顾各阶层利益。长期以来，香港实行殖民，没有起码的资产阶级民主，总督大权独揽。回归中国后，根据广大港人的政治要求和中央人民政府“港人治港”的方针，确定在香港建立一个真正的民方制度：行政长官和立法会都是最终达到由普选产生的目标；立法会成为名符其实的立法机关；政权实现了分权制衡。
但民主制并不仅仅是权力分配的政治问题，归根到底是一个利益问题。行政长官与立法会的权力分配，以及这两者要不要由民选产生，涉及到哪一个阶层的人和利益在政权中起主导作用。只体现一个阶层的利益，忽视另一个阶层的利益，就会有损于香港的稳定繁荣。例如，直接由民选产生行政长官和立法会可能导致社会福利化，从而有损于部分人的利益，也会给香港的稳定繁荣产生不利影响。在政治体制的设置上，充分兼顾各阶层的利益，妥善处理政治权力的分配。基本法在设置香港政制时既充分考虑到香港广大居民对民主的要求，又考虑到香港处于一个历史性的过渡时期，过急的民主步伐容易导致不稳定。所以，民主要发展，但步伐要稳健，使民主的发展循序渐进。
二、新政制的民主性
中英联合声明宣告，为了维护香港的繁荣稳定，要保持香港原有的资本主义制度和生活方式50年不变。但是，在不变中有大变，这就是回归后的香港政治制度发生了根本性变化，即由殖民统治变成了现代民主政制。香港政制的民主性主要表现在下列方面。
（一）政制的基础——港人治港
民主的实质是由谁来管理香港。长期以来，由于英国对香港实行殖民统治，尽管经济繁荣，但广大真正的香港华人居民政治上处于无权地位。香港政府的高级职位都是留给外国人的。尽管居民中只有2 %的人讲英语（指本民族语言为英语的人）。〔6〕从1926年开始， 行政局有一名华人。自1951年到80年代初，被选进行政局的仍有三分之一是非华人。立法局华人官守议员50年代初已过半，到80年代初约占三分之二。〔7〕在殖民统治下的香港华人长期对政治冷淡。 到中英联合声明签订前的80年代初，居民参加市行政局选举的人约占登记选民的30%左右，最高不过40%，最低的只有18%。〔8〕造成这种状况的原因主要是他们不能掌握自己的命运，处在一种被人统治的消极状态。尽管香港早已成为世界上最国际化、现代化的城市，但一直采用最原始的统治方法，它与一个现代化的大都会很不协调。香港应该有个最先进、最民主、最有效率的政治制度与它相适应。在香港回归中国这一重要的历史时期，香港居民表现出了这种政治要求，中国政府顺应了香港居民的政治要求，提出“港人治港”这一根本性的民主原则。这也是根据中国宪法提出的。中国宪法规定，国家的一切权力属于人民，人民有权通过各种途径和形式，管理国家和地方事务。〔9〕“港人治港”正是这一宪法原则的表现，它已成为香港政制的基础。
由港人自己当家作主，自己行使管理自己事务的权力，这是最大的民主。“港人治港”就是由香港永久居民，特别是其中的中国公民管理香港，在香港实行高度自治，中央政府不派人管理香港，也不干预香港事务，只能在基本法的范围内管理香港事务，并且严格禁止中央政府所属部门、各省、自治区、直辖市干预特区事务，它们设立机构须征得特区政府同意，并经中央批准，一切机构和人员都得遵守香港的法律。基本法还规定，香港特别行政区的行政机关和立法机关由香港永久性居民依法组成。〔10〕香港特别行政区永久性居民依法享有选举权和被选举权。〔11〕行政长官、行政会议成员、终审法院法官和高等法院首席法院都由在外国无居留权的香港永久性居民中的中国公民担任。〔12〕立法会议员虽可由中国籍和非中国籍的香港永久性居民组成，但是，非中国籍的永久性居民和在国外有居留权的永久性居民当选为立法会议员所占比例，不得超过立法会全体议员的百分之二十，立法会主席必须由中国公民担任。〔13〕为维护香港的稳定，吸收各种人才，特区政府可继续任用原香港公务员中的或持有香港特别行政区永久性居民身份证的英籍和其它外籍人士担任政府各部门各级公务员，但是，各司正副司长、各局长、廉政专员、审计署署长、警务处处长和入境事务处处长、海关关长等重要官员都必须由在国外无居留权的香港公民担任。〔14〕这样一些规定充分体现和保证了香港政府各机构重要的职位都掌握在真正的香港人手里。
“港人治港”作为整个未来香港政制的基础。它决定香港享有高度自治权（行政管理权和立法权）；实行真正的民主选举制度；居民享有广泛的基本权利和自由；享有独立的司法权和终审权。未来的香港将在“港人治港”这样一个基础上写下民主政制的新篇章。
（二）民主的机制——分权、制衡、配合
集权是专制的标志，分权并建立权力之间的相互制衡是民主的标志。基本法上的香港政制彻底改变了集权专制型的港督制。按照现代民主机制建立了既分权，又相互制衡、配合的新型民主制度。
殖民统治下的港督制是个开明的专制政体。迈因纳斯曾这样描写港督：如果他愿意行使其全部权力的话，他可以使自己成为一名小小的独裁者。就理论而言，港督在宪法上有权不理会行政局和公务员叙用委员会的意见；他可以按自己的意愿指示多数官员撤销或通过任何法例来否决立法局的任何反对意见；他可以完全改变过去的政策并使整个殖民地陷入混乱。〔15〕如果从加强中央政府对香港统治的角度看，移植港督制是最简单、最有效的。但中央政府顺应广大香港居民对民主的要求，在尊重香港的传统和现实的基础上，建立了新型的民主机制。
1.分权。行政长官以及它领导的行政机关与立法机关、司法机关实行分权。行政长官行使特区首长和行政首长的双重职权：作为特区首长，他有权签署法案并公布法律；签署财政预算案，将财政预算、决算报中央人民政府备案；提名并报请中央人民政府任免政府主要官员；依法任免法官；赦免或减轻刑事犯罪；依法解散立法会；任免行政会议成员并主持行政会议。
作为行政首长，他领导香港特别行政区政府；负责执行法律；决定政府政策和发布行政命令；依法任免公职人员；执行中央人民政府的指令；代表特区政府处理中央授权的对外事务和其他事务；批准向立法会报告的有关财政收入或支出的动议；决定政府官员或其他公务人员向立法会作证等。
立法会作为香港特别行政区的代议机关，它行使立法权和对行政长官及其行政机关的监督权。它有：（1）立法权。有权制定、 修改和废除法律。（2）财政税收权。 对财政预算的审核权和批准税收公共开支。（3）质询、辩论权。听取施政报告并进行辩论；对政府工作质询； 对公益事业进行辩论。（4）弹劾权。 立法会有权提出对行政长官的弹劾案。（5）任免同意权。 有权同意终审法院法官和高等法院首席法官的任免，从立法会所具有的权力看，它已成为一个名副其实的立法机关，与港英政府咨询性的立法局有根本性改变。
香港特别行政区政府作为特区行政机关，制定并执行政策；管理各项行政事务；办理本法规定的中央人民政府授权的对外事务；编制并提出财政预、决算；拟定并提出法案议案。
司法机关行使特别行政区的司法权和终审裁判权。
这种权力的分配，一方面确立了行政长官的主导地位，另一方面确立了代议机构对行政长官及其政府的必要监督，从而体现了特区政制充分的民主性质。
2.制衡。如果说分权是一台机器的发动器的话，权力制衡则是这台机器的制动器。分权的权力使机器运作起来，制衡的机制保证机器的正常运作，并在机器出现故障时刹车和清除故障。
行政长官、行政机关与立法机关的相互制衡，主要表现在以下几方面：
行政长官与立法机关的相互制衡。（1 ）行政长官有权解散立法会。基本法规定，法律由立法会通过，但由行政长官签署和公布，行政长官有权拒绝签署。财政预算案由政府编制并提出，由行政长官批准后向立法会提出动议，然后由立法会审核通过，最后由行政长官签署。行政长官如认为立法会通过的法案不符合香港特别行政区的整体利益，可在三个月内将法案发回立法会重议，立法会如以不少于全体议员三分之二多数再次通过原案，行政长官必须在一个月内签署或按下列方法处理：行政长官如拒绝签署立法会再次通过的法案或立法会拒绝通过政府提出的财政预算案或其他重要法案，经协商仍不能取得一致意见，行政长官可解散立法会。但行政长官解散立法会必须是慎重的并受限制的，行政长官在其一任任期内只能解散立法会一次。
（2）立法机关有权使行政长官辞职。立法会迫使行政长官辞职， 主要有两种情况：一是特别行政区行政长官因两次拒绝签署立法会通过的法案而解散立法会，重选的立法仍以全体议员三分之二多数通过所争议的原案，而行政长官仍拒绝签署；二是因立法会拒绝通过财政预、决算案或其他重要法案而解散立法会，重选的立法会继续拒绝通过所争议的原案。可见，这种迫使辞职的条件是非常严格的，这样设置是为了维护行政长官地位的稳定，但也充分体现立法会对行政长官的制衡。
（3）立法会有权提出弹劾案。根据基本法第73条第9项的规定，如立法会全体议员的四分之一联合动议，可提出弹劾指控。弹劾指控有两个条件，一是有严重违法；二是有渎职行为而不辞职。弹劾程序是，在提出弹劾动议后，经立法会通过调查，立法会可委托终审法院首席法官负责组成独立的调查委员会，并担任主席。调查委员会负责调查，并向立法会提出报告，调查委员会认为有足够证据构成上述指控，立法会以全体议员三分之二多数通过，弹劾案成立，报中央人民政府决定。〔16〕立法会的弹劾权用以监督行政长官遵守法律、履行职责。
行政、立法与司法机关的制衡。特别行政区的司法是完全独立的，法院审判独立不受任何干涉。〔17〕但司法机关要受到行政长官和立法会的制约。行政长官有权任免各级法院法官；有权赦免或减轻刑事犯罪的刑罚；行政长官在任命终审法院的法官和高等法院的首席法官时，需征得立法会同意。另一方面，行政长官也受到法院的一定制约。在立法会提出对行政长官弹劾案的情况下，应立法会的委托，终审法院首席法官可组织调查委员会对行政长官的违法、渎职行为进行调查，并向立法会提出报告。这种制约机制，借鉴了西方民主政制中的分权制衡的内容，但没有照搬任何一国的政制模式，而完全是从香港的实际需要出发进行借鉴的。
3.配合。基本法安排的香港特别行政区政制除了有各国政制中都有的分权制衡的机制外，还有相互配合的一面，这是香港特别行政区政制的又一显著特点。香港基本法起草委员会委员肖蔚云教授指出：“强调行政与立法机关互相配合，是基本法起草委员会政治体制专题小组起草政治体制方面的条文的一个重要出发点，也是香港特别行政区政治体制的一个特点，这与三权分立的观点只讲制衡是不相同的，它非常重视行政与立法机关之间的配合。”〔18〕
香港特别行政区政制中相互配合机制主要表现在设置行政会议这一建构上。根据基本法第54、55、56条规定，在行政长官下设立行政会议，作为协助行政长官的决策机构。行政会议的成员由行政长官从行政机关的主要官员〔19〕、立法会议员和社会人士中委任，行政长官认为必要时可邀请有关人士列席会议。行政会议由行政长官主持，其职责是：在行政长官作出重要决策，向立法会提交法案、附属法规和解散立法会前，必须征询行政会议的意见，但人事任免、纪律制裁和紧急情况下采取的措施除外。行政长官在决策时应听取行政会议的意见，但不是必须采纳。行政长官在不采纳行政会议多数成员意见时，应将具体理由记录在案。
由于行政会议成员有分别来自立法机关和行政机关的主要官员，这样行政长官在决定问题时，就能听到立法机关与行政机关的各种意见，特别是能听到它们的不同意见，这便于立法机关和行政机关相互沟通情况，也利于行政长官对两机关的不同意见进行磋商和协调，促进它们之间相互配合。由于行政会议中还有社会人士参加，当行政和立法机关意见产生分歧时，社会人士可以对它们的意见进行协调，促进行政与立法机关的相互配合。〔20〕
行政长官下设一个咨询机构与原港督下设咨询机构的传统有一定关系。过去的立法局实际是港督的立法咨询局，行政局实际是行政咨询局。现在立法和行政机关都是有实权的部门，但行政长官决策时重咨询的传统仍然被保留下来。
重视各政权机关的相互配合，是中国大陆政治制度的偏好和传统。我国宪法规定，公安机关、检察机关和法院三机关的设置原则就是分工制约、相互配合。行政会议的设置又颇有些象大陆建国初期1954年宪法设置的最高国务委员会。最高国务会议是国家主席在必要时召集的一种会议，它由国家副主席、全国人大常委会委员长、国务院总理和其他有关人员参加，实际上起着一种决策协调作用。最高国务会议对国家重大事务作出决议或提出意见后，由国家主席提交全国人大、常委会、国务院或其他有关部门讨论并作出决定。
（三）政制的目标——民主选举
选举制度是现代民主制的支柱，选举的状况如何反映了民主程度的高低。在香港的殖民统治下，作为港督的决策咨询和立法咨询机构，行政、立法两局成员一直都是委任的，虽然后来有太平绅士和总商会选派的两三名成员参加，但法律上并未实行过真正的选举。直到1984年中英联合声明签订后，才开始有了民选议员。在香港建立民主制度，首先就必须实现立法局的真正普选产生。香港基本法明确规定立法会由选举产生，并在一定过渡期后，最终达到全部议员由普选产生。
现代民主政治一般实行双选举制，即不但代议机构实行选举，而国家元首或行政首脑也普选产生。香港特别行政区行政长官，在回归之初先通过协商产生，最终达到由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标。〔21〕从由英王委派的港督到由香港居民选举产生自己的行政长官，是香港结束殖民统治的重要标志，是实现“港人治港”，香港走上民主化制度的重大步骤。
香港的民主选举制度，将极大激发香港居民的政治参与热情。这一点在制定香港基本法的过程中已充分体现。香港居民对基本法的制定，对立法会和行政长官的产生方式产生了极大的热忱并进行了广泛的参与，这在香港历史上是空前的。如在基本法征求意见时，各届人士对立法会的产生就提出过34个方案。对行政长官的产生办法就提出了数十种方案和意见。〔22〕一旦香港立法会、行政长官逐步向普选的民主方向迈进，香港居民将会以前所未有的热情和新姿态参与香港的民主建设，使香港成为一个民主的典范。过去香港这个以淡漠政治而闻名的殖民地，将变成一个东方民主制度的灿烂明珠。
三、多重责任的政府
新的特别行政区政制不仅是个民主政府，还是一个责任制的政府，行政长官及其政府在享有广泛权力的同时，还承担多重责任。这种责任体制是由香港享有高度的自治权、行政长官有极大的权威、政府需要高效率的管理这样一些特点决定的。
行政长官负有多重责任是特别行政区政制的显著特点。根据基本法的规定，行政长官负有三重责任：一是对中央人民政府负责；二是对香港特别行政区负责；三是作为行政部门首长对立法会负责。
什么是负责？政制中的负责在不同政治制度中有不同的含义。已故龚祥瑞教授指出，在英国这样的责任内阁制国家，政府对议会负责的意思是：第一，政府要回答议会的质询；第二，政府如果失去了议会的信任，就要辞职。这里的负责就意味着“死亡”，不负责的政府就意味着辞职。〔23〕负责在中国宪法中是个很重要的概念，如宪法规定，人大常委会对代表大会负责，行政、审判、检察机关对人大及其委员会负责。这里的负责意味着产生与被产生的关系，监督与被监督的关系。例如，国务院要向全国人大及其常委会负责，就表明国务院是由全国人大选举产生的，因而它要向全国人大及其常委会报告工作，全国人大及其常委会有权监督国务院的工作。香港政制中规定的多重责任制，不能说没有中国政制中责任制的影响。香港政制中的“负责”在不同的权力关系中，也有不同意义。
（一）行政长官对中央人民政府负责
基本法第43条规定，香港特别行政区行政长官依照本法的规定对中央人民政府负责。
香港特别行政区作为中华人民共和国的一个行政区域，它直辖于中央人民政府。行政长官作为香港特别区的首长，代表香港特别行政区，香港特别行政区的法律地位和行政长官的地位，决定行政长官必须对中央人民政府负责。
根据基本法，行政长官对中央人民政府负责的具体内容表现在：（1）负责执行基本法和依基本法适用于香港特别行政区的其他法律； （2）提请中央人民政府任免主要官员；（3）执行中央人民政府就本法规定的有关事务发出的指令；（4 ）代表香港特别行政区政府处理中央授权的对外事务和其它事务等。这里的负责就有我国政制中的主从关系和监督与被监督关系的含义。根据这种负责精神，中央人民政府有权根据有关法律规定任免行政长官。对不负责的行政长官，中央人民政府可以拒绝任命。这种任命权不是形式上的，而是实质性的。经中央人民政府拒绝任命的行政长官候选人，由当地居民依法重新进行选举或协调。〔24〕另一方面，立法会对行政长官的弹劾，也要由中央人民政府决定是否有效。这也是行政长官对中央人民政府负责的一种表现。如果中央人民政府认为是个负责的行政长官，也可否定弹劾。〔25〕这种负责制体现了“一国”精神，体现了中央对香港特区的统治。
（二）行政长官对特别行政区负责
基本法第43条规定，行政长官应对香港特别行政区负责。这一责任制是香港作为高度自治地方，行政长官既是特别行政区的首长，又是特别行政区政府的首长，他的双重身份决定他负有重大政治责任和行政责任来处理中央政府授予香港居民的自治事务。所以行政长官必须对特别行政区负责，也就是对特别行政区的全体居民负责。
至于行政长官对特别行政区负责的具体内容，基本法并没有规定。但作出这一负责制的规定仍然是必要的，它表明特区政府的性质，也表明行政长官的政治责任所在。正是这一点，使得特区政府和行政长官根本区别于港英政府和港督。原港督是英王的代表，他代表大英帝国来治理香港，他只对英王负责，在法律上他不对香港居民负责。规定行政长官对特别行政区负责，是香港政制性质的根本性改变。
这种负责不是某种具体的法律责任，是对行政长官一种总的政治责任要求。它主要体现在基本法对行政长官的一些资格要求，如基本法第14条对行政长官的宣誓誓词要求，行政长官和特区主要官员必须拥护基本法，效忠于香港特别行政区；行政长官必须廉洁奉公、尽忠职守；而这种负责还表现在政制构架。行政长官由选举或协商产生并最终过渡到由居民普选产生，这就明确表明他政治责任的取向。这一责任制与其他两种责任制有所不同，它主要表明对行政长官施政总的政治要求和原则。他必须把这种政治要求体现在他的全部施政行为中去，否则他将在下次选举中被选民淘汰，或者受到特区民意代表机关立法会的弹劾。
（三）行政长官及其政府对立法会负责
行政长官作为特区政府的首长，他领导下的政府要向立法会负责，这似乎有些责任内阁制或人民代表大会制的影子，但又完全不同于这两种制度。这一负责制的内容明确规定在基本法第64条中，香港特别行政区政府必须遵守法律，对香港特别行政区立法会负责：执行立法会通过并已生效的法律；定期向立法会作施政报告；答复立法会议员的质询；征税和公费开支需经立法会批准。这些负责的内容基本上是世界各国行政机关对立法会负责的通例，它是保证议会对政府进行监督的必要措施。可见，这种责任制只是行政对议会的一般责任，并没有导致特定的法律后果，〔26〕这种负责制区别于英国的责任内阁制——不负责意味着倒阁，也区别于我国人民代表大会制——对不负责的官员可以罢免。它既不能倒阁，也不能罢免行政官员，这就是香港政制的特点。这一特点是由特区政府与行政长官的关系决定的，也是香港行政主导，保证行政管理高效率的传统决定的。因为香港特区行政机关是在行政长官的直接领导下，对行政长官负责的，类似小内阁的执行机关，政府的责任最终由行政长官承担。所以，政府对立法会负责实际是行政长官对立法会负责。而行政长官承担责任的最终方式是立法会可对其进行弹劾或要求其辞职。
这种责任制既明确了政府与议会的责任关系，又能保证政府官员作为一支职业队伍的稳定，维护政府及主要官员与行政长官的统一关系，保证行政的有效和协调。
现在比较流行的说法是，香港特区的政制是行政主导制。我认为仅说行政主导制不能反映香港政制的特点。过去的港英政府就是行政主导制，两者显然不能同日而语。更准确、科学地说，香港特区的政制是个民主责任制政府，它是个行政主导，高度民主，广泛责任的结合，是在高度民主、广泛责任基础上的行政主导制。离开民主和责任谈行政主导，就不能全面反映香港政制的特点。香港的政制是个完全创新的制度，它是现成的教科书和现有的政治理论都不能解释的，我们为什么要按传统的观念把它归纳到一种旧的框架或模式中去呢？既然它是一种全新的制度，我们就应该用一种新的语言来表达它。我认为，更恰当表达这个制度特点的语言就是民主责任制。
注释：
〔1〕如日本有《地方自治法》，英国有《地方政府法》。
〔2〕在日本，总理大臣有权罢免知事。在法国， 地方行政长官虽由地方选举产生，但受中央政府的罢免。
〔3〕《美国政府简介》第65页，美国大使馆文化处出版。
〔4〕如德国，在州一级根据内阁制原则， 由州议会选举州总理组成州政府。见曹沛霖等主编：《外国政治制度》第139页。 高等教育出版社，1992年出版。
〔5〕联邦制下的成员国宪法一般自行制定， 而不是由中央政府为其制定。
〔6〕（英）N·J·迈因纳斯：《香港的政府与政治》第49页， 上海翻译出版公司，1986年出版。
〔7〕从1951年到1974年，华人民选议员进入市政局的共163人，非华人共77人，占总数的67.9%。在香港政府的高级官员中，华人的比例一直很低，从1960年、1970年、1980年的统计看，首长级官员中，华人所占比例分别为9.7%、19%和39%。在政务级官员中， 华人所占比例分别为9.7%、36%和49%。资料来源同上，第127页。
〔8〕肖蔚云主编：《一国两制与香港基本法律制度》第271页，北京大学出版社，1990年出版。
〔9〕中国宪法第2条。
〔10〕基本法第3条。
〔11〕基本法第26条。
〔12〕基本法第44、55、61、90条。
〔13〕基本法第71条。
〔14〕基本法第101条。
〔15〕迈因纳斯：《香港的政府与政治》第943页。
〔16〕基本法第49、50、52、64条以及73条第9 项规定了这些内容。
〔17〕基本法第85条。
〔18〕肖蔚云：《一国两制与香港基本法律制度》第229—230页。
〔19〕根据基本法第48条规定，主要官员包括：各司正副司长、各局局长、廉政专员、审计署署长、警务处处长、入境事务处处长、海关关长。
〔20〕肖蔚云：《一国两制与香港基本法律制度》第231页。
〔21〕基本法第45条。
〔22〕参见《香港特别行政区起草委员会第三次全体会议文件汇编》第30页，基本法起草委员会秘书处编。1986年。《行政长官的产生（最后报告）》、《行政长官的产生方法、方案归纳报告》，基本法咨询委员会政制负责小组编，1987年。
〔23〕龚祥瑞著：《比较宪法与比较行政法》第218页， 法律出版社，1985年出版。
〔24〕王叔文主编《香港特别行政区基本法导论》第186页， 吴建璠：《一国两制与香港基本法》，《中国法学》1997年第3 期，第8页。按这一观点。 但基本法有些问题仍需要研究：若发生中央人民政府不任命的情况，如何再次组织选举或协商？在经再选举或协商产生的行政长官，中央人民政府可否再次拒绝任命？
〔25〕同样的问题是，如果中央政府否定了弹劾案，行政长官是否继续留任？立法会可否再提出弹劾？这些在法律中没有明确确定。
〔26〕如议会认为政府不负责可进行不信任投票推翻政府，或罢免、弹劾行政官员。
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