气候资源国家所有的合法性质疑——兼评《黑龙江省气候资源探测与保护条例》，本文主要内容关键词为：气候资源论文,黑龙江省论文,保护条例论文,合法性论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF469 文献标识码：A 文章编号：1674-9502(2012)06-073-07
一、气候资源与自然资源之间的关系
自然资源，一般指天然存在的并有利用价值的自然物，如土地、矿藏、气候、水利、生物、海洋等资源，是生产的原料来源和布局场所。①在这个意义上说，气候资源属于自然资源的一部分。但是，在不同学科中，自然资源的范围并不是完全一致。在经济学中，对自然资源的界定主要出于经济价值的考量，也就是成为自然资源的前提是具有经济上的用途和价值，并且具有稀缺性。仅仅具有生态价值或美学价值等非经济价值的存在物无法成为经济学上的自然资源。例如空气、阳光等就不是经济学视野中的自然资源。②经济学意义上气候资源就不是自然资源的一部分。在生态科学中，自然资源是指“一切能为人类提供生存、发展和享受的自然物质与自然条件，及其相互作用而形成的自然生态环境和人工环境”。③此时，气候资源不仅成了自然资源，而且是对人类具有非常重要价值的自然资源。在哲学中，自然资源是指一切存在之物，与自然概念基本等同，也就是除了人类以外的自然就是自然资源。环境哲学的不少学者甚至认为，自然资源本身还与人是平等的，其本身也有像人类那样生存的权利，因此对自然资源的考察不能用有用性这一标准，而是应采用存在性这一尺度。④在哲学意义上来说，气候资源显然是一种自然资源，因为它被排除在人类之外，而且是物质的。
由此，在不同学科中，自然资源的外延并非总是一致，并且自然资源是一个外延非常宽泛的概念。⑤气候资源是否属于自然资源的一部分只能用“时有时无”来形容。对于包容性如此丰富的自然资源，我们只能立足于自己的专业领域对其进行剖析。目前，自然资源这一概念在法学领域已经得到了广泛的使用，但自然资源这一范畴在法律世界的成长并不带有法学的品性，更多的是带着经济学、生态科学、哲学等其它学科的色彩。⑥那么，在法学意义上，气候资源是否属于自然资源的一部分呢?或者更通俗地说，在法律中是否规定了气候资源是自然资源的一部分呢?笔者将从实定法角度出发，然后回归到理论分析，对此问题作一个全面的考察。
二、自然资源国家所有的实证法分析
(一)宪法上的自然资源
《宪法》第9条规定，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。第10条规定，城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。可以看出，自然资源除了国家所有之外，集体也可以拥有所有权。不过，集体拥有所有权的自然资源只是法律规定除了国家所有之外的很小的一部分土地、森林、山岭、草原、荒地和滩涂。国家所有的自然资源包括矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等和土地。明文写出的是八大类自然资源，气候资源并不包括其中。那么，气候资源是否包括在“等”字中呢?笔者将在本文的第三部分对此作一个理论分析。
(二)物权法上的自然资源
《物权法》第46条规定，矿藏、水流、海域属于国家所有。第47条规定，城市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有。第48条规定，森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外。第49条规定，法律规定属于国家所有的野生动植物资源，属于国家所有。第50条规定，无线电频谱资源属于国家所有。相较《宪法》的规定来说，《物权法》增加了海域、野生动植物资源、无线电频谱资源属于国家所有的规定，其它的自然资源都是相同的，但是依然没有出现气候资源的相关字眼。
(三)其它单行法律、法规上的自然资源
其它的单行法律、法规从某种自然资源的特殊性出发对其进行规定，相较《宪法》和《物权法》来说是特别法。《土地管理法》第8条规定，城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。《土地管理法实施条例》第2条规定，下列土地属于全民所有即国家所有：(一)城市市区的土地；(二)农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；(三)国家依法征用的土地；(四)依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；(五)农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；(六)因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。《矿产资源法》第3条规定，矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。《矿产资源法实施条例》第2条规定，矿产资源是指由地质作用形成，具有利用价值，呈固态、液态、气态的自然资源。矿产资源的矿种和分类见本细则所附《矿产资源分类细目》。新发现的矿种由国务院地质矿产主管部门报国务院批准后公布。第3条规定，矿产资源属于国家所有，地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。国务院代表国家行使矿产资源的所有权。国务院授权国务院地质矿产主管部门对全国矿产资源分配实施统一管理。《水法》第2条规定，在中华人民共和国领域内开发、利用、节约、保护、管理水资源，防治水害，适用本法。本法所称水资源，包括地表水和地下水。第3条规定，水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用。《野生动物保护法》第3条规定，野生动物资源属于国家所有。国家保护依法开发利用野生动物资源的单位和个人的合法权益。《海域使用管理法》第3条规定，海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。《草原法》第9条规定，草原属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。国家所有的草原，由国务院代表国家行使所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让草原。《森林法》第3条规定，森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记注册，发放证书，确认所有权或者使用权。国务院可以授权国务院林业主管部门，对国务院确定的国家所有的重点林区的森林、林木和林地登记注册，发放证书，并通知有关地方人民政府。森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
通过对上述法条的梳理，可以对明文规定为国家所有的自然资源作一个总结，见下表1：
三、气候资源国家所有的理论分析
日前，黑龙江省发布的《黑龙江省气候资源探测与保护条例》(以下简称《条例》)在网络上引起了极大的争议。《条例》第7条规定，气候资源为国家所有。从事气候资源探测活动，应当经省气象主管机构批准。经批准的气候资源探测活动，应当通知所在地气象主管机构。针对这一条款，有网友就感叹道：以后晒个太阳喝个西北风什么的，都要交税了。⑦那么，《条例》如此规定是否真的存在问题呢?气候资源是否属于国家所有呢?
法律首先必须用一般文字去理解，不可以偏离该文字的意义去理解。⑧通过上述第二部分的法条实证，我们发现在宪法、法律明文列举的自然资源中并不能找到气候资源的踪影或者相关的字样。也就是说从法条的字面上来看，气候资源并不属于国家所有。然而，法条有的时候并不能只看表面上的文字，还需要“将已包含于文字之中，但被遮掩住的意义‘分解’、摊开并且予以说明”。⑨
笔者在法条实证的基础上将对此作一个理论上的分析，期许能在理论上寻找到气候资源为国家所有的依据或者不为国家所有的理由，并分析《条例》的规定是否符合现行法律的规定。
(一)《宪法》第9条中“等”的解读
我国《宪法》第9条明确列举了7种自然资源属于国家所有，并在这7种自然资源后面加了一个“等”字，那么这个“等”究竟是“等内”还是“等外”呢?如果是“等内”的话，法学上的自然资源仅为明文列举的几种，那么气候资源就不属于宪法中自然资源所涵盖的范围；相反，气候资源就是宪法中的自然资源，属于国家所有自无疑义。根据宪政原理，宪法对于国家的权力应当进行明文列举，没有列举的权力国家并不能享有，应属于人民。例如，美国宪法第九修正案即规定“本宪法对某些权利的列举，不得被解释为否定或轻视由人民保留的其他权利”。按照这种解释进路，我国《宪法》对自然资源所有权的规定中的“等”应作严格的“等内”解释，对于属于国家所有的应明文列举，没有明文列举的推定属于集体所有或者私人所有。但是这种解释会与我国《宪法》第9条第1款后半段发生冲突，第9条第1款后半段对集体所有的自然资源进行了明文列举的排除性规定，即除了这些明文列举的属于集体所有的自然资源，其它的自然资源全部属于国家所有。
至此，我们不得不采取另外一种解释进路——体系解释。将法律放到体系当中作观察，而不单就文义解释，这时法律已经不是用语的问题，而属于法律体系的问题，可以避免只见树木不见林的问题。⑩《物权法》第45至50条规定了国家所有的自然资源，相较宪法而言，增加了海域、野生动植物资源、无线电频谱资源。关于海域，1993年的《国家海域使用管理暂行规定》首次规定了海域属于国家所有，2000年的《海域使用管理法》明确规定海域属于国家所有。关于野生动植物资源，《物权法》是我国法律第一次全面将野生动植物资源宣告为国有。关于无线电频谱资源，这也是首次规定除了有体物之外这种稀缺的战略资源为国家所有。《物权法》关于自然资源的规定突破了《宪法》明文列举的几种自然资源，其实这表明增加的几种自然资源就在《宪法》的那个“等”字中间。从此，可以得出其它自然资源所有权应被《宪法》第9条中的“等自然资源”所涵盖，归国家所有。(11)
(二)物权法中“物”的解读
物权法中的“物”并非任何物都可充当。我国《物权法》第2条第2款和第3款规定：“本法所称物，包括不动产和动产。法律规定权利作为物权客体的，依照其规定。本法所称物权，是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。”物权是权利支配特定物的权利，这里的特定物原则上还应该是独立物和有体物，主要包括不动产和动产。只有在法律规定权利作为物权客体这种例外情况下，权利才可能成为物权的客体。“之所以要由法律规定，一方面，物权主要以有体物为客体，如果允许当事人随意以权利作为物权客体，将会改变物权的性质和形态。”(12)从我国《物权法》的全部条文来看，除了权利在法律规定下可以成为物权客体外，关于物权客体的规定是“在坚持有体物概念前提下增加空间、无线电频谱和海域”。(13)但是，这些例外的规定必须要有法律上的依据。
在物权法上明文列举的自然资源包括矿藏、水流、海域、城市的土地、农村和城市郊区的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、野生动植物资源，除了海域之外，毫无疑问是有体物。气候资源是一种自然资源。《条例》第2条第2款规定：“本条例所称的气候资源，是指能为人类活动所利用的风力风能、太阳能、降水和大气成分等构成气候环境的自然资源。”那么，气候资源作为一种自然资源与物权法上明文列举的其它自然资源是否具有相同的特征，可否作为物权客体?
气候资源与物权法上明文列举的自然资源具有明显不同的特征。首先，气候资源具有不可支配性。物权讲究直接支配标的物。何为支配?即物权人按照自己的意思对标的物加以管领、处分。气候资源在现在的技术条件下无法管领和处分，只能够进行相关的观测、考察。但是不排除在将来技术条件达到的情况下人类可以对其进行直接支配。其次，气候资源不是传统意义上的有体物。有体物，指占据一定的空间、依人的五官能够感觉到、看得见、摸得着的物质，包括固体、气体、液体，权利不包括在内。(14)无体物，像电气、热气、声、光、冷气、各种能源(能量)等可否作为物权的客体成立物权?现代民法理论认为，只要可以对这些物加以管理，即在“可以管理的范围内”，它们便可成为物权的客体。(15)气候资源是有体物与无体物结合而成的一种集合物，不是单一物组成。气候资源是一种开放式的自然资源，能够构成气候环境的都能成为其一部分。这也就导致目前无法将其纳入“管理的范围内”，从另外的角度来说，气候资源目前还无法成为物权的客体。也许气候资源之中单一的一部分独立出来之后就可以成为物权客体，例如，罐装空气，但当它们全部组成气候资源时，其庞大的涵盖面却导致了它无法成为物权客体。既然气候资源无法成为物权客体，那么就意味着它不能成为物权法上的“物”；既然无法成为物权法上的“物”，那么气候资源设置国家所有权又从何谈起呢?
(三)法律保留原则之适用
既然其它自然资源都归国家所有，包括人类已发现的和未发现的自然资源，(16)那么是否意味着《条例》规定气候资源为国家所有就没有问题了呢?
首先，虽然从解释论上可以得出气候资源应该包含于《宪法》第9条中的“等自然资源”中，但是《宪法》第67条规定宪法的解释权归全国人民代表大会常务委员会。也就是说，从学理上解释得通还必须得到立法上解释的认可方能发挥效力。
其次，《物权法》第45条规定，法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。意思即是法律如果没有规定为国家所有的财产，国家不能列为其所有。在现行法律规定上并不能找到气候资源的字样，如果要将法律中规定的自然资源的范围解释为包括了气候资源，那么还是不得不寻求立法上的解释。根据《立法法》第42条规定，法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。此可以看出，只有全国人民代表大会常务委员会才能对此进行解释，才有权力将气候资源纳入到法律规定上的自然资源范围。
再次，气候资源若要立法规定为国家所有涉及国家与公民之间财产与利益分配问题，属于基本经济制度的范畴。《立法法》第8条规定属于基本经济制度的事项只能由法律来规定。《条例》规定气候资源为国家所有显然违反了《立法法》的相关规定。
从上述三个方面来看，即使要规定气候资源为国家所有，也不能由一个地方性法规草草规定，必须遵循法律保留原则。法律保留原则是指行政机关如果要对私人的财产和自由进行干预，必须要得到议会制定法律的明确授权，否则就构成违法。(17)《条例》的初衷是无可挑剔的，为加强气候资源探测和保护，促进经济社会与自然环境协调发展，但是没有思量自己并没有权限可以将气候资源纳为国家所有。《条例》如果需要规定，必须要等到法律上有了明确的规定之后才能进行细化的规定，否则即使公布实施也难逃被撤销的命运。
另外，已经公布的《条例》相较于之前发布的意见稿，删除了“气候资源探测实行探测许可制度。有关单位从事气候资源探测，应当依照本条例规定，取得《气候资源开发探测许可证》”的规定。因为征求意见稿时，人们对于气候资源的探测需要设置行政许可争议很大，因此在正式发布的《条例》并没出现“许可”的相关文字。其实，正式公布的《条例》是换汤不换药，只是采取了另外一种更为隐晦的表达方式。《条例》第7条规定：“从事气候资源探测活动，应当经省气象主管机构批准。经批准的气候资源探测活动，应当通知所在地气象主管机构”。第16条规定：“违反本条例规定，未经批准从事探测或者未按照批准的探测范围、探测种类从事气候资源探测的，由县以上气象主管机构责令改正，没收违法所得，情节严重的处5万元以上10万元以下的罚款”。那么这里的“批准”究竟是一种什么行为呢?按照《条例》的规定，经过批准，相对人可以从事气候资源的探测；没有经过批准，相对人不能够从事气候资源的探测，如果从事了气候资源的探测，由县以上气象主管机构责令改正，没收违法所得，情节严重的处5万元以上10万元以下的罚款。《行政许可法》第2条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。” 很显然，《条例》还是规定从事气候资源的探测需要得到相关的许可，只不过用词由“许可”变换成了“批准”而已。《行政许可法》第12条规定了6种可以设定许可的事项，包括：(一)直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；(二)有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；(三)提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；(四)直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；(五)企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；(六)法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。第15条规定了地方性法规可以在法律、行政法规没有设定许可时设定行政许可，不过可以设定许可的事项仅限于第12条所列的事项。气候资源并不是有限的自然资源，而是取之不尽，用之不竭的，并不符合第12条所列事项的范围，所以地方性法规不能设定行政许可。
综上所述，气候资源国家所有除了在现行法律体系下解释存在障碍之外，其本身的特性也与目前物权法上的“物”迥异，不能够成为物权客体也就无法设置为国家所有。《条例》贸然规定气候资源为国家所有的初衷也许便于管理，引导气候资源的合理利用。但是没有考虑到气候资源本身的特殊性不宜规定为国家所有，而且以地方性法规规定气候资源为国家所有超越了其具有的立法权限，这也是导致《条例》自出台以来争议颇多的原因之一。
四、气候资源并非一定需要国家所有
气候资源作为一种宝贵的自然资源，能够为人类的物质生产提供原材料和能源。随着人类科技的进步，工业化的发展越发迅速，所产生的环境问题越来越突出，对气候资源的影响也日益显露出来。气候资源丰富的土地被超负荷地利用，并向气候资源不足的干旱半干旱地区和坡地扩大种植，引起严重的水土流失和沙漠化。大气污染不但使空气质量恶化，并将造成不可逆转的人为气候变化。气候资源正面临恶化，以致受破坏的厄运。在这种情况下，需要对气候资源实行一定的保护措施，将气候资源规定为国家所有也是其中的一种。但是，是否规定为国家所有就能保护气候资源不受破坏和合理利用了呢?“徒法不足以自行，在宪政制度尚未健全的条件下，国家所有权管理的‘虚位’导致部门利益与地方利益高于一切，在发展经济的名义下，重大环境污染事件和自然资源破坏事件屡见不鲜”，(18)如何有效和合理的保护气候资源才是我们应当考虑的首要问题。
气候资源是人类赖以生存的基本条件。如果将气候资源规定为国家所有，反而不利于保护。保护气候资源，本来属于公法上的义务，而不是私法上的权利；是国家义务，是整个社会的义务。规定气候资源国家所有，即应当由所有者国家自己保护，广大人民群众就被解除了保护义务。(19)再者，气候资源是一个开放式的空间物的集合，不具有直接支配性。如果发生气候灾害，例如2008年的雪灾，作为所有者的国家是否需要承担赔偿责任呢?气候资源一旦国家所有，国家是否应该承担其带来的不利后果，还是只享受其带来的利益。如果国家仅享受其利益而不承担其带来的不利后果，这显然是不合理的，也有与民争利之嫌，不符合现代国家的特征。
气候资源并非一定要国家所有才能够进行管理和保护。“完全存在于自然状态的物，就是尚未为民事主体取得的物，比如空气、光线、雨水和水流、野生植物、野生动物、天空、领海水域等，在一个国家的主要范围内，是该国家主权的支配范围，但是不能因此而认为它们是国家所有权的客体。”(20)如果强行规定气候资源为国家所有反而会引起一系列的法律及社会问题。因此，可以参照我国已有《渔业法》、《防沙治沙法》、《水土保持法》等相关法律的规定，不涉及权属问题，而是纯粹的从国家管理的角度出发对气候资源的探测、利用与保护进行规定。
注释：
①《辞海》，上海辞书出版社1989年版，第4962页。
②[美]阿兰·兰德尔：《资源经济学——从经济角度对自然资源和环境政策的探讨》，施以正译，商务印书馆1989年版，第12页。
③刘文：《资源价格》，商务印书馆1996年版，第4页。
④金海统：《资源权论》，法律出版社2010年版，第97页。
⑤张梓太：《自然资源法学》，北京大学出版社2007年版，第2页。
⑥同注④。
⑦《〈黑龙江省气候资源探测与保护条例〉荒诞在哪里?》，http：//tieba.baidu.com/p/1698532922，百度贴吧，2012年9月16日访问。
⑧李惠宗：《案例式法学方法论》，新学林出版有限公司2009年版，第233页。
⑨[德]卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第194页。
⑩同注⑧，第238页。
(11)崔建远：《自然资源物权法律制度研究》，法律出版社2012年版，第27页。
(12)王利明：《物权法研究》(上卷)，中国人民大学出版社2007年版，第61页。
(13)梁慧星：《生活在民法中》，法律出版社2010年版，第204页。
(14)[日]石田穰：《民法总则》，悠悠社1992年版，第222页。转引自梁慧星、陈华彬：《物权法》(第4版)，法律出版社2007年版，第10页。
(15)[日]本城武雄、月冈利男：《物权法》，嵯峨野书院1987年版，第9页。转引自梁慧星、陈华彬：《物权法》(第四版)，法律出版社2007年版，第10页。
(16) 崔建远：《自然资源物权法律制度研究》，法律出版社2012年版，第27页。
(17)黄学贤：《行政法中的法律保留原则研究》，《中国法学》2004年第5期。
(18)汪劲：《环境法治的钥匙和答案》，载汪劲、严厚福、孙晓璞编译：《环境正义：丧钟为谁而鸣——美国联邦法院环境诉讼经典判例选》，北京大学出版社2006年版，第1页。
(19)梁慧星：《生活在民法中》，法律出版社2010年第2版，第112页。
(20)孙宪忠：《中国物权法总论》，法律出版社2009年版，第203页。