党内“一把手”体制的由来、危害与治理，本文主要内容关键词为：党内论文,由来论文,把手论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D25 文献标识码：A 文章编号：1009-8860(2012)03-0090-06
长期以来，各级党委书记都在习惯上被称为“一把手”，时至今日，这种趋势有增无减，而且已经演变为事实上的党内“一把手”的体制形态。这种党内“一把手”体制在现实政治生活中产生了诸多不良后果，严重破坏了党的民主集中制原则，阻碍了党内民主的健康发展，背离了社会主义民主政治的发展趋势。今天，在深入发展党内民主和大力推进社会主义民主政治的时代背景下，深入研究和从根本上治理党内“一把手”问题，显得更加刻不容缓，有着重要的现实意义和深远的历史意义。
一、党内“一把手”体制的由来与实质
关于“一把手”体制的含义问题，中央党校王贵秀教授曾进行过专门的研究。他认为从文字释义的角度讲，“一把手”就是“第一把手”，只不过是省略了中间的“第”字。“(第)一把手”就是在领导班子中居于首位的负责人。[1]而具体考察“一把手”体制的由来，关于“一把手”的称谓，实际上是由其他说法演变而来的。在1949年3月13日发表的《党委会的工作方法》一文中，毛泽东同志把党委书记比喻成“班长”，他说：“党委书记要善于当‘班长’。党的委员会有一二十个人，像军队的一个‘班’。……党委要完成自己的领导任务，就必须依靠党委这‘一班人’，充分发挥他们的作用。书记要当好‘班长’，就应该很好地学习和研究。当然，书记与委员之间的关系是少数服从多数，这同班长与战士之间的关系是不一样的。这里不过是一个比方。”[2]如果要追根溯源的话，这应该就是“一把手”体制最初的原型。
“一把手”的说法还与我党历史上党委内部组织机构的设置有一定的关系。尽管在党的正式文件中从未出现过所谓的“一把手”的称谓，但在革命战争年代和建国初期的一段时期里，我党在党委内部的组织机构设置上，曾经有过“第一书记”、“第二书记”等职位设置和排位。这种职务设置适应了革命战争时期特殊的历史需要，并发挥了积极的作用，因而在建国之后相当长一段时期里，地方党委仍然沿袭了这样的职位设置和排位。但在1987年党的“十三大”关于党章部分条文修正案的第八条，明确将“第一书记”加以删除。
学界研究表明，党的正式文件中虽然有过“第一书记”的职位安排，但却从未明确提及所谓“一把手”的说法。然而无可否认的是，在我党执政以来的长期实践中，却已逐步形成了事实上的“一把手”掌控党组织的体制。可以说，这种党内“一把手”体制已经演化为党内政治生活中的一种潜规则，其实质是把党委会的集体领导异化为党委书记的个人领导。这与党章的明文规定是完全背离的，也严重违反了党的民主集中制这一根本组织原则。现行《党章》第10条的规定：“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定；委员会成员要根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责。”据此，从决策来看，各级党委均实行“集体领导”，或称“合议制”，而非党委书记“一长制”，这就从制度文本上杜绝了所谓“一把手”存在的理由。党章第15条还明确规定：“党组织讨论决定问题，必须执行少数服从多数的原则。决定重要问题，要进行表决。对于少数人的不同意见，应当认真考虑。如对重要问题发生争论，双方人数接近，除了在紧急情况下必须按多数意见执行外，应当暂缓作出决定，进一步调查研究，交换意见，下次再表决；在特殊情况下，也可将争论情况向上级组织报告，请求裁决。”可见，按照党章规定，党组织是一种实行民主集中制的组织，党组织行使权力的主体是整个党委领导班子集体，而非党委书记个人，实施领导和决策的原则是少数服从多数，领导成员在班子中的地位是平等的。
同时，还必须严肃指出，党内“一把手”的说法也是对毛泽东同志关于“班长”比喻的断章取义和有意曲解。这种说法只是援引了毛泽东所讲这一段话的前面部分，而有意舍弃了他特别强调的后面部分内容，他还说：“当然，书记与委员之间的关系是少数服从多数，这同班长与战士之间的关系是不一样的。这里不过是一个比方。”显而易见，毛泽东当时已经明确意识到这个比喻有可能被歪曲，因而专门强调两者的区别所在：党组织实行的是委员会制，书记与委员之间的关系是少数服从多数；而军事系统实行的是首长负责制，班长与战士之间的关系是指挥与服从的关系，后来流行的这种所谓党内“一把手”的说法，恰恰违背了毛泽东同志的真实意图。在我们今天的现实政治生活中，由于事实上存在的党委书记“一把手”的地位和第一责任人的定位，加之党组织内部信息流通中存在的不对称性，因而在监督机制尚不健全、权力边界仍不清晰的背景下，就很容易出现把组织意图和个人意图相混淆，用书记个人意志代替班子集体意见的情况。因此，对这一问题必须引起各级党组织的高度重视，一定要追根溯源，充分认识其严重后果，并积极寻找有效对策，从根本上消除其不良隐患。
二、党内“一把手”体制的成因与危害
党内“一把手”体制的形成，既有深远的历史原因，也有深刻的现实原因。从历史原因来看，党内“一把手”体制的形成，与中国历史上两千多年来的封建专制文化的残余影响有关，同时也与革命战争年代形成的革命领袖权威和权力运作方式等巨大历史惯性有关。纵观辛亥革命以来的中国革命历史，即便像孙中山、毛泽东这样的划时代伟人和革命领袖人物，也难以彻底避免和完全超越根深蒂固的封建专制文化的历史影响。由于社会主义新中国原本脱胎于半殖民地半封建社会的旧中国，而新中国成立之前的新民主主义革命并没有彻底地完成肃清封建主义残余的任务，这就必然使我们在社会主义革命和建设进程中将长期面临封建主义残余的遗毒影响。也正因为如此，自改革开放以来，关于如何肃清思想政治方面的封建主义残余影响，是邓小平总结文革沉痛教训之后曾经反复强调的一个重要问题。他不仅多次地深刻揭示了封建主义残余长期存在并影响着我们党和国家生活，深入分析了封建主义残余影响的种种表现及其严重危害，而且明确提出了我们面临的肃清封建主义残余影响的重大任务。[3]
从现实原因来看，党内“一把手”体制的形成，很大程度上也是由于现行领导体制的缺陷所造成的。这又可以从两个方面来分析：一方面，从制度安排来看，党组织内部的权力结构还不够科学。应该说现行的党内规章对党委书记的权力还是进行了一定的界定、制约和防范。例如，党章第26条规定：“党的地方各级委员会在代表大会闭会期间，执行上级党组织的指示和同级党代表大会的决议，领导本地方的工作，定期向上级党的委员会报告工作。”党章第27条规定：“党的地方各级委员会的常务委员会定期向委员会全体会议报告工作，接受监督。”党章还对党内权力的授受关系上作了系统安排：党代表大会、全委会、常委会之间是一个层层委托、层层受托的关系。全委会向代表大会负责并接受监督，常委会向全委会负责并接受监督。此外，中共中央印发的《党政领导干部选拔任用工作条例》、《党政领导干部选拔任用工作监督检查办法(试行)》和《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》等一系列重要文件，也都对党委书记的人事任免权从民主推荐、考察、酝酿和讨论决定乃至责任追究等环节进行了具体规定。然而，现实的情形是，在党内权力运行的实际过程中，由于党的代表大会并不是常任制，全委会无法向代表大会负责，代表大会也无法对党委书记进行监督。于是，党的地方各级委员会作为本地领导核心的法律地位经过层层授权后，逐步演变成了以党委书记为中心。加之，党组织内部各职能部门之间的职责和权限不清的现状，就导致了对“一把手”权力的制约乏力。在这样的宏观体制背景下，党内政治生活中的权力行使过程中出现了集中有余、民主不足的情况，从而使民主集中制的执行带有很大的随意性。有研究者以县委书记为例，揭示了“一把手”的权力在执行中往往容易变异，出现“动干部、批条子、吃工程”的情况。在用人权上，虽然《干部任用条例》作了一些原则性规定，但初始提名权仍然掌握在书记手中，由于对党委书记的核心地位派生出的一些隐性权力没有加以规定和规范，党委书记在用人上应承担的责任没有加以明确，导致党委在用人上屡屡出现问题。[4]近些年来，随着社会转型过程中的各种矛盾复杂化和显性化，党委书记理所当然地作为“一把手”和第一责任人，在重要人事安排、重大事项决策、重要项目决定、大额资金使用中的统筹作用更加明显，自由裁量权日益增大。于是，党内“一把手”体制便名正言顺地推行开来，并呈现出愈演愈烈之势。
从制度落实来看，现行的许多党内规章制度还缺乏可操作性。我们往往比较重视建立实体性制度，但对程序性(操作性)制度和保障性制度则缺乏关注，因而往往使一些很好的制度只能停留于原则规定而难以落到实处。正如有的研究者所指出：用制度管权、按制度办事、靠制度管人，已成为全党的共识。但现在的问题是，如何提高制度执行力、增强制度实效性。制度的执行力往往取决于制度的技术含量或制度的细密程度，与可操作的程度成正相关。如果制度设计过于原则化，无异于一幢只有框架的建筑物，非但不能避风挡雨，反而给有关当事者钻制度的空子留下太多的可乘之机。现实情况正是如此。目前我们所见到的各级党委的议事规则大都显得过于粗糙，存在议事范围不够明确(诸如“重大问题”、“全局性、政策性问题”等难以界定)、议事程序过于简单(没有限定发言的时间、次序、频次)、表决方式过于笼统(如“会议实行逐项表决。表决一般可采取口头、举手、记名投票和无记名投票方式”)、对参会者的约束不够刚性(通常只规定缺席需请假，而无最多缺席次数及超过次数后的处理方式)等问题。俗话说，“细节决定成败”，议事规则就是对细节的规定，对例外现象的最大限度的估计与防止。现实政治生活中“一把手”现象的普遍存在，一个重要的原因便是领导班子开会时没有或不遵守议事规则及议事规则过于原则化，从而使形式上的集体领导成为事实上的“一把手”说了算。[5]
正是上述种种原因所导致的这种党内“一把手”现象，从根本上违背了党的民主集中制原则，严重破坏了党内正常的政治生活，阻碍了党内民主的健康发展，造成了极大的危害。其主要表现如下：
首先，破坏民主集中制原则，使个人凌驾于组织之上。实践中盛行的“一把手”体制已俨然成为“首长制”。其对民主集中制的破坏表现在：党的领导班子脱离群众，置普通党员的直接授权于不顾，惟上级党委的领导和命令是从；抛开党组织其他党员的意见，党委书记一个人“拍板”，独断专行，个人权利凌驾于其他成员之上；决策实际上由党委书记一人做出，而决策后果却由领导班子集体负责；领导和决策的原则实际上变成了“多数服从少数”。
再次，助长领导者个人拍脑袋决策，造成重大决策失误。在“一把手”体制下，一些领导者的长官意志膨胀，在决策上随心所欲，惟我独尊，不管多大的事，往往倾向于由个人拍板，从而使那些旨在保证决策科学化和民主化的程序流于形式。在重大项目决策上，由于缺乏民主与科学，缺乏政策的延续性和制度的保证，致使那些屡禁不止的所谓形象工程、半拉子工程一再冒出，严重影响经济和社会发展。“一把手”体制将重大问题决策权集中到个人手里，无疑为“一把手”实行“暗箱操作”提供了便利。在具体决策过程中，某些人往往为了贪图个人和小团体的私利，而不惜给国家和人民的事业造成严重的损失。有些“一把手”习惯于用高压手段来推行自己的决策，工作方法简单生硬，对下属采用强迫命令的做法，以权势压人，导致干群关系趋于紧张，甚至酿成影响社会政治稳定的严重问题。
再次，形成党内“一言堂”现象，严重阻碍党内民主的发展。要发展党内民主就必须反对和拒绝“一言堂”。自十一届三中全会以来，发展党内民主都是党的历届代表大会的重点内容之一。1980年2月在中共十一届五中全会上通过的《关于党内政治生活的若干准则》，作为党的重要法规，特别强调党内民主就是要充分发挥党员的积极能动性和创造性，尊重党员的民主权利，允许有不同声音的存在。而“一把手”体制必然造成“一把手”的“一言堂”现象，其他班子成员的意见则无足轻重，长此以往就会形成“万马齐喑”的局面。如果在党的领导班子内部不同意见的表达都有了问题，那么普通党员的主体地位和民主权利还从何谈起。党内“一把手”体制已经事实上成为推动党内民主的一大瓶颈，严重阻碍了党内民主的发展。
再次，“一把手”往往权力膨胀，难以进行有效的监督和制约。有学者将这种权力膨胀形象概括为“一把手综合症”。“一把手综合症”的基本特征是“独断”、“专行”，大体可概括为“决策一言堂，用人一句话，花钱一支笔”。“决策”、“用人”、“花钱”这类事件都属于“三重一大”性质的事项。在我国目前的领导体制下，党委书记在实际上成为地方党政机关的“首领”，在实际上掌握着“人事、财政、决策”的实权，地方行政长官要服从党委书记的“安排”。党委书记在实际上掌握着党政实权，而对于党内“一把手”的权力却很难有效监督和制约。
最后，容易滋生大面积腐败，引发严重政治危机。某些腐败的“一把手”为便于以权谋私，往往在加强领导的名义下，将决策权、执行权和监督权集于一身，从而使各种监督机制难于发挥应有的作用。他们还肆意破坏集体领导的体制，在领导班子内部动辄对持不同意见者实行压制排挤和打击报复；滥用手中的人事权，网罗亲信、拉帮结伙。日积月累，在“一把手”腐败的带动下，其属下的一大批干部也会相互仿效，走上腐败道路。于是，一旦东窗事发，便会出现政治地震，引发社会动荡。沈阳“慕马”、安徽王怀忠、河北程维高等案件都反映出以上问题。[6]
由此可见，这种党内“一把手”体制危害严重，必须及时采取强有力的措施进行治理。当务之急是要积极探索对“一把手”体制的应对之策，减少和降低其对党内民主的危害、对人民民主的不良示范、对社会主义民主政治的阻挠破坏，从而逐步健全和完善党的领导体制。
三、治理党内“一把手”现象的对策
既然“一把手综合症”主要是由于权力过分集中而又缺乏有效监督制约所致，那么，在治理和预防上也必须对症下药，在制度设计上建立起一套充分发扬民主、便于监督制约的机制。
首先，深刻认识“一把手”体制的严重弊端和极大危害，痛下决心彻底根除这一顽疾。“一把手”体制是与我党始终坚持的集体领导体制相悖的，且没有任何党章上的依据。十年“文化大革命”最沉痛的教训之一就是必须彻底破除对领导者个人的迷信和崇拜。邓小平复出之后首先着力整治的就是党和国家的领导组织问题。早在改革开放伊始的1980年，他便在《论党和国家领导制度的改革》的讲话中提出了废除领导干部职务终身制、实行离退休制的主张。《中国共产党党内民主监督条例》第二条开宗明义规定“坚持民主集中制”；第十二条第一款明确规定“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属方针政策性的大事，凡属全局性的问题，凡属重要干部的推荐、任免和奖惩，都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论作出决定”；第二款规定“党的各级领导班子主要负责人应当带头执行民主集中制”。因此，要在实践中彻底解决党内“一把手”体制问题，各级党委主要负责人应在思想上根除“一把手”的观念，深刻认识党的组织不是行政组织，必须严格按照党内规章的要求，带头践行民主集中制、集体领导制，充分尊重广大党员的民主权利，认真听取班子成员的意见，在班子内部切实形成民主的氛围。
其次，大力推进和发展党内民主，建立科学的权力结构。要根据现代领导体制的要求，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。科学分解“一把手”的权力，明确界定“一把手”的权限，以形成有效的权力制衡机制。在实际工作中，必须坚决落实中央关于党政“一把手”不直接分管人事、财务、基建等工作的制度规定，对重要事项实行决策、执行、监督权相分离，促进班子成员间的制约和监督。为此，还要全面实行党务公开、政务公开和办事公开，让权力在“阳光”下运行。
再次，建立健全监督机制，尤其是要加强制度监督。制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性。制度监督是对“一把手”监督的可靠保证。以往关于“一把手”监督中存在着种种问题，归根到底是制度问题。《党内民主监督条例》第三条明确规定：“党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人”。因此，对于“一把手”的制度监督，可从以下几个方面展开：第一，强化授权机关的监督。党组织主要负责人均应向授权机关进行每年一次的述职述廉，接受询问，接受民主评议和测评。如合格率、满意率、廉洁率未过半或询问未能通过，授权机关代表应按程序提出质询案。如质询案仍未通过，全委会应对述职述廉者提出罢免案，组织部门应结合述职述廉者的测评情况，责令其辞职。第二，强化专门监督机关的功能。应赋予监督机关独立的监督权，为强化其功能创造更好条件。第三，健全领导班子的内部监督。要健全上级领导参加下级单位民主生活会制度，通报班子成员履行职责、廉洁自律等情况；切实提高民主生活会质量，开展批评和自我批评，加强班子成员对“一把手”的内部监督。第四，动员和凝聚各种社会力量加强对权力的社会制约监督，不断增强监督的民主性。尤其是要充分发挥党代表的监督作用。党代表通过专题视察调研，整合群众意见建议，以向党代会提交提案议案和调研报告等形式进行有效监督。要尽快出台《举报法》、《举报人风险保护法》等法规，建立和健全群众举报制度，加大对举报人和证人的保护力度，重奖有贡献的举报人，对打击报复举报者的行为加大处罚力度，为群众监督提供法律保障。要保障人大代表、政协委员充分行使对重大决策的参与权、知情权、监督权，有效运用报纸、电视、网络等新闻媒体，有序开展舆论监督。总之，要形成对权力制约监督的强大合力，有效地发挥社会监督制约作用。
最后，完善制度体系，增强制度的可操作性。加强制度建设和创新的系统性，形成完善有效的制度体系，是实现权力制衡的治本之策。制度建设是一项系统工程。加强制度建设就要用系统思维审视各项制度建设，既要不断完善各项制度建设，又要使各项制度成为一个相互有机联系的整体，从而使制度建设真正落到实处、取得实效。加强制度建设的系统性，不仅要有实体性制度，而且要有程序性制度，使任何行为都有章可循、有法可依。制度建设不仅要规定“一把手”在权力运行过程中应该做什么，而且要规定对滥用权力的惩戒措施，重点解决“不认真执行制度、不贯彻落实制度、不按照规章制度办事”的问题。同时，还要注意增强制度的可操作性。制度建设的生命力往往体现在具体实践操作过程之中，可操作性强的制度必然是紧密联系现实，又是切实可行的。因此，要从实际出发，制定实施细则，使制度特别是程序性制度成为具有可操作性的制度。维护制度权威，发挥制度效用，还必须在提高制度执行力上下功夫、见成效。这就需要抓好以下几个关键环节：一以坚强的组织领导保障执行。各级党委要把对“一把手”监督制约的制度执行摆在突出位置，建章立制，完善保障制度执行的程序性规定和违反制度的惩戒性规定，把制度执行情况纳入领导干部责任制检查考核内容。二以有效的监督检查推动执行。要突出监督重点，加强对党委主要负责人的监督。要完善监督机制，落实监督责任，强化监督责任追究制。要严查违纪行为，坚持有纪必依、执纪必严、违纪必究，对有令不行、有禁不止、随意变通、恶意规避等严重破坏制度的行为，坚决依纪依法从严处理。三以领导的率先垂范带头执行。抓好制度执行，党委主要负责人率先垂范至关重要。党内“一把手”一定要把制度当成高悬的利剑，始终保持敬畏之心，不能因为执掌权力就随意变通或恶意规避制度，一定要树立法律面前人人平等、制度面前没有特权、制度约束没有例外的意识，严格遵守制度、自觉维护制度，在执行制度上率先垂范，做出榜样，抓出成效，努力营造自觉遵守和维护制度的良好风气。