政策议程设置民主化的价值维度考量
汪家焰1， 赵 晖2
(1.南京财经大学 公共管理学院， 江苏 南京 210023； 2.南京师范大学 公共管理学院， 江苏 南京 210023)
[摘要] 从政策过程的视角看，政策议程设置民主化是实现国家决策民主化的前提，对政策议程设置民主化进行价值维度的系统考量是政策议程设置民主化研究的重要任务。在根本价值维度上，政策议程设置民主化以公共性为根本价值属性，以公共利益为根本价值取向，以“以人民为中心”为根本价值标准；在制度价值维度上，政策议程设置民主化以开放性为制度前提，以回应性为制度要义，以责任性为制度保障；在实践价值维度上，政策议程设置民主化实践以话语平等为权利基础，以信息共享为知识基础，以程序公正为正义基础。
[关键词] 政策议程设置；民主化；根本价值；制度价值；实践价值
从政策过程的视角看，政策议程设置民主化是实现国家决策民主化的前提。一项公共政策的制定首先就意味着其值得我们付出代价去实现可取的目标，这里的“值得”是一种主观上的价值判断。在现实生活中，“人们是以自己的价值观来理解世界和世界应该是怎样的。所以，政策制定的目的可能反映了那些涉及政策制定过程的人的内心主观愿望和他们对过去、现在、未来的看法。价值观决定了伦理和道德准则，价值观也决定关于政府应该如何发挥作用，应怎样干预那些政府权威之下的公众生活的观点。因而，应把政策和规则置于决策者和有关受益人所作的价值判断的背景下来看待”[1](PP.35～36)。因此，价值问题是公共政策分析的前提性要件，关系到公共政策的目标取向是否符合应有的公共性的本质属性。
政策议程设置是公共政策过程中由纷繁复杂的众多个体利益聚合为反映绝大多数人利益的公共利益的关键环节，涉及各利益相关者对各自利益主张和政策偏好的主观看法和价值观点，它在一定意义上决定了最终进入政府决策议程的政策问题能否真正地体现“公意”，是否符合民主决策的根本要求。基于这一认识，本文从根本价值、制度价值和实践价值三个方面对中国政策议程设置民主化的价值维度进行系统性考量。
一、政策议程设置民主化的根本价值维度
所谓根本价值，是指中国政策议程设置民主化所必须遵循的终极价值指引和最高价值标准。公共政策是政府围绕实现人民群众的利益而开展的一系列公共活动，因而，政府推进政策议程设置民主化首先就应当致力于贯彻和体现“以人民为中心”的国家治理理念，遵循公共政策公共性的根本价值属性，以公共利益为根本价值取向，以实现最广大人民的利益为根本价值标准。
(一)公共性：政策议程设置民主化的根本价值属性
“公共性”是现代政府的本质属性，公共性的彰显是现代政府一切活动追求的终极价值。作为现代政府的最重要的活动，公共政策固然也离不开公共性这一根本价值的指导。在“公共性”这一根本价值属性的导向下，公共政策的“公共性”体现在其是为了解决社会公众普遍关心的共同事务而制定的，而不是为了解决私人事务而制定的。因此，“公共性”是公共政策的本质属性，公共政策过程的每一个环节都应围绕着有利于实现公共性的方向开展。就民主决策而言，公共性与民主是相互关联的一组概念。在原初意义上，民主即“人民的统治”或“人民主权”，只有当人民能够真正地行使主权并对政府的公共政策过程产生实质性的影响时，才能说这样的公共政策过程是民主的，是具有公共性的。在工业化进程中形成的精英决策模式是对公共政策实质公共性的剥夺，我们应当通过民主决策的优化来找回其应有的本质属性。哈贝马斯认为：“本来意义上的公共性是一种民主原则，这倒不是因为有了公共性，每个人一般都能有平等的机会表达其个人倾向、愿望和信念——即意见；只有当这些个人意见通过公众批判而变成公众舆论(opinion publique)时，公共性才能实现。”[2](P.252)
6月中下旬，防治指标：平均100株玉米有50头粘虫，在幼虫三龄之前用BT可湿性粉剂（50000单位／毫克）2克／亩防治，或用杀虫灯防治成虫。
同时，建议将滑坡区发现的裂隙(缝)等用粘土进行回填封闭，施工期应设站加强边坡变形监测，特别是汛期应加密观测。
从公共政策过程的实际运行看，要使每个人都能平等地表达个人倾向，只有在公共政策议程设置环节才能够实现。或者说，公共政策“公共性”的本质属性对政策议程设置民主化提出了根本的价值要求，成为政策议程设置民主化的根本价值属性。推进政府决策民主化要求决策者应当坚持以“公共性”这一根本价值属性为导向，在政策议程设置环节向广大人民群众开放讨论的空间，使公众可以在决策之前就能够充分地表达各自的利益诉求和价值偏好，在多元利益偏好的“碰撞”中找到公共性的交汇点，从而为我们找回公共政策的本质属性(即“公共性”)提供可能。
(二)公共利益：政策议程设置民主化的根本价值取向
如果说公共性是从性质上对政策议程设置民主化所作的价值规定，那么公共利益则是从行动取向上对政策议程设置民主化进行的价值指引。在国家治理实践中，公共政策承载着分配社会利益和价值的功能。从这个角度理解，公共利益“表示构成一个整体的大多数人的共同利益，它基于这样一种思想，即公共政策应该最终提高大家的福利而不只是几个人的福利”[1](P.30)。也就是说，公共政策的出发点和落脚点都是通过公平公正的社会利益和价值的分配来实现大多数人的共同利益，为大多数人谋求福利，这就从根本上规定了公共政策的价值取向应当是导向公共性的公共利益。以“公共利益”作为公共政策的逻辑起点必然会在根本上对政策议程设置民主化提出明确的价值要求。
急性胸痛患者的病因中，心源性者占35%（以急性心肌梗死和不稳定型心绞痛为主）［4］。急性胸痛患者尤其是ACS患者的发病率和死亡率在我国逐年递增，且越来越年轻化，成为我国居民致死、致残和导致劳动力丧失的重要原因［5］。早期采用合理的评分系统，对患者的病情危重及预后作出相对准确的判断，有利于指导临床治疗，高危患者甚至能从早期冠状动脉再开通治疗中获益，降低致死率。
三是提升政策结果的有效性。决策民主化不仅有合法性的要求，而且还有有效性的要求，两者兼具才能构成完整的决策民主。民主决策制定的有效性首先应当基于开放性的价值取向，通过有效的民主决策制度设计引导社会公众参与决策。政策议程设置的过程本来就是要为决策者的政策制定提供充分的民意基础，尽管决策者中很多人都是富有经验的决策精英，但他们也无法摆脱有限理性的束缚，如果他们不与公众进行有效互动，就很难准确地识别真实的民意。开放性价值取向对于政策议程设置民主化的意义就在于，要求政府决策者认识到自身理性的有限性，抛掉决策精英的外衣，坚持“问策于民”的价值理念，让广大人民群众成为民主决策过程的共同主角。通过大众的共同参与合作使最终制定出的公共政策能够最大程度地覆盖广泛的民意，解决绝大多数人所关心的现实问题，从而提升政策结果的有效性，为政策议程设置民主化奠定民意基础。
(三)以人民为中心：政策议程设置民主化的根本价值标准
党的十九大报告指出，“坚持以人民为中心。人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量。必须坚持人民主体地位，坚持立党为公、执政为民，践行全心全意为人民服务的根本宗旨，把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，依靠人民创造历史伟业”[3]。可以说，作为一种治国理政的价值理念，“以人民为中心”是党和国家一切决策活动的根本价值标准。在哲学意义上，“以人民为中心”实际上就是对人民主体地位的坚守与肯定，也就是说，国家政治生活中一切公共活动的主体都是人民，党和政府的决策者都是为人民服务的，二者之间不是主客体之间的关系，而是主体之间的关系。人民的这种主体地位体现在两方面：一方面，人民是国家治理和国家现代化建设的实践主体，广大人民作为主体共同参与国家治理和国家建设才是现代国家治理的应有之义和价值体现；另一方面，人民是国家治理和国家现代化建设成果的受益主体，只有广大人民充分地享受到国家现代化所带来的福利，才能彰显现代国家治理的价值内涵。一项公共政策能否真正地反映民意的关键在于其能否经得起人民群众的检验。公共政策只有与人民群众的价值诉求相一致，才具有合法性和民主性，才能得到人民群众的广泛认可。
颜晓晨默默坐下，脑子里一直回想着刚才几个女生说的话。关于她私生活混乱的传言，她已经不是第一次听到，自从她大二开始在酒吧打工，就有了这说法，最夸张的版本是说她在外面坐台。不过，说她死皮赖脸地追沈侯，却是第一次听到，毕竟她和沈侯这个学期才在一起，总共在一起的时间还不到两个月。老师开始讲课，颜晓晨却没有听课。
贵州是中国脱贫攻坚任务最重的省份之一，大方县作为国家新阶段扶贫开发重点县，加快发展始终是大方的根本任务。2012年，地方政府通过招商引资，与云南建投房地产开发经营有限公司合作了具有浓厚古彝文化特色的大型文化旅游地产项目慕俄格酒店。
在推进政府决策民主化的进程中，“以人民为中心”的公共政策价值标准首先应当着实地体现在政策议程设置民主化的过程之中。人民群众普遍关心的热点难点问题就是政府决策者应当关注的核心议题，这也是政策议程设置民主性的集中体现。因此，以人民为中心对政策议程设置民主化提出了三个方面的价值要求。一是充分尊重人民群众参与政策议程设置的价值主体地位。政府决策者应当脱掉决策权威主体的外衣真心诚意地走到人民群众当中去，使人民群众成为政策议程设置的主角，使人民群众能够真正地以国家治理实践主体的身份参与到政策议程设置过程中来，从而把自己真实的利益诉求和价值偏好表达出来，以引起决策者应有的注意。二是在政策议程设置过程中要充分地考虑人民群众利益表达的价值需求。由于人民群众的利益诉求和价值偏好是广泛而多元化的，这就对决策者平衡多元的价值偏好提出了高要求，要求决策者以“价值中立”的姿态不偏不倚地回应人民群众的利益诉求，即充分地考虑到大多数人的最大利益。三是使人民群众成为政策议程设置民主化的实质监督者。政策议程设置民主化意味着议程设置应当是一个开放的过程，为了确保议程设置过程的开放性，打开决策“黑箱”，决策者还应当充分地尊重人民群众的监督权利，使他们成为政策议程设置民主化的切实监督者。
二、政策议程设置民主化的制度价值维度
开放的决策过程能否真正发挥政策议程设置吸纳民意的民主功能，其关键在于政府决策者是否认真地回应社会公众的利益表达。因此，回应性的价值取向构成了政策议程设置民主化的制度要义。罗伯特·A.达尔指出：“民主的一个关键特征就是政府对公民偏好的持续回应性。”[8](P.1)在民主决策的制定中，回应性不仅是指政府决策者对社会公众提出的需求进行回应、答复，而且代表了一种政府治理的价值理念，是政府决策者对公民作为权利主体身份的承认。回应性要求决策者的一切决策行为必须以积极回应社会公众需求为导向，因而，回应性也是衡量政府治理能力的重要标尺。在理论逻辑上，政府回应性有两种不同的性质类型，即主动回应和被动回应。前者要求政府在治理与决策的过程中应当积极主动地与社会公众保持良好的互动关系，及时地从社会公众的利益表达中发现公众所需并予以回应；而后者则是指政府对于社会公众需求的回应并不是自主的积极作为，而是迫于社会表达所形成的压力被迫予以回应，其往往与消极政府和懒政不作为相对应。民主政治发展所要求的政府回应性应当是基于政府服务于民而形成的主动回应，它要求政府应当秉持回应性价值取向合理地设置政府与社会的边界，社会公众可以自由地表达各自的利益需求，政府积极地与公众互动，及时地识别民之所需，并予以主动回应。
(一)开放性：政策议程设置民主化的制度前提
9月23日18时，杜家台分洪闸开始关闭闸门，历时5分50秒全部关闭完毕。整个分流期间，杜家台分洪闸共开启53小时36分，共分流汉江下游超额洪水约2亿m3，有效降低仙桃以下河段水位约0.6m，减少仙桃站超保证水位时间50小时。
一是保障公众参与的有序性。开放性价值取向不仅要求政府决策过程向公众开放，让公众知道政府是怎么决策的，而且要求公众参与到政府决策的过程之中，通过表达自己的利益诉求来影响政府的决策。公民对政府公共政策的参与是公民参与政府治理的重要组成部分。[5]因此，政策议程设置的开放性首先要充分保障公众的参与权，强调公众参与必须在制度化的渠道中展开，否则将导致参与的无序性，进而影响政治社会秩序的稳定性，这与政策议程设置民主化的初衷是相悖的。在政府决策制定之前，决策者应当秉持开放性的价值理念，扩大公众意见表达和参与决策的制度化渠道，使广大社会公众的合理利益诉求能够通过开放的政策议程设置过程有序地表达出来，并进入政府决策过程，从而将由于广泛参与需求而形成的潜在不稳定风险化解于萌芽之中。
为保证西侧就诊人流能快速过街，且减少医疗中心的大明路路口拥堵，影响急救车流的进出。初步方案为在维持原大明路双向六车道的断面布置的同时，将大明路和永乐路路口从灯控路口改成右进右出路口，即大明路路口用中分带封闭隔断。另外，在路口的南侧新增一个地下通道，通道有出口直通医疗中心地下空间。见图3。
政策议程设置是实现公共政策过程民主化的关键，为了使进入政府决策议程的政策问题能够广泛地回应人民群众的利益关切，政府决策者在政策议程设置中必须以公共利益为根本价值取向，这就要求政府决策者妥善处理好三对关系。一是要处理好公共利益与私人利益的关系。强调公共政策以公共利益为根本价值取向并不是要抹杀个体私人利益存在的正当性。实际上，公共利益与私人利益在本质上是相通的，只有正确理解私人利益，才可能达成公共利益。在政策议程设置过程中，个体的私人利益十分多样，为了使最终制定的政策能够代表大多数人的利益，应当暂且把部分个人利益放置一边，以寻求全体个人利益之间的“最大公约数”，将反映绝大部分人共同利益的公共问题推向政府的决策议程。二是要处理好公共利益与不同阶层利益之间的关系。随着市场经济的发展，社会阶层分化成为一种必然现象，以致于形成了不同的阶层利益。阶层利益是本阶层群体利益的集中体现，并不是公共利益，只能说是部分人的共同利益。由于政策议程设置民主化要求各利益主体都能够在决策之前充分地表达各自的利益诉求，在阶层分化日趋明显化的社会结构中，代表某一阶层的利益进行政策议程设置的利益表达是常有的策略。但是，在一定程度上，利益的阶层化也体现出利益的等级化，处于不同等级次序的利益阶层在影响议程设置的能力方面有差别，实力强的利益阶层往往具有影响甚至在一定范围内操纵议程设置的能力。此时，政府决策者很容易被这些利益阶层的代表所“拉拢”，最终伤害到那些实力偏弱的利益阶层，从而导致政策议程设置与民主化的价值要求背道而驰。因此，只有决策者在议程设置中坚持以人民为主体的原则，扮演好利益综合的角色，才能够平衡不同阶层的利益诉求，从而促进公共利益的达成。三是要处理好公共利益与政府利益的关系。在政策实践过程中，政府决策者追求一定的自身利益是客观存在的，适度的政府利益诉求对于维持政府的有效运转乃至政治社会秩序是必要的。但是，政府利益只有在体现公共利益的价值原则下才具有其存在的正当性与合法性。要推进政策议程设置民主化，决策者必须以公共利益为根本价值取向来规范政府利益的合理边界，在广泛听取公众利益诉求的表达中界定政府利益存在的合理范围，切勿使我们对政府利益的追求超越维护公共利益的底线，否则，以政府利益侵蚀公共利益将是对政策议程设置民主化的最大伤害。
政策议程设置的民主价值体现在理念和制度设计上，需要通过切实的政策实践加以实现，可以说，政策议程设置民主化的实践本身就是一个实现价值的过程，因此，政策议程设置民主化的价值分析还应从实践维度进行考量。所谓政策议程设置民主化的实践价值，就是从实践的角度对政策议程设置民主化提出价值要求，即推进政策议程设置民主化的实践活动必须遵循的价值准则和目标。
(二)回应性：政策议程设置民主化的制度要义
制度建设是决策民主化的关键，中国政策议程设置民主化的制度价值是指在设计中国政策议程设置的民主制度体系时应当遵循的价值取向。这些价值取向构成了判断一套制度体系是否民主、能否体现政策议程设置民主化理想目标的基本准则。从政府决策者的角度讲，政策议程设置民主化的制度价值规范着决策者的决策行为，可以使之朝着实现人民利益的正确方向运行。
实际上，政府决策过程是政治系统通过一定渠道和机制最大限度地吸纳广大社会公众各方面利益诉求和偏好的过程。因此，政府决策过程应是开放的，而不应当是封闭的、无法触摸的。美国经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨(Joseph Stiglitz)指出：“在民主社会里，知情权是一项基本权利，公众应当知晓政府在做什么，为什么要这样做。更为直白地说，我认为这里隐含着一个假定，那就是政府行为必须透明公开。”[4]可见，政策议程设置民主化的根本目标是让社会公众知道政府的公共政策是如何制定出来的，自身的利益诉求又是如何被反映和代表的。由此可以推论，民主化的政策议程设置必须以一套遵循开放性价值取向的民主制度为前提，从而使社会公众的利益表达进入决策议程成为可能。具体而言，政策议程设置民主化的制度设计遵循开放性价值取向，应当满足三个前提性条件。
作为民主决策过程中吸纳民意的关键环节，政策议程设置更应当以回应性价值为基本取向，在主动回应民众需求的基础上推进政策议程设置民主化。首先，回应性要求政府决策者在政策议程设置过程中必须合理、准确地定位自身的角色，即应当扮演民意倾听者的角色而不是权力主导者的角色，这就要求政府决策者在实践中承认并尊重公民作为利益和权利主体的合法身份，由此建立政府与公民之间的平等关系，为二者的平等对话奠定基础。其次，回应性要求政府决策者必须在政策议程设置的过程中与社会公众展开充分的互动交流。互动本身就是一种回应，尤其是在政府与社会公众的实际地位存在客观上不对等的情形下，政府主动地与社会公众互动，并引导公众充分地表达各自的利益诉求和意见建议，能够在一定程度上激发社会公众表达的积极性，从而提升意见表达与民意汇聚的质量。再次，回应性要求政府决策者在政策议程设置过程中以专业化的治理能力和决策能力回应社会公众的各种需求。当然，积极的政府回应并不是要求政府大包大揽，而是要求政府对海量的决策信息和多样化的社会问题进行识别和筛选，把那些最需要解决的公共问题纳入政府决策议程。因此，政府决策者在回应社会公众时需要对各种具体的利益需求和价值偏好进行辨别与筛选，对社会问题的轻重缓急作出正确的判断和排序。
(三)责任性：政策议程设置民主化的制度保障
现代民主政治中的理性因素启示我们，任何相信政府决策者会秉持高尚的“公共情怀”而积极主动地承担起实现人民利益的公共责任的想法都是极为愚蠢的。“由于政府本身所具有的利益动机、集体行动的逻辑、政府权力的膨胀性等特性，如果没有一套严密的政府责任保障机制，政府是很难主动履行其承担的责任的。”[9]因而，民主制度除了保障公民参与决策过程的基本权利，还要惩戒和矫正那些伤害甚至践踏公民参与权利的行为。这就要求责任性或责任政治作为民主政治的基本面向出场。在当前依然占主流的精英决策体制中，如果缺乏必要的监督与问责机制，决策精英以占据决策权的优势地位忽视甚至损害广大社会公众利益的风险就始终存在。尤其是在政策议程设置中，决策精英经常把听取民意作为获取决策合法性的工具性策略使用，因而采取选择性的倾听和回应，这就必然与议程设置民主化的价值要求背道而驰。因此，为了防止由于决策者这种工具主义的策略选择而导致政策议程设置民主化发生异化，在坚持开放性和回应性这两个价值取向的基础上，我们必须为政策议程设置的民主制度设计加上一个发挥纠错功能的保障机制，即基于责任性价值取向建构民主决策的问责体系，以促使政府决策者在政策议程设置过程中对民意真听、真感受。
二是夯实政策制定的合法性。合法性问题是理解民主政治发展的关键问题，政治决策所依靠的制度体系的合法性“涉及该制度产生并保持现存政治机构最符合社会需要的这种信念的能力……群体按照政治制度的价值观念是否符合他们的价值观念来确定该制度是合法的或非法的”[6](P.53)。公共政策制定的合法性只能来源于社会公众活动的公共领域，而不能来源于决策系统内部。“公共领域是一个预警系统，带有一些非专用的、但具有全社会敏感性的传感器。从民主角度来看，公共领域还必须把压力问题放大，也就是说不仅仅觉察和辨认出问题，而且令人信服地、富有影响地使问题成为讨论议题，提供解决问题的建议，并且造成一定的声势，使得议会组织接过这问题并加以处理。”[7](P.445)基于开放性价值取向的政策议程设置民主化的制度设计要向公共领域开放，将公共领域的意见表达活动作为政府决策者感知民意的传输机制，打通公共领域与决策系统之间的信息通道，从而使政府决策系统不再是一个无法触及的“黑箱”。这一开放的政策议程设置过程反过来也会影响政策制定的效果，即通过向社会公众开放决策过程而不断地获得政策制定合法性的有效供给，从而为民主决策提供重要的合法性支撑。
责任性的价值理念对于现代政府活动的理论意涵集中体现在民主决策制度的设计中，即通过将责任与问责作为民主决策制度设计的核心要素，为民主决策的实施提供实质保障。本质上，制度设计是一种政治行为的规则体系设计，对于政府决策者的责任性要求构成了民主决策制度设计的核心。虽然议程设置不能直接决定最终的决策制定，但是，议程设置关乎对什么问题进行决策，因而，政策议程设置是民主决策过程中的关键环节，也是决策问责中责任界定和问责实施难度最大的环节，我们应当注重对决策者在政策议程设置环节的责任性要求。
具体而言，在政策议程设置环节，对决策者的责任性要求应当以道德责任为主，以行政责任和政治责任为辅。一方面，我们应当强调道德责任作为对政府决策者的责任约束机制在政策议程设置民主化中的作用。政府决策者应围绕责任政府建设的目标，树立自身的责任意识和责任目标，以“群众利益无小事”的决策理念，以负责任的工作态度深入到广大人民群众中去，对人民群众表达的任何利益诉求和政策建议都必须一视同仁地予以认真对待。另一方面，在强调道德责任的基础上，我们还需要辅之以恰当的纠错机制来对政府决策者在政策议程设置环节不负责任的行为予以矫正。我们可以建立政策议程设置的反馈机制，即要求政府决策者在决策制定后承担起向人民群众解释说明意见吸纳情况的责任，包括吸纳了哪些群众意见，哪些意见没有吸纳及其理由，以正当的理由说服人民群众，从而获得人民群众的理解和支持。
三、政策议程设置民主化的实践价值维度
学生发展核心素养是指学生接受相应学段教育，逐步形成能够适应个人终身发展和未来社会生活的关键品格和关键能力[1]。2016年，教育部发布《中国学生发展核心素养》，对推进素质教育改革具有重大指导意义[2]。核心素养的跨学科性与跨领域性决定了其并不指向某一学科知识的普通素养，而是一种跨学科素养。
(一)话语平等：政策议程设置民主化实践的权利基础
话语是人们认识世界和改造世界的有力工具。在政治生活中，尤其是在公共政策活动中，“话语”更是扮演着十分重要的角色。正如福克斯(Charles J. Fox)和米勒(Hugh T. Miller)所指出的，“话语天然地是政治的。政策分析是策略性的巧妙说服的艺术，政策论证的这种呈现就发生在进行着的重复性实践的语境中——通常主张一些社会制度需要调整、改变甚至重新制定”[10](P.10)。随着社会的发展，话语逐渐成为人们表达个人观点进而影响政治过程和政府决策的重要载体。本质上，作为公共政策过程的起始环节，政策议程设置实现社会公共问题转化为政策问题并进入政府决策议程是多元参与主体以话语权为载体通过话语表达和交流进行的主观选择行为。因此，为了确保政策议程设置的公共性和民主性，政策议程设置应当保障多元参与主体能够在平等、公平的对话中达成共识。
后实证主义政策研究的集大成者弗兰克·费希尔(Frank Fischer)认为，“政策过程是一个获得权力和实施权力的过程，而这一过程是通过暗藏着权力分配的竞争性话语来促成的”[11](P.46)。从公共政策的制定过程看，话语表达和沟通是民主决策制定的重要基础，“话语的充分沟通和协调是以良好的法律制度与政治环境为前提的，只有人们都享有行使话语权的平等机会和自由，执政者才能了解到真实民意，才有可能制定出科学合理的公共政策，才有助于社会利益的均衡分配，满足和谐社会的需要”[12]。由于话语在公共政策分析中具有重要意义，对公民话语平等的维护自然成为推进政策议程设置民主化实践的价值要求。第一，应当高度重视广大人民群众表达自身利益诉求和观点的自由。在政策实践中，很多决策者往往抱有一种偏见，认为人民群众说得太多会影响政策制定的效率。实际上，一项政策的民主性和合法性正是来源于人民群众的充分表达和参与。因此，决策者必须摒弃这样的偏见，树立“决策来源于人民”的理念，在决策之前充分地听取大众的自由言说和意志表达，使积压在社会当中的参与诉求得到充分释放。第二，应当充分尊重每一位公民的话语表达。由于每个人的知识水平和能力不同，不是每一位公民都能够理性而准确地表达自己的想法和诉求，这就要求政府决策者要以充分的耐心尊重每一位公民的话语表达，细心地引导每个人尽可能地把自己的真实想法表达出来，通过与广大人民群众的深入互动来实现充分的话语表达，为政策问题的识别和决策的制定奠定民意基础。第三，应当努力营造一种和谐的话语表达氛围。由于决策者的话语权力与公民话语权力之间存在着客观差异，以及很多人具有畏惧权威的心理意识，要真正地实现决策者与广大人民群众面对面的平等互动是很难的，实现平等互动的障碍是无法完全克服的。只有要求决策者主动地放低姿态，以一个纯粹倾听者的身份与人民群众进行交流互动，以一种轻松的氛围激发大众的表达意愿和积极性，才能够把最真实的民意吸纳进政府决策议程。
(二)信息共享：政策议程设置民主化实践的知识基础
现代社会已进入以数字信息为典型特征的信息化时代，信息化在改变人类生产生活方式的同时，也使政府的观念、职能、行为和决策方式发生了深刻变化。政府的任何行动都离不开信息而独立运行，政府的公共政策制定活动尤其如此。根据公共政策系统理论，信息系统是一个公共政策系统中的基础性子系统。在政策制定过程中，由政府决策中的信息公开取代信息封闭，从而实现与民共享，促进公众参与决策，提高行政决策的民主化水平，这已经成为一个普遍性的观点。
民主的决策不仅意味着公民能够平等地表达自身的利益诉求，还意味着决策过程公开，而决策过程公开的一个重要方面就是信息公开，通过信息公开实现决策信息的共享。尤其是在当今的信息化时代，决策民主化需要充足的决策信息作为知识保障。从决策民主来说，公民参与政府决策的过程实际上就是针对各项决策议程表达自己的诉求、提出各自的政策主张，并在政府决策者以及利益相关者之间进行辩论和达成一致的过程。要实现真正的民主决策就要求政府决策者向所有参与者公开与具体决策事项相关的各种信息，使他们对整个决策议程有充分的了解。政策议程设置环节本身就是各利益主体可以公开表达诉求的过程。强调各利益主体之间的信息共享，既可以为广大民众提供了解政府决策过程的窗口，又可以为政府决策者提供充分的信息来源。可以说，政策议程设置民主化是一种政府决策信息公开的有效途径和可行选择。对政府决策者而言，信息共享是一种价值理念，首先要求决策者转变政府服务理念，增强信息公开的责任意识。保障公众享有这一基本权利是政府应当履行的义务和职责，决策者应当以推进政策议程设置民主化为契机，树立开放的服务意识，转变公共服务理念，明确政府决策信息公开是保障公民知情权、监督权、参与权的重要措施。政府决策者应当坚持“以人为本”，克服“官本位”的思想，彻底改变“门难进、脸难看、话难说、事难办”的官僚作风，把人民视为服务对象，为社会公众提供优质、高效的信息服务，以保障公民对政府决策的知情权、参与权和监督权。
(三)程序公正：政策议程设置民主化实践的正义基础
民主程序对于实现政治正义性具有重要意义。现代民主社会中任何民主制度形式都十分重视民主程序。作为对全社会价值的权威性分配，公共政策在伦理上以正义性为价值导向。公共政策的正义性是达成政策共识、实现公共利益的基本前提。公共政策正义性是指“有效消解了政策负外部性的一种政策状态，是在政策实践中对政策的负外部性进行有效地避免和治理的一种政策结果。具体而言，政策正义需要满足两个条件，即在既定的政策条件下，根据政策的规定，如果一个主体既不会因为他的行为而对他人的利益产生不利影响，也不会因为不能获得他应得的行为收益而蒙受损失，那么这项政策就是正义的。在这里，两个条件是严格限定并且同时满足的，缺少一个就不能构成政策正义”[13]。作为公共政策的重要价值属性，正义性是一个抽象概念，唯有通过一定的程序才能得以实现，即通过程序正义来维护。所谓公共政策的程序正义，是指“在公共政策的制定、执行、监督、评价与终止的过程以及这一过程的各个环节中，依照宪法与行政法规的要求，按照法定的顺序、方式与步骤作出政策选择与政策性的行动，以最有效的方式实现公共利益，并充分保障公民民主权利、尊重公民作为人而具有的尊严的制度性选择与行动秩序总和”[14]。具体而言，公共政策的正义性体现在各政策参与者依照法律法规和决策程序的基本规定平等地参与公共政策的过程，即通过共同制定有利于大多数人利益的公共政策消解外部性，以最大限度地实现公共利益。
符合公正原则的公共政策制定程序需要满足以下基本条件：“公民参与并决定决策、程序过程中公民地位平等、决策过程中的价值中立性、决策程序的自治”[15]。这对于政策议程设置民主化的价值要求体现在四个方面。第一，政府决策者应当摒弃“拍脑袋决定”和“关门决策”的错误观念，坚持“公民不参与即不决策”的原则，将“问策于民”作为决策过程的首要程序，使广大公民参与政策议程设置的意见表达与互动成为政府决策程序的必经环节。第二，政府决策者应当在政策议程设置的过程中维护每一个公民的平等地位，在程序上确保每一个参与其中的公民都有表达自己观点的平等机会。政策议程设置的讨论协商要坚持利益相关原则，即把与特定决策事项相关的利益主体邀请到决策过程中来，并给予其平等表达的机会，以免出现全员参与造成的表达机会不均衡和表达无效的现象。第三，政府决策者在政策议程设置过程中应当扮演“价值中立”的角色。由于决策者拥有权威地位，他们在议程设置过程中对任何一方利益的偏向都可能最终导致利益协调的不平等，进而阻碍共识的达成，这对于政策问题的识别不利。因此，决策者必须做到不偏不倚，切忌引导协商互动向有利于某一方的方向发展，尽可能地找到大众的利益汇聚点，以促进决策共识的形成。第四，政府决策者应当在政策议程设置的讨论互动之前形成程序共识。公正程序的制定是为了弥补结果正义的不足而提出的，因此，在运用程序之前必须确保所有参与其中的人都认同这一套程序，这可以称之为决策共识之前的共识(简称“前共识”)。只有大众一致同意认可的程序，才能确保政策结果是正义的。
结语
作为“对全社会的价值所作的权威性分配”[16](P.21)，公共政策是一个关涉价值问题的事物，而价值则规定着公共政策选择的目标取向和本质属性。政策议程设置民主化首先需要厘清的是价值选择问题，因为在政策议程设置过程中最终进入政府决策议程的政策问题是否真正地体现了“公意”，是否符合民主决策的根本要求，关键在于政府决策者在议程设置时是否秉持公共性和公共利益的民主价值导向来吸纳民意，这也是处于现代复杂多元社会中的政府决策者开展一切公共政策活动必须坚守的核心使命。本文对政策议程设置民主化的价值维度所作的系统性考量廓清了在中国特色社会主义进入新时代的背景下坚持“以人民为中心”这一根本价值准则的政策议程设置民主化的价值定位，并以此为根本指导方针指引政策议程设置民主化的制度建设和实践路径选择。总体而言，政策议程设置民主化的三维价值是一个综合的价值体系，三者互相作用、共同指导并促进政策议程设置民主化这一重要任务持续向前发展。
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Considerations on the Value Dimension of Democratization in Policy Agenda Setting
WANG Jia-yan， ZHAO Hui
( School of Public Administration , Nanjing University of Finance and Economics , Nanjing Jiangsu 210023, China ; School of Public Administration , Nanjing Normal University , Nanjing Jiangsu 210023, China )
[Abstract] From the perspective of policy process, the democratization of policy agenda setting is the premise of realizing the democratization of national decision-making. The multiple consideration of the value dimension of democratization of policy agenda setting is an important task of the research of the democratization of policy agenda setting. In the fundamental value dimension, the democratization of policy agenda setting takes publicity as the fundamental value attribute, public interest as the fundamental value orientation, and" people-centered" as the fundamental value standard; In the dimension of institutional value, the democratization of policy agenda setting regards openness as the premise of the system, responsiveness as the essential point of the system, and responsibility as the institutional guarantee; In the practical value dimension, practice of the democratization of policy agenda setting takes discourse equality as the basis of rights, information sharing as the knowledge base, and procedural justice as the basis of justice.
[Key words] Policy Agenda Setting; Democratization; Fundamental Value; Institutional Value; Practical Value
[基金项目] 国家社科基金项目“政府购买社会组织服务的供需适配机制研究”(编号：18BZZ103)。
[收稿日期] 2019-09-25
[作者简介] 汪家焰，男，南京财经大学公共管理学院讲师，南京师范大学全国民政政策理论研究基地研究员，政治学博士；
赵晖，男，南京师范大学公共管理学院院长，教授，博士生导师。
DOI: 10.14137/j.cnki.issn1003-5281.2019.06.003
[中图分类号] D523
[文献标识码] A
[文章编号] 1003-5281( 2019) 06-0011-08
(责任编辑 屈虹)
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