企业型政府的语义阐释及其界说，本文主要内容关键词为：语义论文,政府论文,界说论文,企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
关于企业或企业家的论题，经济学、管理学著作曾作过详尽论述，而“政府”问题则一直成为政治学、行政学关注研究的核心问题之一。长期以来，人们以近乎凝滞的心智模式，将两者分割在不同的学科研究畛域，遵守和奉行不同的研究逻辑和体系文化。近几年来，越来越多的国内外学者，将看似风马牛不相及的两大概念融合在一起，并作为取代官僚制的一种范式加以研究，引起了人们的广泛关注。因此，能否准确理解这一概念的内涵，准确感悟这一具有革命意义的政府改革模式的价值倾向，对于促进公共行政学学科建设，丰富和完善行政学学科体系，具有重要意义。本文拟从企业家、企业家精神、企业型政府三个层面来梳理界定。
一
“企业家”本不属于行政学研究的范畴，但是，自“企业型政府”、“企业化政府”或“企业家精神政府”等概念出现之后，便进入行政学这一全新的学科视野之中，其内涵亦日趋丰富、多样化，同时也成为行政学界高度关注研究的重要语词。
1755年法国经济学家康替龙将“企业家”一词首次引入经济学理论中，其后，其内涵、角色和在经济发展中的地位，在不同的历史时期、不同的学者眼中有着不同的规定和阐释。
法国19世纪初期的著名政治经济学家萨伊(O·B·Say)认为，企业家是生产的协调指挥者，是“将一切生产手段——劳动、各种形态的资本或土地等结合起来的经济行为者”。他在亚当·斯密生产三要素的基础上，将劳动力进一步细分为科学研究人员、企业家和工人三类，认为他们分别履行创造和提供知识、运用知识于具体目的以及具体执行操作的职能。其中，企业家的知识应用职能是生产的驱动力，履行协调、决策制定和承担风险等职能。企业家是生产过程的中心枢纽，负责收集信息、制定决策，着重发挥其人、财、物，产、供、销的协调功能；企业家是把经济资源从生产力和产出较低的领域转移到较高的领域的人[1](P3)；这一角色可以调动尚未市场化的生产要素，调整市场交易中已经发挥作用的领域和尚未发挥作用领域之间的关系，并在一定程度上发挥弥补市场缺陷的作用。（注：萨伊的观点，首次把企业家置入一个重要地位，因为在传统经济学理论中，特别是在以瓦尔拉斯为代表所建立的市场一般均衡理论体系中，企业家是没有地位的。参见［美］约瑟夫·A·熊彼特：经济发展理论[M].北京：商务印书馆1990.）这里，萨伊对企业家的界定，只是涉及以有效的资源转移和重新分配来提升其使用效率，不一定和本文的企业型政府相对应，但是，商人运用土地、资本、劳动力与技术等生产要素，加上市场行销手段，将资源转换成具有较高附加值的产品，则是社会管理与运作的通则。这一点在本质上与政府对效率的追求是一致的。当然，萨伊关于企业家内涵的界定还不足以说明传统政府的运作是如何背离企业家精神的，也无法说明建立现代企业型政府应如何注入企业家理念。
马歇尔没有论述企业家的专门著作，但涉及企业家问题的论述却十分丰富。他认为，企业家是生产要素卖方和产品买方之间的中介人，是使生产要素在企业中结合起来，生产制造出产品并送到消费者手中这一组织过程的核心。从这一意义上说，企业家是生产要素的协调者，不仅组织调配各种资源，指挥管理生产过程，而且不停地使用替代原理，保证成本最小化。为了实现这一目标，企业家又必须是创新者，创新各种新技术，尝试各种新思想。[2](P32)但创新是一个具有不确定性风险的过程，企业家的管理决策行为和专利行为也会面临一定的风险。马歇尔进一步指出，用企业家“来指那些把企业风险和管理看作自己工业中应尽本分的人，似乎是最适当不过的了。”[3](P391)马歇尔赋予企业家多重角色，其中关于“中介人”、“协调者”的论述，与政府及其官员作为国家主权者与公民之间中介服务体的性质是不谋而合的，这也是笔者简要引介马歇尔观点的主要原因。
熊彼特的企业家理论是学者中最具广泛性和影响力的。他认为，企业家是实现新组合的人，是资本主义经济发展的发动机。企业家不断在经济结构内部进行“革命突变”，对旧的生产方式进行创造性破坏，实现生产要素的再组合。这种再组合是建立一种新的生产函数，把一种从未有过的有关生产要素和生产条件的新组合引入生产系统。换句话说，他是“藉发明，或更一般而言，藉由未经试验的技术可能性，或藉由开发新的原料供应来源、新的产品通路、产业重组等各种方式，来改革或打破现有的生产模式，以产出全新商品，或应用新方法生产旧产品”。熊彼特这里所称的企业家并不是发明家，而是如何配置资源，如何有利于发明创造；企业家也不是风险承担者，承担风险的是向企业家贷款的资本家。熊彼特所界定的企业家本质上是制定创新决策的决策者或管理者。[4](P33)显然，熊彼特较之萨伊更加关心企业家所具有的创新与变革特征，认为具有企业家精神者，可以通过新方法、新手段解决各种新旧问题，也可以通过创新使现有的组织体系以更有效的手段获得更大的收益。因此，熊彼特的企业家理论，可以超越市场领域，对包括政府在内的非市场领域亦具有普遍意义。本文按照熊彼特的观点，进一步推出企业型政府理论，即是想引起或促进行政管理组织能够像企业组织那样对传统管理机制和运作模式进行创新，能够不断摒弃陈旧的管理方式和管理方法，使政府官员更具有使命感和创新力。
对企业型政府作出重要贡献的另一位学者是德鲁克。他在《创新与企业家精神》一书中认为，企业家精神绝不仅限于经济组织里面，“公共服务机构，诸如政府机构、工会组织、教会、大学和中小学、医院、社会和慈善组织、专业和行业协会等等，与任何企业组织一样都是需要创新和企业家的”。（注：德鲁克以美国现代大学在十九世纪与二次大战之后的创立与发展为例，说明企业家精神的作用。许多大学由此开发了新的“市场”，已有工作的社会人士有了进入大学的机会，过去只招收高中毕业生的传统局限被打破。）德鲁克特别指出，对企业家或企业家精神必须有准确的认知，有人认为企业家是那些自己创业、开设小型企业的人，但这些人必须具有新的创见、新的作法，并可能改变旧有市场、设计新产品或通路。举例说，一对夫妇在学校附近开一家传统书店卖参考书和文具，而另一书店结合咖啡、服饰或唱片一起经营，并强调书店的人文风格，两者代表的意义是不相同的。德鲁克强调一个组织欲具备企业家精神，必须拥有“与以往不一样的、特别的东西”，而这个“东西”便是创新组织。具备企业家精神是一种积极追求改革的行为，而非人格特质，其基础来自概念与理论的推陈出新，而非凭恃直觉。德鲁克断言，“建立公共服务机构的企业家管理，将是这个时代最主要的政治任务”(Druker,1995)。需要指出的是，德鲁克的论述基本上是以企业为主要对象的，而且其著述也未直接触及当前“企业型政府”之议题。但他把企业家精神的应用推及到政府管理层面的价值倾向是十分明确的。他指出：企业家精神不仅可以为政府部门所采用，而且可能由对创新来源的认定与搜寻，进而提出一套具有实践功能的策略，使政府的行为一样具有企业家精神。换言之，企业家精神不因公私部门之差异而产生适用上的障碍或困难，但适用者需锁住该概念的核心含义。[5](P49)
行政学者刘易斯将萨伊、熊彼特、德鲁克等人所分别概括的能够将一切生产手段——劳动、各种形态的资本或土地等结合起来的经济行为者，生产要素卖方和买方之间的“中介人”、“协调者”和“风险承担者”，以及那些能够不断摒弃陈旧管理方式和管理方法，致力于不断创新的人，称为“公共企业家”，并进而归纳出五个方面的特征：其一，公共企业家善于运用行政组织内部的各种资源来实现公共目标；其二，专精于某些社会关注的领域，善于应用传媒、国会听政及其它各种会议，倡导其专精的领域，成为公共政策的代言人；其三，积极运用组织中的影响力去追求成功，而非消极重视官僚体系成为腐败无能的来源。其四，善用民意市场(Public Opinion Market)塑造专业形象，增强民众对其解决实际问题的信心；其五，设法扩展专属的公共政策范围。[6](P354)这些特点，与企业家的一般特质都是相融相通的。
“企业家政府”作为一完整的概念，最早出现在美国学者奥斯本和盖布勒于20世纪90年代所著的《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》一书中。从英文直译的角度看，应为“Businesslike Government”，但人们通常表述的“Entrepreneurial Government”即“企业家精神政府”，共中心旨意是欲运用萨伊所倡导的企业家精神一般对政府的传统运作体制进行改造，以德鲁克所倡导的创新精神来改造政府理念和运行机制。其具体内涵奥斯本和盖布勒在《Reinventing Government》一书中归纳概括为十大特征，即政府应当是掌舵而不划桨的政府，能够发挥领航的功能；政府的行政专家不必事必躬亲，而是善于授权且鼓励公众、社区参与管理；政府应引入竞争机制，增强成本意识，改善行政管理，提供优质服务；政府应关注顾客需要而不是官僚政治需要；政府对各部门业绩的评估应放在结果上而不是投入上；政府应具有一种“投资”观点，将利润动机引进为公众服务的活动中，变管理者为企业家，学会以花钱来省钱，为回报而投资；政府应善于下放权力，分解公共行政机构的权力，简化内部结构等级；企业型政府应善于运用市场机制鼓励社会扮演过去由政府扮演的部分角色，政府角色是组织市场、规范市场。他们还同时强调，建立企业型政府的目的，就是将政府改造成一种“更好的治理形态”(Governance)，并把“官僚体系改变为富有创造精神的机构”(Osborn、Gaebler)。但是仔细分析《改革政府》一书可以发现，奥斯本和盖布勒二人对企业家政府的论述并没有严谨的逻辑体系作支撑，仅仅是以归纳法荟集成功案例，对企业家型政府的原则、特征进行的具体运用和实践。
二
从表面上看萨伊、马歇尔、熊彼特、德鲁克等人对企业家或企业家精神的研究与政府管理改革创新确实没有多少关系，因此，本文所使用的概念只能是他们所着眼的由企业家或企业家精神衍生出来的意义。正如奥斯本和盖布勒在《改革政府》中所说的，对于企业家精神的理解是根据萨伊的说法，但强调的是该理念所隐含的“企业家把经济资源由较低之处，移转至生产力和报酬较大之处”。这种理解的确符合一般企业的经营管理状况，但对于政府公共管理改革的内容和过程并不具有必然的解释力。其实如果企业家型政府论者真正依照萨伊的观点来理解企业家精神的内涵，他们很难使其在著述中归纳总结的十大原则都能与企业家精神挂起钩来。因为萨伊所指出的企业家精神只涉及提升资源使用效率的资源转移和再分配，而十项原则与普遍的组织改造过程所涉及的都是以组织的结构、形式、功能、内外关系和运作方式等要素的调整为重点。因此，在上述论及企业家或企业家精神的学者中，真正有助于我们理解企业家型政府的是马歇尔、熊彼特、德鲁克、刘易斯等人，而不是奥斯本和盖布勒所言的萨伊。
在现代经济学中，由熊彼特、马歇尔所强调的企业家精神的核心内涵是效益、创新和冒风险。其中，创新与发明不同，后者提出解决方法，而前者还须将此方法付诸实施。在资本主义体系中，从新产品的提供，新生产方法（包括新原料的应用、生产技术的创发与改良及管理方式的调整等）的采用、新市场的开拓及新产业组织的形成等，都可能隐含且体现企业家的创新。另一方面，在现代企业曲折复杂的生产过程中，从策划、组织、生产、管理、营销到后续服务等，任何创新都需要相当时间和成本的投入，而且都具有高风险，更需要具有眼光，能提出新理念、新办法，并能付诸实施。（注：德鲁克对企业家的风险有自己的看法，认为企业家精神应该是风险最低的而不是最高的行为。从许多企业家组织的平均成功率很高这一点来说，普遍存在的企业家精神与创新充满高风险的观点便不攻自破。企业家精神之所以具有“风险”，主要是因为只有少数几个所谓的企业家知道他们在做什么。大多数人缺乏方法，违反了基本是妇孺皆知的常规。）萨伊、马歇尔、熊彼特和德鲁克对于企业家和企业家精神的不同论述，早已被纳入现代经济学和企业管理理论中，其历史地位和价值勿庸置疑。本文在这里需要说明的是：其一，讨论企业家或企业家精神不能脱离历史和特定的社会现象。尽管经济理论、经济社会学(economic sociology)和历史不能相互化约，但却是相互关联的。换句话说，经济理论尤其是企业家和企业家精神的理论，不仅涉及各种社会现象的整体，而且必须和历史动态中的各种相关因素相互契合。因此，尽管具有创新能力的企业家是决定资本主义盛衰循环和经济变迁与发展的最重要因素，但它是随着资本主义在其历史发展过程中逐步克服封建主义的制约而出现的，并有利于进一步促进资本主义的发展。然而，正因为资本主义的成功发展，人类社会的技术变迁因而例行化，管理业务官僚化，企业家的社会经济功能也因两种趋势而大幅消退。其二，企业家角色不仅由个体的人来扮演，也可以由公共部门、公司或其它社会组织以组织的形式来体现，从这个意义上说，他们强调的是一种精神。其三，企业家特色或企业家精神能够对经济变迁作出“创造性的回应”(creative response)。这是借助对相关信息的了解和人的品质的支持而体现出来的最重要的关键性要素之一。
上述企业家或企业家精神论者，除了强调企业家或企业家精神在各种领域、方式和层面上的创新与冒险外，还有一点是不能忽略的，即他们非常重视企业家必须能够充分掌握整体社会结构和历史动态的脉络及其发展趋势，并能集聚和动员高素质的人力资源来确保其创新的实践及冒险行动的成功。这种精神和理念，严格地说并不仅适用于真正经营企业的企业家，还应适用于各种欲对社会变迁和历史发展进行“创造性回应”的各种行为者，无论此行为者指的是个体人、部门、组织或其它。伯恩斯认为，“企业精神”和“创新”最常出现在私人市场活动中，“事实上，企业精神和创新活动也可能发生在公共部门，主要区别在于公共部门的制度和压力可能将创新的努力导向市场制度以外的不同方向。”[7](P277)德鲁克的结论更是直截明了，他认为：“无论是完善的大型机构还是一个新白手起家的个体经营者，企业家精神的原则都是一样的。不用说企业家是营利性企业或是非营利性的公共服务组织，也不用说企业家是官方或非官方机构，这中间并没有多少或根本没有差别。规则差不多是相同的，起作用和不起作用的因素都大同小异，创新的类型和来源亦是如此。所有情况中都存在着一种规律，我们称为“企业家管理”。[8](P185)这种管理可以促使各种机构直接向其“顾客”负责，迫使其关注顾客意愿；通过竞争促进其不断改进绩效，更加注重结果导向；通过学习企业通行的财务管理办法使政府考虑制定长远的财政政策，以确保顾客利益最大化。此外，企业家管理还有利于简化公共组织的政治活动，减少冗杂事务，专心处理公务。因此，对于一个有心或致力于政府改革的政治人物、行政官员、管理技术人员、研究者等，这种企业家和企业家精神的价值指向都是可以适用的，而且必然对包括中国在内的世界各国具有启发性。
三
学科发展的基本特质在于定义，最难点也恰恰在于定义。我们以叙述的方式描述、展示“企业型政府”的特征和内涵，可能不是件十分困难的事情，但是，当我们以严谨的理论逻辑体系对其进行科学界定时，便很容易陷入迷惘与困惑的境地。正如本文第一部分所言，“企业型政府”并非字面上的“Businesslike Government”，而是“Entrepreurial Government”，这也是本文为何从企业家(Entreprenr)和企业家精神(Entrepreurship)等概念来入手的原因所在。
正是在分析“企业家”和“企业家精神”的基础上，台湾学者林水波等人从创新的角度来界定“企业型政府”，认为企业家精神的核心在于创新，具备企业家精神者对变迁习以为常，甚至将变迁视为机会来加以利用。这种特质并非企业所特有，公共服务机构同样可以具备。因此，他们认为，“企业家精神”就是“创新精神”，“企业型政府”就是具有“开创、维新精神的政府”。[1](P185)另一位学者江岷钦认为，当政府体制及运作过程具有某些变迁导向的内在特质，这些特质能够经常积极地引发革新理念，并转化为具体的方案设计和实际行动时，便是“企业型政府”[7](P50)。国内学者张成福教授亦持这一观点。他认为，“企业型政府，系指政府部门由一群富有企业之精神的公共管理者组成，他们能够运用各种创新的策略，使原本僵化的官僚体制恢复活力，并有效运用资源提高政府的效率。简言之，凡是能够运用创新策略，有效运用资源，实现高绩效的政府即为企业型政府。[6](P354)然而，细察其对“企业型政府”具体内容的阐释就会发现，他们皆大大超出了“创新”的范围或层面，而是进入到更为宽泛的体制范畴。在林水波的文章中，“重视成本效益关系”、“重视绩效评估”、“重视选择与竞争”、“主张创新与改革”、“主张法令松绑”、“主张顾客导向”等皆被列入企业型政府的特质中。事实上，这些特征并不在一个层面上，许多内容都是对政府的运行机制、价值取向、管理手段的阐释。尽管他们都明确认为政府不能像企业那样运作，但事实上，他们所论述的企业型政府特质绝大多数都是企业核心运行机制中的主要要素。显然，我们在语义解读上将企业型政府的特质仅限于“创新”和“创新精神”似乎是远远不够的。
就笔者来看，企业型政府是指在企业家精神引导下，吸收运用企业运行机制和方法，改造传统公共行政理念和管理体制，使其具有创新动力、顾客需要和成本意识的政府。其意义可以从以下几个方面来理解：
其一，企业家精神的引导。企业的运作是由企业家精神来支持的，企业家精神的实质在于熊彼特、德鲁克所说的创新、变化，能对社会发展和变迁作出创造性回应。公共部门长期受官僚体制的禁锢，僵化、本本、教条，文牍主义、形式主义泛滥，组织所提供的概念透镜扭曲了人们对组织存续与变化的知觉，官僚们很少愿意在改革创新上进行投资。因而公共部门与面对市场、由企业家精神支撑的企业相比形成巨大反差。可以说，用企业家精神来引导和推进政府改革是政府范式转换的第一要义，也是企业型政府必不可少的精神特征。
其二，吸收运用企业运行机制和方法。奥斯本和盖布勒明确指出，“政府不可能像企业那样来运作”[9](P23)；国内学者也认为，建立企业型政府不是将政府变为企业，像企业那样运作（张成福，2002），但这并不排斥对企业运行机制和方法的学习和借鉴。新西兰运用企业管理方式扭转了半数以上的政府官僚机构的严重“无效率”局面。如将公共组织转变为半独立于政府之外的公共企业，向政府服务的顾客收取财政费用，让使用者付费；用内部企业化管理，使内部服务单位对其所服务的顾客和行业机构负责等。[10](P139)但是，企业管理机制和方法只适用于那些依靠向顾客收费而获取全部或部分收入的服务，而不适宜于执行职能。[10](P153)对于使整个社会而不是特定顾客受益的“公共品”(public goods)，如政策、法律、秩序等就不适合企业化。这一点应当形成共识。
其三，对传统公共行政体制的改造。企业型政府之所以被称作为一种模式或者范式，关键在于对旧体制的革命性变革。传统政府体制的垄断性、运作中的高成本低效率、部门分割、严格的规制以及责任机制的丧失等问题对企业来说都是最大的敌人。新制度主义经济学派，尤其是以布坎南、图洛克等人为代表的公共选择学派曾对此作过深刻的剖析。引入竞争机制，打破政府垄断，促使公共服务主体多元化，提高公共组织的灵活性和对“顾客”的回应力，理应成为建立企业型政府的重要内容。
其四，“顾客至上”意识。企业创新的根本动力来自于市场，来自于顾客，因此，消费者导向、顾客至上成为企业普遍遵循的价值观。但是传统政府的线性等级控制，使得大多数公共组织和部门过于关注官僚政治的需要，官本位、权本位，奉行上级的旨意和命令，维护组织自身利益，重管制、轻服务，忽视公民社会的需求。企业型政府实质上是市场模拟下的公民导向型的政府。其转换就像当年企业从生产导向向消费者导向转换一样具有深刻的历史必然性，公民社会需求是政府决策的重要依据，公民可以灵活地“用脚投票”，有更多的选择机会和更大的选择权。因此，能否构建起真正意义的企业型政府，其服务对象的定位应成为主要判断标准。
正如奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中所言，今天我们的问题的根本之处不是政府太大或者政府太小，而是我们政府的类型错了。我们不需要什么大政府或者小政府，我们需要一个更好的政府。政府是我们使用的一种工具。一旦这个工具过时了，重新发明的过程就开始了。因此，从工具的意义上说，我们所界说的企业型政府，既非政府同化为企业，亦非政府官员由企业家来取代，而是将企业家精神和企业管理的一些机制、方法移植运用于传统政府，使之具有致力于“顾客”服务，不断降低成本，勇于变革、善于创新之精神，使之成为与现代社会管理的人本化、信息的网络化、经济的全球化相适应的新范式。
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