欧盟推动中欧战略伙伴关系“经贸化”，本文主要内容关键词为：中欧论文,伙伴关系论文,欧盟论文,经贸论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D822.35 [文献标识码]A [文章编号]04528832(2011)6期0040-10
[完稿日期]2011-6-7
国际环境的变化、中国国际地位的提升、欧盟危机感的增强以及欧盟内部改革进程的推动，这些内外因素正推动欧盟不断调整对华政策。债务危机背景下，《里斯本条约》的生效以及《欧洲2020战略》的出台，使得欧盟对外政策呈现更加务实、更具扩张性以及更多利用贸易政策作为外交工具的态势。具体到中欧关系上则表现为，欧盟推动中欧战略伙伴关系朝着“经贸化”回归，即优先考虑双边关系中的经贸问题，更注重对现实经济利益的追求，并利用自身的经济力量，更加扩张性地推动其利益目标的实现。
一、从“全面战略性”到“经贸化”的转变
欧盟自1995年出台第一个对华政策沟通文件以来，在其后近10年中，一直重视与中国发展超越经贸关系，有国际政治与安全维度的双边关系，希望加强与中国在地区和国际重大问题上的合作，应对全球挑战。在1995年的文件中，欧盟的利益被依次界定为：“全球和地区安全利益，全球其他问题上的利益，全球经济稳定和欧盟的竞争力”，对华的首要政策目标是“通过推动双方在全球和地区安全问题上的对话，鼓励中国通过加入主要的不扩散和军控协定，全面参与国际社会”。①2003年欧盟出台的《成熟的伙伴关系：中欧关系中的共同利益与挑战》更是明确了双方伙伴关系中的全球战略维度。文件针对欧盟和中国各自内部发生的变化以及在国际舞台上地位的提升指出：“中欧作为战略伙伴在保护和推动可持续发展、和平与稳定等问题上的共同利益日益增加。中欧双方在很多全球治理问题上的利益重合”，②并将推动全球治理中的共同责任作为未来发展中欧关系的首要目标，突出中欧关系的“全面战略特征”。
2005年欧盟重启《里斯本战略》，将经济增长和就业作为欧盟经济社会改革的首要目标，并明确对外关系作为里斯本战略的对外维度，应服务于这一目标。在此背景下，欧盟第6份对华政策文件强调伙伴关系应满足双方的利益，指出：“为了继续赢得对中国开放的政治支持，欧洲应明确感受到对中国保持接触的收益。中国应该开放其市场，并保证公平的市场竞争条件。”③与之相对应，与欧盟现实利益密切相关的能源、气候变化以及经贸问题取代了双方在全球和地区问题上的合作，成为双边关系中的战略优先。欧盟同步出台了《中欧贸易和投资政策文件》，向中国开列问题清单，凸显经贸问题在中欧关系中的“战略性”，启动了中欧战略伙伴关系“经贸化”回归的进程。自此，欧盟内部有关中欧关系“战略性”的争论更加激烈。
中欧加强在全球问题上战略合作的必要性毋庸置疑，但最终对“战略性”，即现实利益性的解读在欧盟内部占据上风。2010年9月16日欧盟秋季首脑峰会对其与战略伙伴之间的关系进行反思，并强调：“欧盟及其成员国欲在国际舞台上显示其影响力，需要采取更加战略性行动，这要求更加清晰地界定其战略利益、战略目标，并重点反思更加自信追求利益和实现目标的手段”。在此基础上，文件进一步指出：“欧盟与主要国家之间的战略伙伴关系，为欧盟实现战略利益和目标提供了重要手段，”因此，“加强与战略伙伴之间的贸易应成为至关重要的目标，有助于推动经济复苏和促进就业。”“我们必须采取实际步骤与主要贸易伙伴签署具有雄心的自由贸易协定、为欧洲企业获取更大的市场准入并深化监管合作。”④欧盟上述战略目标凸显了经贸问题在其战略伙伴关系中的主导性地位。具体到中欧关系，决议将推动双边贸易、加强商品和服务业的市场准入、投资条件、知识产权保护、政府采购市场的开放、出口市场补贴的有力管理以及汇率问题等明晰为欧盟的战略，表明了中欧战略伙伴关系的“经贸化”实质。⑤2010年12月，欧盟安全与外交政策高级代表阿什顿在对欧盟与其主要战略伙伴之间关系进行评估时，将“更加公平和自由的市场准入”作为欧盟对华战略的首选目标，其他如“低碳发展伙伴关系”和“加强以规则为基础的全球治理”，也直接与欧盟的经济目标密切相关。⑥上述转变表明，对“战略性”进行经贸现实利益的解读已成为欧盟对华政策思维的主流。“经贸化”的核心内涵是强调在互惠和对等的原则下，利用欧盟市场规模、技术和规则体系，发挥欧盟的竞争力优势，推动经济增长和就业目标的实现。
二、“经贸化”直接影响欧盟对华政策走向
上述背景下，中欧战略伙伴关系“经贸化”，一定程度上也是欧盟对其利益、目标、对外政策手段以及力量模式，再明晰的体现，是欧盟在经济、社会全面危机下，利用其最有力的政策工具，追求更加现实的利益和目标的必然结果。欧盟推动中欧战略伙伴关系“经贸化”，是近年来欧盟对华政策调整最显著的表现，将对未来中欧关系产生直接影响。
首先，欧盟对华政策目标更趋务实。在清楚地将推动一系列经贸问题的解决作为其对华战略利益之后，欧盟对华政策目标正朝着更加务实的方向发展。2010年12月17日，阿什顿就中欧关系进展向欧盟峰会报告时指出：“欧盟很难改变中国社会。”“中国一段时间内无法满足欧盟的人权和法治标准，未来的趋同应集中在双方具有共同立场的领域中，我们需要管理彼此的预期”，并将“更加公平和自由的中国市场准入”列为欧盟对华战略优先之首，⑦凸显了欧盟对华政策务实调整的方向。长期以来，欧盟对华政策目标具有明显理想主义色彩：希望通过接触与合作，将中国完全融西方主导下的国际体系之中，并在欧盟的理念与规则下，与其共同应对全球性挑战；在中国内部，通过政治对话，实现欧盟所期待的经济、政治与社会转型。尽管“经贸化”并不意味着欧盟上述根本目标的转变，但可以判断在其实现增长与就业的改革战略取得显著成效之前，欧盟务实的对华战略不会改变。经贸领域内的现实利益成为对华政策的核心和首要目标，将使得中欧关系在各领域对话与合作机制中，呈现出更多的“技术性”而非“政治性”特征。如阿什顿所指出的：“欧盟应该将中欧峰会、战略对话、高级别经济对话放入‘峰会协调机制’之内。它的作用是为峰会筛选关键政治议题，决定在相关议题之间进行利益置换。”⑧欧盟推动中欧关系“经贸化”，已在中欧第十三次峰会中有所体现。峰会上，欧盟方面已在一定程度上将政治议题“过滤”，表达了对双方经贸关系中出现问题的高度关注。
第二，“经贸化”推动贸易政策成为欧盟对华主要政策工具。政治对话、发展援助、贸易政策以及制度化合作是欧盟对外政策工具箱中的常备工具。自中欧建交以来，欧盟便在不同时期交替使用上述政策工具，推动其对华政策目标的实现，其中主要政策手段是政治对话和发展合作。但随着欧盟明确将“公平和开放的中国市场准入作为其对华的战略优先之首”，贸易政策将成为欧盟对华主要政策工具，双方目前在50多个领域的政治对话机制在欧盟的对华政策工具箱中地位则下降，甚至面临重构的可能。欧盟将贸易政策作为对华主要政策工具，是其在外部面临新兴经济体竞争压力，内部面临结构性失衡造成生产率低下的背景下，期待通过其巨大市场作为谈判筹码，通过贸易实现其竞争优势的结果。欧盟认为：“欧盟市场的高度开放在一定程度上削弱了贸易伙伴在谈判过程中开放自身市场的动力，因此考虑重新进行政策设计，强调对等开放，尤其是政府采购市场上。”
此外，在互惠原则下，欧盟贸易政策工具的使用还将表现在以下方面：一是贸易救济工具被更频繁地动用，尤其是直接针对中国企业的反补贴措施，并推动其适用“新的贸易扭曲形式”，如对具有战略性行业的补贴，包括欧盟所认为的利用出口限制为其下游产业谋利的行为。商务部统计显示，2010年前10个月欧盟已针对中国产品发起10起贸易救济调查，超过2009年全年欧盟对我发起案件数；涉案金额约47.4亿美元，为2009年全年涉案金额的5.5倍；并首次对来自中国的数据卡进行三种贸易救济调查。⑨二是通过在双边层面上缔结大量自由贸易协定，争取在竞争和投资问题上寻求突破，增加其在多边谈判中的话语权。欧盟指出：“虽然通过WTO框架推动国际规则是最好的结果，但一些关键问题同样可以通过过双边协定解决。”⑩欧盟上述努力在亚洲已经初见成效。欧盟和东盟2007年开始进行自贸协定谈判，但谈判进展缓慢，双方于2009年2月同意暂停谈判，欧盟转而寻求与东盟成员国分别进行自贸协定谈判，并率先与其东盟中的第一大贸易伙伴新加坡启动了谈判。目前，欧盟与韩国的自由贸易协定，历经三年的艰难谈判，已与2010年10月6日正式签署；欧盟与印度的自由贸易协定轮廓已基本形成。在去年亚欧首脑会议期间，越南、泰国和日本也都和欧盟共同表达了要缔结双边自贸协定的意愿。欧盟在贸易谈判方面着力于双边的态势愈发明显。三是欧盟将努力推动其规则体系成为国际标准的基础，加强在规则领域内对中国的“规制”。欧盟认为“第三国家的竞争规则和国家补贴规则的缺乏限制了欧盟的出口。因此，推动国际规则的形成，保证欧洲企业的利益不受第三方对本土企业补贴或竞争政策的损害是欧盟的战略利益之所在”。(11)欧盟新的产业政策文件指出：“标准化是欧盟提高产业竞争力不可或缺的手段。欧盟必须采取其他方法保持其在国际标准化进程中的战略地位。通过在新兴产业领域内推动欧洲或国际标准，推动贸易，为欧盟企业创造竞争性优势。”(12)
第三，欧盟对华政策更具扩张性。尽管欧盟对华政策目标更加务实，但并不意味着欧盟对华战略收缩，相反，其对华政策的务实调整中表现出其扩张性特征。“经贸化”只是在战略优先和政策手段上进行了务实调整，以应对其面临的内外危机。在上述阿什顿对欧盟与其战略伙伴关系的评估报告中，“在全球挑战和安全威胁下的更紧密合作”以及“推广民主治理、法制和人权”仍是欧盟对华利益优先所在。战略伙伴关系“经贸化”的背景下，欧盟上述战略目标的实现将较少依赖双方的政治对话，而是更倾向于将上述问题和挑战纳入其“全球治理”的框架，利用构建联盟和多边机制，要求中国承担国际责任的方式，推动其战略目标的实现，或将上述问题转变为其谈判工具，置换现实利益。欧盟在对其对外政策进行战略规划时，已多次表示将“更加自信追求其政策目标”并突出“利益置换”。此外，欧盟推动其战略目标实现的过程中，将实施更主动的政策计划，尤其明显地体现在其对外贸易政策领域内。欧盟委员会最近出台名为《贸易、增长和世界事务》的欧盟贸易政策沟通文件突出了欧盟贸易政策实现其竞争优势的战略目标。文件指出：“欧盟贸易政策获得政治上的成功，需要发达国家和新兴力量，在互惠、互利的精神下与我们共同努力。”为此，欧盟拟在2011年出台政策工具获取发达国家以及大型新兴经济体政府采购市场上的对等开放、出台新的竞争政策、监管合作以及出口管制制度的绿皮书以及帮助中小企业实现国际化等沟通文件，从市场准入、能源资源、增强中小企业的竞争优势等多个领域发动对以中国为代表的新兴国家的竞争攻势。与此同时，从2011年开始，欧盟将在每年的春季峰会上出台主要贸易伙伴履行WTO承诺的情况，公布年度贸易和投资壁垒报告，并适当推出的应对措施，增加其与主要伙伴国的谈判筹码。
三、“经贸化”的原因分析
欧盟推动中欧战略伙伴关系“经贸化”，是在欧中力量对比发生显著变化，其面临经济、债务、制度和社会危机的背景下，对华政策进行务实调整的重要表现。欧盟之所以将一系列经贸问题定义为对华政策的核心利益之首，是一系列内外政策共同作用的结果。
首先是欧盟在力量对比变化的背景下，对其战略伙伴关系重新评估的结果。伴随着中国整体实力的上升和国际地位的不断提高，欧盟危机感不断加强，加之其内部经济、社会政策改革受挫，欧盟对华政策日趋现实和强硬，并日益聚焦经贸冲突和摩擦。如上述，危机背景下，欧盟制度革新和新发展战略出台，推动欧盟重新评估其对外政策，重新界定其身份和利益目标。欧盟对其对外关系评估的一个重要结论是：“经济和金融危机表明欧洲人的生活质量、安全和福利取决于外部的发展，拥有自己世界观和利益的新兴行为体是国际环境的重要特征。”(13)正是在上述对新兴国家地位的认知和目标手段清晰化的指导下，欧盟推动中欧战略伙伴关系“经贸化”，发挥其作为最大贸易实体的力量和比较优势。
第二，欧盟实施其改革战略的外部要求。欧盟新的改革战略基本延续了“增长”优先的改革和发展战略，首要目标是实现经济增长和创造就业。为了实现改革目标，欧盟需要解决的是竞争力问题，即提高劳动生产率和创新能力。但受经济危机和债务危机的拖累，劳动力市场改革举步维艰，欧盟内部无论是创新还是改革都缺乏动力。作为实现其改革战略的外部维度，欧盟对外关系2008年正式进入欧盟改革议程，主要目标是“通过多边和双边贸易谈判为欧盟企业进入第三方市场创造机会，加强与关键第三方的战略对话”。(14)危机恶化了欧盟内部的改革环境，加剧了欧盟对其竞争能力的担忧，认为以中国为代表的新兴力量按照自身的观念和利益塑造国际体系的努力，会对其竞争力构成挑战，推动其在外部采取更加扩张的政策。作为世界最大的贸易实体，欧盟认识到，其市场规模在中欧贸易高度依赖的背景下的潜在工具性价值，加之中国巨大的市场潜力，推动中欧战略伙伴关系“经贸化”是欧盟缓解危机、推动经济增长和促进就业重要的外部条件。欧盟对华问题清单清晰反映了欧盟的上述诉求。
第三，欧洲在华企业的负面认知推动经贸问题在中欧关系中的重要性上升。作为对华政策最重要的游说集团，曾经在中欧关系中发挥过积极的作用。但近年来，随着欧洲在华企业超国民待遇的丧失，其对华负面认知上升。2010年欧盟商会进行的企业信心调查中，“36%的受访者认为中国的法律环境在过去的两年对外资有失公平；39%的受访者认为外企在中国的法律环境仍将恶化。”(15)其主要的负面认知包括：中国法律实施过程中由于自由裁量空间过大，导致法律框架不具备确定性；地方政府在环境和劳工标准问题上对地方企业的保护行为，客观上是一种政府补贴行为；强制技术转让以及强制认证制度和许可证制度限制了欧盟众多企业产品进入中国市场；中国利用歧视性的政府采购条款限制市场准入等。欧盟企业上述负面认知正在政策层面转化为欧盟对华的政策目标，成为欧盟对华战略优先。
第四，欧盟制度机制转型过程中，不同行为体之间对华利益“最大公约数”的体现。《里斯本条约》生效，并没有伴随着欧盟不同行为体之间的权能和责任的明晰。新的制度革新加上既有制度惯性，欧盟委员会、欧盟理事会常设主席以及高级代表在一定程度上仍分享欧盟层面的对外关系权能。上述状态使得多样化成员国主导下的中欧关系更加复杂。经贸作为对外政策领域的低政治领域，加上其一直是中欧关系之间的主要领域，在欧盟内部明晰对华政策共同目标时，显而易见，欧盟各方最容易就此形成共识。
四、合作、竞争与规制将成为中欧关系的主题
欧盟推动欧中战略伙伴关系“经贸化”是在中欧力量对比发生变化后，欧盟对中国的认知出现显著变化，从“竞争”和“挑战”的视角理解中欧关系的结果。自2006年以来，中欧关系经过摩擦和反思，目前已基本完成了从蜜月期向务实的合作伙伴关系转型。欧盟推动中欧战略伙伴关系“经贸化”将不可避免地影响中欧关系的发展。根据上述欧盟对华政策走向判断，未来中欧之间在合作成为主导的同时，压力、规制也成为中欧关系的主题。
第一，从中欧关系的战略发展方向看，合作仍将是中欧关系的主题，绿色经济将成为双方合作的重点。欧盟改革战略确定向绿色经济转型的行动重点，将成为中欧合作的主要领域。与欧盟一样，中国也从战略高度确定了向低碳经济转型的战略，“从调整产业结构、提高能效、发展清洁及可再生能源三个方面发展低碳经济”。中国确定的发展战略与欧盟的低碳经济转型战略的一致性，为双方合作奠定了基础。中国向低碳经济转型过程中需要欧盟的技术，欧盟需要中国的市场。
如果说中欧传统经贸关系已经走过了从“中国用市场换技术”到“彼此竞争市场”的阶段，在绿色经济领域内，双方的合作则将在很长时间内仍停留在“市场换技术”的阶段。研究表明，绿色经济领域内的创新技术几乎都集中在以欧盟成员国为主体的经合组织国家手中。目前，欧洲的高新技术在中国的能源、电力以及交通等领域尤其活跃，因此，欧洲的技术支持对中国走向低碳经济有重要作用。而欧盟推动气候变化议题的一个现实考虑便是利用自身先发的技术优势，抢占在绿色技术领域内的市场，实现欧盟的竞争优势，而中国是欧盟最具潜力的市场。更重要的是，欧盟需要低碳产品、服务和技术的跨国流动，通过扩大关键技术的市场，进一步推动对该领域的投资和创新，加速欧盟的转型，提升其国际地位。
当然，同样不能忽视双方在该领域内可能产生的摩擦，尤其是相关的技术转让问题。欧盟委员会前环境委员曾表示：“欧盟将只通过资金援助，而不是技术转让手段帮助中国应对气候变化。”上述观点一方面反映了欧盟担心中国利用经济危机向低碳经济转型，提升产业链和生产率，对欧洲的企业构成威胁、另一方面也反映了欧盟内部绿色经济背后主要利益集团的诉求。当然，该领域内的知识产权保护问题也将成为双方的摩擦点。欧盟主张加强绿色技术领域内的知识产权机制、促进该领域内的技术创新的观点，与中国主张更加灵活的政策、加强技术向发展中国家转移的观点相互冲突。
第二，规制性压力及经贸、技术合作领域摩擦增加。随着欧盟推动双方战略伙伴关系“经贸化”，经贸和技术合作将再次成为双方关系中的主导性因素，摩擦和规制性压力也将集中在该领域内。由于中国巨大的市场潜力以及中欧经济的高度依赖，加上中国日益对欧盟构成的竞争性压力，欧盟规范全球化以及增加第三方市场准入的目标，在很大程度上都指向中国。中欧在经贸和技术领域内的摩擦仍将集中在贸易赤字和人民币汇率、市场准入、知识产权保护等问题上。当然，上述不同问题领域的摩擦有不同的表现程度。作为中欧贸易中常态的贸易赤字问题，在多数情况下将被工具化，欧盟主要利用它推动中国市场的进一步开放。此外，由于中国正逐渐从低技术、低廉的制造业和组装业向高技术产品的转移，知识产权保护问题在中欧技术合作中的敏感性将进一步增加。此外，短时间内，欧盟层面追求开放市场和成员国保护主义倾向将给中欧经贸带来双重压力。
在规制方面，欧盟将通过以下三方面的渠道，推动有利于增加欧盟竞争能力的社会、环境以及卫生标准，对中国施加规制性影响力。首先，各种正式的、政府间的多边场合，尤其是与欧盟利益密切攸关的WTO和气候变化谈判，将是欧盟规制中国的主要平台。《欧盟2020战略》中已明确将在G20以及其他国际场合行动，推动欧盟的根本原则。其次是在双边谈判和协定中，通过强调各种规则和标准的趋同，向我施加规制性影响力。最后是各种非正式、非政府间的多边场合。随着中国在各种正式多边机制中话语权和影响力的增加，欧盟将进一步加强对各种非正式多边机制的工作力度，推动一些不具备约束力的准则，发挥软规制作用。例如，欧盟和其成员国作为主要的推动性力量，通过国际标准化组织，推动全球社会责任标准。
第三，中欧关系虽日趋务实，但价值观因素将继续存在。欧盟认为尊重人权、民主、法治是其力量模式的主要特征，是其对外关系的最重要目标，甚至是其“核心利益”。德国驻华大使最近在一次演讲中指出：“欧洲一直奉行的是价值观政策，历届政府都会这么做”，“价值观是中欧伙伴关系的组成部分，是德国的核心利益”。(16)因此，虽然欧盟推动中欧战略伙伴关系更加聚焦经贸问题，但价值观因素在中欧关系中仍将继续存在，不过表现形式可能有所不同。过去三年中，价值观因素在中欧关系中的凸显很大程度上源于特定背景和事件下，是欧盟服务于内部政治需要，转移改革矛盾，“工具化”价值观的结果。欧盟近10年的改革实践和债务危机很大程度上使得民众改革意愿显著增强，在全球范围内加强欧盟竞争力，已经成为欧盟内部的共识。2009年欧洲议会以及各主要大国的选举态势，一定程度上也表明民众对右翼政党“经济至上”改革主张的支持。因此，欧洲政治精英利用价值观外交转移国内改革矛盾的压力将显著降低，但“价值观”的工具性价值仍将继续存在。在利益置换的理念推动下，价值观可能成为欧盟向中国施压，实现“利益置换”的有力工具。
注释：
①"A Long Term Policy for EU-China Relations",http://www.eeas.europa.eu/china/docs/com95_279_en.pdf.
②"A Maturing Partnership—Shared Interests and Challenges in EU-China Relations",http://eur-lex.europa.eu/sma-
rtapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!prod!DocNumber&lg=en&type_doc=COMfinal&an_doc=2003&nu_doc=533.
③"EU-China:Closer Partners,Growing Responsibilities",http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/com/2006/com2006_0631en01.pdf.
④⑤European Council Conclusions,September,16,2010 http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/116547.pdf.
⑥⑦⑧袁雪：“市场准入：欧盟对华核心利益之首”，《21世纪经济报道》，2010年12月21日。http://epaper.21cbh.com/html/2010-12/21/content_137167.htm.
⑨欧盟等对华多项产品最新反倾销调查一览，http://www.cnstock.com/index/gdxw/201011/993462.htm.
⑩(11)European Commission,"Trade,Growth and World Affairs—Trade Policy as a core Component of the EU's 2020 Strategy",COM (2010) 612.
(12)European Commission,"An Integrated Industrial Policy for the Globalisation Era Putting Competitiveness and Sustainability at Centre Stage",http://ec.europa.eu/enterprise/policies/industrial-competitiveness/industrial-policy/files/communication_on_industrial_policy_en.pdf.
(13)European Council Conclusions,September,16,2010,http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/116547.pdf.
(14)Strategic Report on the Renewed Lisbon Strategy for Growth and Jobs:Launching the New Cycle (2008-2010) Keeping up the pace of change,http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52007DC0803(01):en:HTML.
(15)European Chamber,Business Confidende Survey,2010,http://www.europeanchamber.com.cn/images/documents/marketing_department/beijing/publications/bcs2010_en_part2.pdf.
(16)施明贤在中国社会科学院欧洲研究所的演讲，2011年5月6日。
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