我国东西部差距不断扩大的根源及其对策，本文主要内容关键词为：根源论文,对策论文,差距论文,东西论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F120.2[文献标志码]A[文章编号]1009-3729(2009)05-0098-05
改革开放以来，我国经济的快速发展令世人瞩目。1992-1996年、2003-2007年，经济增长速度均连续5年超过10％，被称为“中国的奇迹”。但与此同时，我国东、西部区域的差距日益扩大。2007年，东部地区人均GDP为31 241元，西部地区仅为13 073元，东部是西部的2.39倍，其他各项经济社会发展指标也都差距悬殊。
科学发展观的提出为缩小东西部差距带来了新的契机。国家西部大开发“十一五”规划的颁布、特别是对西部倾斜的优惠政策不断出台，为西部发展提供了强有力的支撑。但是，我们不得不面对在市场机制作用下的非均衡发展的惯性：在西部快速发展的同时，“向东倾斜”的一系列政策回波效应仍然在刚性作用，历史形成的产业分工格局在短时期内无法改变，区域间市场主体因条件差异而形成的实力差距不断放大等，使得东部地区在“极化”效应的作用下吸纳了更多的要素和资源并以更快的速度发展。也就是说，在市场机制的作用下，市场的力量通常倾向于扩大而不是缩小地区差距。国家作为发展战略的主体，应该运用政治和法律手段扼制资源流向资本的两极分化倾向，采取适当的措施维护弱势地区和群体的正当利益。
本文拟探讨在东西部地区实施协调发展战略时面临的困境，并在此基础上寻求有效的解决途径。
一、我国国民经济受到西部发展严重滞后的制约
区域经济作为国民经济有机整体的组成部分，必须与外部市场环境进行物质、能量和信息的交换，并与其他区域的运转相耦合。过大的发展差距使不同地区的市场处于不同的发育阶段，落后地区的低水平运作会导致前端的发展也滞缓下来。我国目前地区差距过大对统一市场体系的危害有以下几种表现。
1.消费结构断层
多年来，我国绝大部分工业品供过于求，市场持续疲软。尤其在国际经济危机的冲击下，我国外贸出口额连续下滑。占全国人口总数近1/3的西部居民收入增长缓慢、购买力低下，是造成我国工业品相对过剩、市场疲软的重要原因。东西部地区消费结构的断层，严重制约东部地区前期依靠居民消费品工业大规模、多样化扩张带动的快速增长过程的延续，其经济增长后期必然呈现减速下行的波动趋势。
2.产业升级受阻
经济增长的必然结果就是产业升级。东部地区产业发展目前面临着双重困境：一是老产业在发达地区聚集过度，久之会因资源短缺、劳动力价格上升、投资与商品市场萎缩等陷入成本上升困境；二是受金融危机影响，以产品外销为主的外向型产业失去了外贸客户，其增长必然呈现减速下行的波动趋势。当务之急就是进行产业升级，即由以劳动密集型产业为主转变为以资金密集型、技术密集型的产业为主，由以轻工业为主转变为以重工业为主。这就需要东部地区将一部分劳动密集型产业、轻工业等转移到中西部去。而中西部基础设施、劳动力资源方面与东部的差距，必然阻碍东部地区产业结构的升级和产业转移的实现。
3.地方保护主义
区域差距超过一定限度会使区域之间紧密的经济联系格局被打破。区域经济差距的扩大，不利于形成经济梯度发展的综合有机整体，会强化各区域的自我中心意识，直接或间接地助长地方保护主义，造成市场割裂，进而导致全国性投资膨胀、区域产业结构趋同、企业规模不经济、加工能力与能源和原材料供给严重失衡等。这种现象在生产和技术都没有比较优势的西部尤其突出。
4.恶性竞争
区域经济利益冲突的另一个恶果是无序竞争。在国内产业链的分工中，西部承担的是原料生产和能源供应。由于生产需求的同质性，重复建设的大批企业上马后必然面临能源、原材料供应短缺的局面。各地区为了不使本区内的加工能力闲置，政府、企业甚至个人纷纷采取种种解数加入资源争夺大战。“羊绒大战”、“煤电大战”、“棉花大战”都是这种恶性竞争的缩影。恶性竞争不仅白白损耗了本来就为数不多的稀缺资源，而且还一再贻误发展的有利机遇。
二、政府调节经济发展面临的挑战
中国区域经济非均衡发展是国家主导型的非均衡发展，是国家发展整体战略的阶段性安排。进入21世纪，在东部沿海地区获得长足发展的条件下，中央政府将发展战略的重心转向区域间的协调发展，各项经济发展规划都体现出对区域协调发展前所未有的重视。党的十六大报告指出，区域经济“发展很不平衡”，十六届四中全会提出“促进社会公平和正义”是社会主义制度的本质特征。十六届六中全会将“发展很不平衡”列为影响社会和谐的主要矛盾和问题之首。党的十七大更是为推动区域协调发展规划推出操作性很强的政策方案。但是，此时的国民经济体系，市场机制下显化并放大的地区差距在“极化”效应的作用下呈自然扩大的趋势，加之各级政府间权利—利益关系尚未理顺、地方政府从自身利益出发来执行中央政策，致使中央政府在缩小地区差距的工作过程中步履艰辛。
1.“向东倾斜”发展战略造成的区域发展不平衡
国家是否实行地区倾斜以及向何处倾斜，对地区经济的发展格局起着不可估量的作用。改革开放初期，国家采取了向东部沿海地区倾斜的不平衡经济发展战略，以产生示范效应，使整个国民经济波浪式地向前发展。首先，对东部地区经济体制改革及对外开放给予增加投资、设立特区、财政放权、减免税收等优惠政策，并加强能源、通讯、交通、市政等基础设施建设。其次，投资和财政政策的优惠措施。改革开放以来的财政分权体制使得东部沿海地区通过土地等优惠政策招商引资，生产型的增值税制度为东部的地方政府带来了更多的财政收入，用于提高城市化水平以服务于生产集中。这样不仅提高了要素和资源的使用效率，也扩大了税基，对生产集中过程推波助澜，形成了生产集中—成本降低的良性互动，随着国家“西气东输”、“西电东送”、“西煤东运”等重大项目的实施，西部地区在国家区域分工格局中被定位为“能源、原材料的提供者”。为了支持沿海地区参加国际竞争，中央政府通过价格管制等方式调拨、配置中西部的能源及原材料支持东部。由于扭曲的要素价格和计划配置，中西部地区得到的收益非常有限，资源优势不但未能转化成为丰厚的要素租金，反而制约了经济增长[1]。
改革开放以来的制度优势、资金优势和资源优势都为东部发达地区独占。对此，有的学者提出“极差乘数效应”：处于不同发展阶段的两个地区经济尽管以相同的速度增长，但是在发展过程中地区差距会呈现几何级数扩大，两极分化必将彻底显露，社会问题和社会矛盾不可避免地爆发。
2.与缩小地区差距渐行渐远的地区分工合作
在构成社会整体竞争力的诸多因素中，西部与东部相比均有很大差距。在东部成为国家经济发展龙头时，它的优势地位业已奠定。从社会分工的产业链条来看，东西部各凭借自己的优势生产要素参与市场循环，并定格了双方的分工格局：东部处于产业链的上游，使用西部廉价的资源、劳动力强化了自身的资本和高新技术优势，进一步提升了产品的高附加值，并将产品销售到西部；而西部地区在不平衡发展战略时期就形成的弱势地位进一步加剧。进入平衡发展战略时期后，在“区域合作”和“东连西动”的政策导向下，东西部互补地提供生产要素。在这场合作中，西部只能提供附加值低的劳动力、资源，而急需稀缺的资金和技术。强势的东部不失时机地送来了资金、技术等高附加值的生产要素。而这些要素可以在短期内无限增值。在“互利共赢”的合作过程中，东部占有毋庸置疑的优势地位。这是一场没有开始就输赢既定的比赛。发达地区与落后地区的合作只能留给西部贫困的积累和差距的扩大，而缩小东西部差距的理想将成为渐行渐远的泡影。
3.政策执行的差距
现实的区域经济活动在不断证明：由国家制定的区域发展政策、规划，在具体实施中，总是不能完全按照预想进行。要么实施的结果与预期相反，要么走了样或根本推行不下去。固然，有体制改革与政策不配套、对规划政策理解有偏差、利益主体对利益诉求的差异性等原因，但事实上，西部地方政府在自主管理方面远远落后于东部地区尤其是沿海地区，政府能力不足是均衡发展战略执行不力的重要原因。主要表现在推动当地经济和社会发展方面普遍力不从心，尤其是优化软环境的能力，即积极创新获取信息，吸引人才、技术、资金的能力。这反映出国家分权管理地方经济的管理体制存在的一些问题。
一是权利约束。我国现行的行政管理体制要求，地方政府能在何种程度上行使宪法所赋予的权利，需要中央政府实际的权利授予[2]，使得地方政府自我管理经济的能力大打折扣。
二是财力约束。西部地区财政收入的基数约束了政府执政权力和政府职能的充分实现。据统计，东西部各省人口数量和经济产值虽然相差悬殊，但各省级党政机关规模却相差无几。各种事业单位、社会团体在数量上并没有因为人口和经济发展水平不同而有所差别。[3]为了维持庞大的行政机体运转，落后地区政府会通过各种行政事业性收费，在本来就捉襟见肘的地方剩余中获取有限的财政收入，这使得当地的投资环境更加不利。
三是能力约束。西部地区地方政府除了自治权流失外，行政机关执政能力不足的现象也十分突出：领导干部观念落后、作风生硬、政策传导执行常出现偏差，传统家族势力、宗教集团势力、黑恶势力对基层政权的干涉，在实践中严重削弱了西部地方政府和民族自治机关的管理权及执行力。
三、公共政策的两难选择——稳定还是发展
1.西部地区的国民经济分工定位格局是国家产业政策和安全导向政策作用的结果
新中国建立后相当长的一个时期内，新生的社会主义政权面临纷至沓来的国际国内政治、经济、军事等多方面的威胁，不得不高度重视国防安全。在紧迫的经济压力和严峻的国际形势下，提出“先集中力量搞内地战略后方的三线建设思想”[4]，采取指令计划、财政划拨与补贴、从沿海地区搬迁企业和服务机构等措施，将生产力布局和投资重点置于资源比较丰富的中西部地区。此后，曾多次将生产力布局西移。至1970年代初，中西部地区已建成以科研、军工和一大批国有大中型企业为核心的能源、原材料和重工业基地，与东部地区的轻工业、制造业交相辉映。
但是，区域之间的垂直分工，定位了不同地区的功能属性：在计划经济体制下，中西部地区重点发展原材料、能源工业，并提供给东部地区，东部地区利用从西部调拨来的原材料和能源加工成各类工业产品供应全国。由于中西部地区自然环境和经济基础不够理想，而三线建设的企业大部分建在基础设施薄弱的山区和边远地区，不少项目在当时并没有完成。生产成本高、生产能力低、经济效益差，不但不能在中西部产生企业集群的集聚效应和扩散效应，投资回报率也远远低于基础设施和人力资源均占优势的东部地区。这种状况一直延续至今，西部在国家产业定位格局中仍是“能源、原材料的供应者”。
国家安全始终是最根本的问题。在毛泽东时代，党中央在制定战略目标时首先提出的是巩固人民政权，维护国家安全，为恢复经济创造有利的国际环境。到邓小平时期，贫穷落后成为威胁社会主义国家安全的第一因素，这时的政策倾向是集中一切资源和力量搞经济建设。第三代领导集体时期，国家安全又被赋予新的含义，反击国际恐怖主义和维护国家安定团结的任务突出起来，区域协调发展受到前所未有的重视。
2.资源产品“溢出效应”的消极影响
多年来的对外开放和不平衡发展，使东西部之间形成了分工格局：东部以制造业的集群和规模生产而担负我国经济腾飞的“龙头”责任，以自己的产业质级和创新能力引领国民经济快速增长；而西部以其“资源库”的地位参与国内分工，为东部发展提供生产资料和初级产品。东部经济在高速腾飞的同时，也在高速吞噬着西部有限的自然资源。在计划经济体制下形成的价格体系虽几经改革，但对关系国计民生的重大资源产品的定价始终由国家控制，这些资源的价格低于市场的实际水平。我国的资源价格管理为保证经济持续平稳增长和居民(尤其是城市居民)生活水平提高做出了难以估量的贡献，但资源控制价与市场价之间的差额，也就是被称为“溢出效应”的那一部分利益，被作为“红利”计入资源使用者自身的GDP增长份额中。此外，当面向落后地区的优惠政策和投资项目出台时，发达地区将凭借其业已获得的优势竞争地位参与市场竞争，获得远远超过落后地区的比较收益。
以西气东输为例，这项静态投资1 400亿元的西部大开发标志性惠民工程实施后，华东地区在享受大气质量改善的同时，“中国东部沿海地区一批由西气东输工程‘催生’的天然气发电厂……成为上海先进制造业加快发展的新契机”，“早在西气东输工程建设之时，宝钢就成功跻身X70高等级管线钢材的招投标市场，并因此提升了自身生产高附加值钢材的技术水平”[5]。旨在提升西部经济实力、改善其落后面貌的优惠项目在客观上为发达的上海经济锦上添花，提供了发展“新契机”。而与此形成强烈反差的是，从“居民收入位次”指标来看，新疆由2003年的全国第17位下降到2004年的第24位、2005年的最后一位[6]；2006年新疆生产总值同比增长11％，位居西部12个省的最后一名。可见，这项西部大开发标志性工程，并没有在多大程度上改变新疆经济发展的面貌、提升当地居民收入水平。
同时，西部还有一个重要的政治角色，那就是承担了比东部更多的全国性公共物品供给的责任。由于历史和地缘的关系，西部地区必须为国家提供如国防安全、边疆稳定、民族团结、生态保护等公共安全产品，甚至牺牲本地区利益服从于国家大局，其所获得的利益与所承担的责任非常不对称。一般说来，受益范围为全体国民的公共产品由中央政府供给；非全国性但具外溢效应的政府职责，应由国家和地方共同承担。但我国各级政府间的职责并未遵循受益原则，地方的事权几乎是中央的翻版，形成了所谓的“职责同构”现象[7]。如此看来，西部越是向全国提供更多的公共产品，越是溢出大、收益少，本地区与东部地区业已存在的差距就越是增大，更谈不上西部获得应有的积累进行可持续发展了。
3.地区差距加大带来的不稳定因素威胁经济发展与安定团结
一是滋长地方主义。过大的地区差距产生严重的地区利益分化，必然导致地方主义。由于地方政府具备经济人性格特征，在区际博弈过程中，地方政府利用权利跨越经济规模和技术条件的客观规律，增大和维护本区域的经济利益，这必然与国家至上和区域协调发展的战略相违背。于是，在宏观环境优化等全局性事务上，地方政府面临着与“囚徒困境”类似的博弈难题，难免发生“地方政府的微观理性选择必然导致非理性的宏观恶果”，从而引发“公地悲剧”，也就是地方主义和诸侯经济泛滥。在对待国家宏观政策的问题上，地方主义的做法往往是“过滤”以提升本地区利益的成分，要么“上有政策下有对策”地变通，要么公然对抗或扭曲变形。地方主义的兴起不利于宏观经济的发展，弱化了国家的政策效能和中央政权的权威，对政治稳定构成威胁。
二是动摇社会稳定的物质基础，影响民族关系。目前我国的区域社会发展差距在不同民族之间表现得尤为明显。随着地区差距扩大，利益主体分化，利益诉求多元，必然引发利益冲突。据中国科学院国情分析小组对少数民族地区干部的调查，95.2％的人认为民族问题首先是发展问题，89％的人认为少数民族地区经济与沿海发达地区经济差距过大，97％的人认为与发达地区的干部相比，少数民族干部感到心理不平衡或极不平衡，83％的人认为今后民族问题会越来越突出，81.5％的人认为地区差距过大会危及我国社会稳定，甚至12％的人认为由此将导致国家分裂。[8]
三是削弱政治合法性，威胁国家统一。我国的国家结构形式是单一制。对多民族国家来说，单一制是保障中央权威的重要体制性因素，是国家合法性的重要来源。而随着地区差距扩大而产生的地方主义和民族主义，对同一的中央政权形成压力和挑战，与国家结构形式发生冲突，成为国家统一的障碍。
西部地区面积达690万平方公里，占全国总面积的71.9％；人口达3.2亿，约占全国总人口的29.4％，其中少数民族人口占全国少数民族总人口的86％。就省级行政单位看，除陕西省外，全国5个民族自治区与6个多民族省、市均在西部，西部地区许多省份是我国的内陆边境，边疆少数民族与周边国家在血缘、文化和经济等方面具有密切的联系。目前正值民族主义泛滥的第三个高峰期，境内外民族分裂分子活动猖獗，千方百计寻找一切策动分裂活动的借口和由头。在此情况下，经济差距过大无疑会成为威胁社会安定与国家统一的重大因素。少数民族地区贫困问题与其说是一个经济问题，毋宁说是一个事关国家安全的重大政治问题。而从本质上说，一系列不稳定的潜在因素既是由供给不足引起，也必然会由经济繁荣发展而逐步消除。发展经济、提供丰富的物质资料是消除不稳定因素的根本保证。
四、调节利益关系，促进地区均衡发展
中央政府应当把解决经济欠发达地区的发展问题放在宏观经济管理和社会政治稳定最为优先的位置。中央政府可以充分利用国家的政治权威，改革行政管理体制、优化区域产业结构、建立溢出效益补偿机制，来创造平等竞争的市场环境，加快建立新体制运行的框架，缓解各利益集团的矛盾冲突，减小社会经济转制时期所伴随的社会震荡。
1.改革行政管理体制
根据发达国家的经验，统筹区域发展需要具备两个方面完善的制度基础：一是中央政府必须设立分工合理、职能明确的区域管理机构；二是要有明确的标准经济区与特殊类型区域划分框架，且这种区域划分框架要有立法基础，是区域管理的主要基础框架。可以在整合国务院西部开发办公室、振兴东北老工业基地办公室和促进中部崛起办公室等区域发展管理机构职能的基础上，在中央政府设立一个统一的区域管理机构，其基本职能是：提出区域经济发展与区域关系协调的政策建议；与地方政府合作协调不同地区利益主体间关系并约束地方政府行为；统一管理专门的区域基金或约束有关部门的区域资源的使用方向；组织实施全国性跨区域重大项目，组织研究重大区域问题等，以此来增强中央政府对区域发展的协调能力。[9]
2.优化区域产业结构和布局
科学合理的区域规划是进行区域宏观调控、优化区域资源配置、促进区域经济协调发展的前提。必须克服体制性障碍，消除地区、部门的封锁与分割，维护市场竞争的公平和平等。要充分发挥区域优势，消除区际间的行政壁垒和资源、商品、贸易封锁，并以互惠互利的经济利益为纽带，加快东、中、西部地区之间的横向联合和区域协作。应培养区域优势和与区域发展阶段相适应的区域主导产业部门，建立功能完善的区域产业结构体系，扩大区域间经济技术合作。国家应加强对区域产业结构调整和优化的引导与调控：尽快制定各行业合理的经济规模，根据适应性与先进性相结合的原则，在规模经济效益显著的行业设立必要的企业进入门槛；研究制定主要产业布局重点，对某些产业在不同区域的发展与布局实行区别对待；督促各地区在确定支柱产业时做好论证和规划，以避免盲目性和短期行为。
3.建立“溢出效益”补偿机制，体现损益均等
有学者从“外部性”的角度论述了东西部利益差距的原因，认为西部落后的基本症结在于外部性的存在，包括矿产资源产业的外部性、国防科技工业的外部性、科研教育的外部性、农林牧业的外部性以及环境保护的外部性等，使得西部地区的投入得不到相应的回报。[10]要从根本上解决西部落后的问题，必须将外部性内化为西部地区的收益，通过利益补偿来维护西部应有的利益。
制定利益补偿机制必须从现实的国情出发并遵循以下原则：一是“造血”原则，即不能通过将国民生产总值的一部分剩余回归到利益受损者手中，使其成为“输血型”的补偿。应注重培养利益受损主体生产能力，如提升利益受损地区教育科技水平、培养劳动者创造力、改善其生产和生活的基础设施、市场条件等，提升利益主体的市场竞争力。二是适度原则。在地区差距扩大的过程中，利益受损主体迫切需要利益补偿，而且对利益补偿的力度要求愈发强烈。但是，利益补偿并不是以牺牲效率、保护落后为代价，而是通过利益补偿，培养利益受损主体的能力和提高其经济效益，从而参与全国市场竞争。三是公平与效率兼顾的原则。利益补偿是针对“为全国整体利益做出贡献而获得相应的回报以增进自身利益”的主体实施的补贴，目的在于通过合理适度的补偿，使利益受损主体分享生产发展的成果，实现国民经济协调稳定发展和社会各利益主体的利益均等。