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［中图分类号］G40 ［文献标识码］A
［文章编号］1002—0209（2006）01—0036—08
一、我国现行的国家助学贷款制度
我国国家助学贷款制度萌芽于1986年，原国家教委和财政部在全国85所院校中试点实行奖学金和贷学金制度。随着1998年高校收费的全面推行和1999年高校大规模扩招，我国开始建立国家助学贷款制度。2004年6月，教育部、财政部、人民银行、银监会发布了《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》，对国家助学贷款制度进行了重大调整，形成了我国现行的国家助学贷款制度[1]，简述如下：
（一）国家助学贷款的性质以及参与主体
我国现行的国家助学贷款属于政策性信用贷款，其目标是帮助普通高校经济困难学生入学并完成学业。现行的国家助学贷款制度包括四大参与主体：政府、银行、学生、高校。
1.政府是国家助学贷款制度的设计者和总管理者。在国家助学贷款的推行中，由国家助学贷款管理中心代理其职能。
2.银行和学生是贷款资金的供给者和需求者，是国家助学贷款市场上的供求主体。
3.高校受政府委托，作为银行和学生之间贷款的中介。
（二）运行模式
1.贷款发放
（1）政府委托国家助学贷款管理中心通过招投标的方式确定国家助学贷款经办银行。
（2）高校按照政府的规定，组织学生申请贷款、审查学生的资格和材料、 将申请贷款学生的材料报送银行。
（3）银行按照中标协议与学生签订贷款合同，向学生发放贷款。
2.贷款回收
（1）贷款回收工作由经办银行负责，高校予以积极配合。
（2）还贷期限延长，方式多样。改变原来自学生毕业之日起开始偿还本金、 四年内还清的做法，实行借款学生毕业后视就业情况，在一至二年后开始还贷、六年内还清的做法。贷款还本付息可以采取多种方式，可以一次或分次提前还贷。
（3）改革财政贴息方式。改变原来在整个贷款合同期间内， 对学生贷款利息给予50％财政补贴，实行借款学生在校期间的贷款利息全部由财政补贴，按学校隶属关系分别由中央和地方财政负担，毕业后由借款学生全部自负的办法。
（4）对毕业后自愿到国家需要的艰苦地区、艰苦行业工作，服务期达到一定年限的借款学生，经批准可以奖学金方式代偿其贷款本息。
3.风险防范
（1）国家金融管理部门、经办银行、国家助学贷款管理中心以及高校， 各负其责、相互沟通，共同建立还款约束机制。国家金融管理部门加快全国个人资信征询系统建设，健全银行风险防范机制；经办银行要建立有效的还贷监测系统；国家助学贷款管理中心要以已建立的国家助学贷款学生信息查询系统为依托，进一步完善对贷款学生的信息管理；高校建立本校贷款学生的信息查询管理系统。
对于连续拖欠贷款超过一年且不与经办银行主动联系的借款学生，银行要对于拖欠的贷款征收罚息，同时将学生的违约行为载入金融机构征信系统，金融机构不再为其办理新的贷款和其他授信业务，并将学生姓名及公民身份证号码、毕业学校、违约行为等按隶属关系提供给国家助学贷款管理中心。
（2）建立国家助学贷款风险补偿机制。 由财政和普通高校按贷款当年发生额的一定比例建立国家助学贷款风险补偿专项资金。具体比例在招投标中确定。该专项资金由财政和普通高校各承担50％，高校承担的部分与该校毕业生的还款情况挂钩。该专项资金由国家助学贷款管理中心负责管理，在确认经办银行年度贷款实际发放额后，统一支付给经办银行。
二、国家助学贷款市场与信息不对称
信息不对称是指在某一活动中，当事人双方，一方拥有一些另一方不拥有的信息。从发生的时间来看，信息不对称可能发生在当事人签约之前，也可能发生在签约之后。我们将事前信息不对称导致的问题称为逆向选择，如旧车市场上低质量的车驱赶走高质量的车，保险市场上高风险的投保人驱赶走低风险的投保人等，此类问题一般可以通过信号传递来解决；将事后信息不对称导致的问题称为道德风险，即我们通常所说的委托—代理问题，此类问题是指由于委托人不能直接观测到代理人的活动，因而代理人有可能采取于己有利但于委托人不利的行动，一般可以通过激励机制来解决①。
在国家助学贷款市场中，存在着四种合约：银行与学生、政府与高校、高校与学生、政府与银行②。每种合约形成的前后，在合约双方之间，都存在着信息不对称的现象，因此每种合约中既有逆向选择的问题，也有道德风险的问题。这里我们着重分析银行与学生、政府与高校之间存在的逆向选择和道德风险问题，尤其对于银行与学生之间的逆向选择问题，进行较为具体的模型分析。
（一）银行与学生
1.逆向选择问题
在贷款市场上，不同学生作为借款者有着不同的还款风险，属于不同的风险类型。其还款风险的大小取决于还款意愿和还款能力，但银行不具有这些信息，无从判断每个学生具体的风险类型，因此在银行和学生之间存在着信息不对称。虽然银行不能确切得知每个学生的具体风险类型，但对于整个学生群体的平均还款意愿和还款能力，即对于平均风险状况还是可以作出判断的。如果银行可以自由制定贷款利率，银行将会按照平均风险状况决定贷款利率。
在我国，由于对学生实行的助学贷款属于信用贷款，而我国尚未建立个人信用制度，对于还款行为缺乏有效的监督和约束；同时，贷款学生是贫困生，生活负担重，预期还款能力较低，从还款意愿和还款能力两方面考虑，银行将会判断贷款学生群体属于平均风险偏高的类型③。假定银行可以自行制定贷款利率，对于平均高风险的群体，银行倾向于收取较高的贷款利率，但是过高的利率可能将风险较低的借款者赶跑（他们打算还款，但过高的利率使贷款成本过大，因而放弃贷款），留下的都是高风险的借款者（他们不打算还款，因而高利率并不能将其吓走），这就是贷款市场中，由于信息不对称而发生的高风险的借款者赶走低风险借款者的逆向选择。
面对贷款市场上的逆向选择，银行将会选择怎样的行为？我们接下来用模型具体分析，假如银行可以自行制定利率，贷款市场上将会发生如下情况[2](P335—339)[3](P393—410)。
首先分析银行的行为。由于存在着逆向选择的问题，并不是银行利率越高，其收益越大。银行的期望收益取决于利率和借款人还款概率两个方面。利率的提高一方面使得银行期望收益增加，我们称之为收入效应，另一方面使得借款人还款概率降低、还款风险增加，银行期望收益减少，我们称之为风险效应。银行的期望收益是两种效应综合作用的结果。
如图1所示，随着利率r的增加，银行的期望收益曲线呈倒U形。当利率r＜r*时，r增加，收入效应大于风险效应，期望收益随之增加；当利率r＞r*时，r增加，风险效应大于收入效应，期望收益随之减少；当r＝r*时，收入效应等于风险效应，此时银行收益达到最大④。
图1 贷款利率与银行期望收益的关系
银行的信贷资金供给曲线也随之发生改变，不再同一般供给曲线一样向右上方倾斜了。如图2所示：右下象限的银行期望收益曲线代表了贷款利率与银行期望收益之间的关系（即图1）；左下象限的曲线代表了银行资金供给同期望收益之间的关系，即银行的期望收益越高，资金供给量越大；左上象限是45°线；通过这三个象限中描述的函数关系，我们得到信贷资金的供给S与贷款利率r的关系，即右上象限呈倒U 形的银行信贷资金供给曲线。银行的信贷资金供给在开始时随着利率的提高而增加，但当利率提高到r*以上时，银行资金的供给反而随利率的进一步提高而减少。
图2 银行信贷资金供给曲线
再来分析学生的行为。学生对于信贷资金的需求曲线，同一般的向右下方倾斜的需求曲线并无区别，即信贷资金的需求量随利率的下降而增加，随利率的上升而减少，如图3中的D（r）。
图3 信贷市场的均衡
由于学生的信贷资金需求曲线向右下方倾斜，而银行的信贷资金供给曲线呈倒U形，信贷资金的市场均衡也出现了一些新的特点，如图3所示。
使信贷资金的供给S同需求D相等的利率为r[,m]，此时的利率为瓦尔拉斯均衡利率。但由于存在着逆向选择的问题，银行宁愿将利率定在r*，以实现收益最大化。此时，资金的需求大于资金的供给，银行将实行资金配给，就是说，在所有贷款申请中，只有一部分申请会得到满足，很多学生想贷款但贷不到款。
由以上分析可知，在我国，如果银行可以自行制定贷款利率，由于逆向选择问题，在对学生的信用贷款市场上将存在着信贷配给，即银行不能满足学生贷款的全部需求。然而在现实中，我国银行不能够自行制定学生贷款利率，只能执行国家规定的贷款利率，该利率同银行的一般性非信用贷款利率大体相同⑤，这将使银行更加不愿向学生贷款，信贷资金市场上的供求缺口进一步加大，由此导致的信贷配给现象将更为严重，会有更多的学生想贷款而贷不到款。如图3所示，r[1]（代表国家规定的利率，在此利率下，信贷资金供求缺口扩大⑥。
根据信息经济学的原理，信贷市场上由于信息不对称导致的逆向选择问题，及其引发的信贷资金配给问题，可以通过信号传递，也就是向银行传递关于学生的信号来解决。在我国，为了解决国家助学贷款市场上银行不愿意贷款、学生贷不到款的问题，政府作为第三方力量参与进来。国家金融管理部门、经办银行、国家助学贷款管理中心以及高校，各负其责、相互沟通，共同建立还款约束机制；同时对于违约学生增加了惩罚手段、加大了惩治力度⑦。这使得学生的违约成本大大增加，学生整体的违约意愿随之减少，还款意愿随之提高。同时，还款期限的延长和还款方式的灵活多样，还款手续简化，使得学生的还款能力提高。这些措施都在向银行传递关于学生风险程度的信号，使银行改变对于学生整体属于高风险类型的判断。同时政府和高校向银行支付风险补偿专项资金、政府对于银行发放国家助学贷款的利息收入免征营业税等措施，增加了银行的预期收益，降低了银行对于学生贷款的风险。以上各种措施都促使银行愿意在同样的利率水平上提供更多的资金。在图4中表现为供给曲线S向右移动到S′。另一方面，以上各种措施提高了学生违约成本，会使一部分“预谋违约”的学生望而却步，或者减少申请贷款的数额，这将导致学生对于贷款的需求水平下降，在图4中表现为需求曲线D向左移动到D′。随着供给曲线和需求曲线的移动，在依然实行贷款利率r′的条件下， 信贷资金市场上的资金缺口会减小，在图4中表现为D[,1]S[,1]缩减成为D[,2]S[,2]。在我国，以上各种措施，使得银行不愿贷款的问题较之以往得到了很大的改善。但由于我国并没有建立个人信用制度⑧，以上各种还款约束制度的有效性受到制约，对学生贷款依然存在着很大的风险。同时，银行必须执行国家规定的较低的利率，虽然风险补偿专项资金、免征利息收入营业税等措施增加了银行的预期收益，但银行的预期利润空间依然不大，因而国家助学贷款市场上的信贷配给问题，即银行不愿贷款、学生贷不到款的问题，并未得到根本解决。从图形来看，缺口D[,2]S[,2]较之D[,1]S[,1]有所减小，但依然存在。
图4 信贷市场均衡变化
2.道德风险问题
在银行与学生签订合约之后，银行无法直接观测到学生怎样使用所贷到的钱，是用来生活学习，还是用来花天酒地，银行无从得知。如果学生将钱挥霍，其还款的可能变小，银行将面临损失。因而对银行来讲，存在着学生有可能不当使用贷款的道德风险问题。
根据信息经济学的原理，道德风险问题一般可以通过在合同中引入激励机制来解决。其具体方法是找到委托人可以直接观察到的另一个变量，该变量虽然不完全取决于代理人的努力程度，但与之相关，然后在合同中规定代理人的收益同该变量相联系，以此激励代理人按委托人的目标行动。
在国家助学贷款中，银行可以被视为委托人，而学生可以被视为代理人，银行虽然不能直接观测到学生的行为，但可以观测到学生的还款状况，按时还或者到期不还。还款状况虽然取决于一些外在的因素，但与学生对于贷款的使用相关。一般说来，学生如果将贷款用于生活、学习的需要，顺利完成学业、找到工作，按时偿还贷款的可能就较高；反之，如果将贷款挥霍于其他用途，按时还款的可能就较小。银行为解决道德风险问题，可以建立激励机制，将可观测的还款状况同学生的收益联系起来。在我国，按时还款的学生可以享受到政策优惠，可以按照国家规定的贷款利率还款，前已论述该利率较低，同银行一般性的非信用贷款利率大体相等，体现了国家的助学政策。对于连续拖欠贷款超过一年且不与经办银行主动联系的借款学生，银行要对于拖欠的贷款征收罚息，同时将学生的违约行为载入金融机构征信系统，金融机构不再为其办理新的贷款和其他授信业务，并将学生姓名及公民身份证号码、毕业学校、违约行为等按隶属关系提供给国家助学贷款管理中心[1]。 以上制度就是一种激励机制，有助于激励学生恰当地使用贷款并按时还款。但前已论述，在我国没有建立个人信用制度的条件下，对于违约学生惩罚措施的有效性受到一定的限制。
（二）政府与高校
1.逆向选择问题
当政府（现实中由国家助学贷款管理中心代理）与高校之间形成合约时（即政府向高校下达政策文件时），政府无从得知每所高校中贫困生的真实数量和所需的资助金额。我国目前实行对普通高校借款总额包干的办法：即普通高校每年的借款总额原则上按全日制本专科学生、研究生以及第二学士学位在校生总数20％的比例、每人每年6000元的标准确定。这种做法是根据一些调查所取得的全国普通高校贫困生平均比例对每个学校发放贷款，这样一来，不同贫困生比例的高校享有同等比例的贷款。贷款本来是针对学校中贫困生而发放的，但在现实中，贫困生比例较低的学校（简称为非贫困校）却取得了同贫困生比例较高的学校（简称为贫困校）同样比例的贷款，客观上减少了贫困校本应得到的份额，也就出现了非贫困校在一定程度上驱逐贫困校的逆向选择问题⑨。
以上的逆向选择问题是由政府与高校之间信息不对称，进而政府无法鉴别不同贫困程度高校造成的。但在我国，目前政府虽然规定，每所普通高校的具体借款额度按隶属关系，由全国和省级国家贷款管理中心根据各校的贫困生实际情况确定下达，但实际上都在执行20％的标准。也就是说，我国不存在政府对于高校贫困程度的鉴别制度。这一方面由于政府无法掌握高校的具体信息，另一方面也由于在我国个人收入不公开、居民的非货币化收入和隐形收入广泛存在的情况下，高校也很难得知学生的真实贫困信息。
2.道德风险问题
在政府与高校形成合约（即政府向高校下达政策文件）以后，作为委托人的政府无法直接观测到作为代理人的高校的行为，是否积极组织学生贷款，是否积极配合银行还款？由于高校在助学贷款中只是按照政府的规定充当中介人的角色，因而有可能“偷懒”（不积极组织学生申请贷款、不配合银行催款等行为），也就出现了道德风险问题。
政府同样可以通过激励机制来解决这一问题。在国家助学贷款中，政府可以观测到每所高校学生的还款率或者违约率，违约率虽然取决于一些其他因素，但与高校在贷款中的努力程度相关。政府可以在违约率与高校收益之间建立一种激励机制，以保证高校选择有利于实现政府目标的行为。在我国现阶段，高校可得贷款总额和高校所承担的风险补偿专项资金都与该校毕业生的违约率挂钩，这具有一定的激励作用，但也产生了一些新的问题。一所学校所能取得的贷款总额的大小应取决于该校中需要资助学生的数量和额度，如果与违约率挂钩，需要的学校可能因为违约率较高而贷不到足够的钱，不需要的学校可能因为违约率较低而贷到过多的钱，这与政府出台政策的初衷背道而驰。高校负担一半的风险补偿专项资金只是执行政府的政策，高校作为独立的法人实体，并没有承担国家助学贷款风险的责任。为了让本校学生贷款，高校每年都要从学费中抽出一部分以风险补偿专项资金的形式交给银行，而学生从银行贷到的资金，很大一部分又以学费的方式交给了学校（在现实中，很多高校优先考虑给予未交学费的学生贷款资格）。当高校所承担的风险补偿专项资金与毕业生的违约率挂钩时，高校无法改变每年“赔钱”的命运，能改变的只是赔多少的问题，如果干得好、违约率低，可以少赔一点，反之就多一点，这对高校来讲是一种“扭曲的激励”。
三、现行国家助学贷款制度设计在解决信息不对称方面存在的问题
以上分析了在国家助学贷款市场上，由于信息不对称，在银行与学生间、政府与高校间存在的逆向选择和道德风险问题。在现实中，完全对称或充分的信息是不存在的。在任何一种合约形成的前后，都会有某种程度的信息不对称，也就会或多或少地存在由此而产生的逆向选择和道德风险问题。针对信息不对称问题的制度设计要做到两点：第一，制度本身不应加剧由于信息不对称而产生的逆向选择和道德风险问题；第二，制度应能够有效地解决信息不对称带来的问题。根据本文以上两个部分的论述，我国现行的国家助学贷款制度设计在解决信息不对称方面存在着以下几方面的问题：
第一，加剧了信息不对称所带来的问题。比如，强制商业银行实行较低的利率，使原本就不愿贷款的银行更加“惜贷”，导致由于信息不对称而产生的信贷配给问题更加严重。政府出台此项政策的用意是可以理解的，助学贷款是为了帮助学生顺利完成学业，而不是为了赚学生的钱，较低的利率体现了政府对于教育的扶持，但问题在于忽视了商业银行是一个营利性组织。让一个商业机构去承担政策使命，这样的制度是很难推行的，强制推行也会困难重重、成本高昂⑩。政府应尊重商业银行市场主体的地位，给予其选择是否要给学生贷款和以何种利率向学生贷款的自由，政府可以通过建立相关制度，降低向学生贷款的风险、提高商业银行的利润空间，鼓励银行主动向学生贷款。我国现行的国家助学贷款银行招投标制度，在一定程度上体现了这种思路。此外，我国政府可以尝试通过财政或政策性银行，对学生实行低利率贷款，贯彻政府扶持教育的政策。
第二，制度缺位。比如，由于政府与高校间信息不对称，政府按照平均标准对于所有的高校实行同等标准贷款，导致出现了非贫困校在一定程度上驱逐贫困校的逆向选择问题。对于此问题，并不存在政府对于不同学校贫困水平鉴别的制度。当然，该制度缺失很大程度上是由于高校对贫困生鉴别制度的不健全。后者涉及到国家助学贷款市场上，高校与学生之间的信息不对称问题，本文在此就不展开论述了。
第三，制度不完善，需进一步改进。比如，对于政府和高校之间由于信息不对称，而可能出现高校“偷懒”的道德风险问题，现行的风险补偿专项资金制度是一种“扭曲激励”，前文已经论述。政府采取措施激励高校是正确的，但前提是尊重高校的主体地位。虽然高校要执行政府的政策，但高校毕竟是市场经济中独立的法人实体，如果政府出台的政策没有考虑到高校的利益，便很难取得高校的支持，也就很难真正推行下去。所以，政府在落实助学贷款政策时，不能一味地用行政手段命令高校、限制高校，更应考虑用现实的利益激励高校、引导高校。另一方面，也要认识到，高校从树立品牌形象、保证生源质量的角度考虑，也有动力对贫困学生予以资助，政府应鼓励各高校自主展开各种形式的助学方式（贷款、奖助学金等），并为其创造条件。
第四，制度的实施效果受到国家助学贷款以外其他相关制度的约束。比如，文章多次提到，现行的学生还款约束制度可以缓解解决信息不对称带来的问题，但其实施效果受到了个人信用制度缺失的约束。个人信用制度是在经济生活中管理、监督和保障个人信用活动的一整套规则、政策和法律的总和，它是解决学生还款的基本制度保障，但它已经超出了国家助学贷款制度的范畴。这也体现了我国处于转型时期经常遇到的情况：具体问题的解决依赖于具体制度的建立，而具体制度的实施效果又受制于其他相关制度的健全程度。改革就是在不同制度之间的冲突、协调下推进的。
［收稿日期］2005—03—10
注释：
① 由于信息经济学只是相继发展的不同模型的简单概括，因此对于逆向选择和道德风险的含义不同学者有不同的表述，并没有统一的、严格的定义。本文只对这些概念作通俗的解释。
② 此处所用的合约概念较为宽泛，文中四种合约具体指：银行同学生间签订的贷款合同、政府对高校下达的政策文件、高校对学生贷款事宜的规定、国家助学贷款管理中心同中标银行签订的合同。
③ 根据新浪网2005年10月11日报道：据历年来的统计数据显示，2003年9月第一批助学贷款高峰期到来之时，借款学生的违约率超过了20％，少数高校的违约率甚至高达50％以上；2004年9月以后，不少高校的违约率仍然超过20％，30％—40 ％的违约率也时有耳闻。银行为何将贷款学生视为高风险群体，可以从以上数据中得到一定的说明。
④ 由于银行收益＝本金*利率，同等程度的利率提高会带来同等程度的收益增加，即银行收入效应的大小是不变的；但随着利率由低变高，还款风险也由小变大，即银行的风险效应是在不断加大的。因此，在利率较低时，收入效应大于风险效应，而在利率较高时，风险效应大于收入效应。
⑤ 根据教育部网站公布的数据，我国现行的国家助学贷款年利率为：一至三年为5.76％；三至五年为5.85％；五年以上为6.12％。而我国商业银行现行的一般性非信用贷款利率为6％，同时有20％的浮动权。
⑥ 此处r￠＜r*的原因在于：银行面对风险较高的信用贷款，因为逆向选择的问题，不愿制定过高的利率，但也不会实行和一般贷款一样的利率，否则承担信用贷款较高的风险便毫无意义，所以银行所采用的利率会高于一般利率，但不会太高。模型中，r*代表了银行对信用贷款的利率，r￠是现实中我国银行采用的利率，它基本等同于一般性非信用贷款利率，所以r￠＜r*。
⑦ 具体措施详见本文第一部分我国现行的国家助学贷款制度中的风险防范制度介绍。
⑧ 个人信用制度是指在经济生活中管理、监督和保障个人信用活动的一整套规则、政策和法律的总和。一套完整的信用制度体系应包括各种征信渠道和方式、个人信用资料数据库、评估系统、向客户提供所需个人信用资料等内容和环节。国家金融管理部门、经办银行、国家助学贷款管理中心以及高校推行的只是还款约束制度，不同于个人信用制度。
⑨ 严格地说，这类现象同我们一般意义上所说的逆向选择有一定的区别。但由于享受政策好处的群体，与政府出台政策的初衷有一定程度的背离，具有一些逆向选择的性质，故此处归为逆向选择问题。
⑩ 2004年4、5月份在全国范围内出现的银行大规模停发助学贷款事件，以及2005年8、9月份出现的教育部点名批评天津、黑龙江等八个省市对国家助学贷款政策执行不力的事件，都在某种程度说明了现行的国家助学贷款制度实施的困难。
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