摘要：在坚持马克思土地所有权理论的基础上，为解决我国土地资源供求矛盾，国家积极采用市场化的手段解决土地的配置问题，其中涉及到土地的所有权、使用权、收益权、处置权等多重问题。集体建设用地是我国建设用地资源存量和利用潜力较大的领域，我国各省市关于集体建设用地的改革试点对集体建设用地市场的供给、交易、分配等控制，实现了政府主导的价格形成机制。但从实践效果看，这种价格形成机制弊端明显，必须建立发挥市场决定作用的集体建设用地价格形成机制，才能充分发挥资源配置作用，也能更好的发挥政府作用。
关键字：集体建设用地，市场决定作用，价格形成机制
一、政府主导下的集体建设用地价格形成机制
（一）集体建设用地的供给主要由政府主导
法律规定集体建设用地的所有权属于农村集体组织，根据产权理论，如果允许集体建设用地大规模上市，控制集体建设土地供给的应该是拥有产权的农村集体组织，但在实践上，政府却严格控制了集体建设用地的供给。政府通过土地规划，城乡规划等方式，把大量靠近城市，区位条件好的集体建设用地。政府还可以把需要的集体建设用地性质转变为国家建设用地。占集体建设用地比例最大的农村宅基地，仍然不允许自主流转，目前宅基地退出试点地区的做法仍以乡镇政府主导，缺少相关制度安排。现在主要的集体建设流转模式，大多数都是在政府主导下进行的，例如,重庆的票制度、成都的集体建设用地指标交易等等。政府控制集体建设用地供给，不但侵蚀了农民的土地流转收益权，还造成了集体建设用地市场供给的不足和价格扭曲。例如，成都市农村产权交易所08年成立以来，集体建设用地交易量仅20多宗，成交额仅7亿多，市场交易不活跃，庞大的潜在供给难以变成现实供给，政府对集体建设用地的供给管制是重要原因。
（二）政府主导集体建设用地市场交易
各省集体建设用地管理制度试点改革过程中，虽然积极推动集体建设用地入市交易，但这种交易仍然是在政府主导下进行的。在集体建设用地入市条件方面，各改革试点都做出了详细规定，部分地区只有政府部门审批才能入市交易，集体建设用地土地用途改变需要审批，土地增值后还要向国土部门缴纳增值收益。在交易场所设立方面，各试点地区普遍都成立了建设用地流转机构，并指定为区域内集体建设用地交易的唯一场所，这些交易场所性质多数为国有企业或事业单位，集体建设土地在交易所的交易条件及交易过程仍是政府主导。在交易方式方面，在虽然规定了集体建设用地商业经营性开发必须经过“招拍挂”方式进行，但由于集体建设用地没有专门的土地整理公司，参与前期土地整理的企业通常都与当地政府达成了交易协议，“招拍挂”方式未能起来发现价格，保障农民利益的目的。
（三）集体建设用地的收益主要由政府主导分配
基于产权原则，集体建设用地所有者和集体建设用地使用者应该是收益分配主体，政府应通过税收及其他二次分配手段适当参与。但各级政府部门凭借权力优势，主导了农村集体建设用地的收益分配。一是某些地方政府通过规定收益分配比例直接参与土地流转收益分配，各级政府占到流转收益的80%，集体建设用地流转成为政府增加收入的手段。二是虽然地方政府不直接参与土地流转分配，但却规定了土地流转收益的用途主要用于满足当地的基础设施建设和基本公共服务。集体建设用地流转收入是农民的财产性收入，政府直接干预流转收益的用途做法是不恰当的。
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二、集体建设用地的价格形成机制弊端明显
在现有的集体土地的用地管理体制下，某些方面确实具备一定优势，比如在保护耕地、维护农民权益等方面有一定积极意义，但政府会在诸多方面干预集体土地的正常市场运行，比如通过设置市场准入条件、规范交易流程、规定建设用地使用用途等方式参与到土地市场运行中，并依靠权力分享土地流转收益。地方政府“既当球员、又做裁判”，必然会影响到正常的市场运行，使得资源无法得到高效配置。由于地方政府与农民的利益倾向不一定相同，甚至很多时候存在较大冲突，地方政府为了吸引企业投资更倾向于低价格出让土地，农民集体作为集体建设用地流转的主要收益主体，更关注土地流转的价格。土地流转主导主体和土地流转收益主体错位，在农民集体与政府的利益博弈中，农民集体处于弱势地位，政府主导的土地定价导致了价格失真，难以发挥市场价格机制配置资源和分配收益的作用。特别是在一些试点地区规定了农村集体土地流转收入主要用于本地的基本公共服务和基础设施建设支出，土地收益不能转变为农民收入，这种直接干预农民流转建设用地收益的分配行为，挫伤了农民的积极性，阻碍了市场机制作用的发挥。政府直接干预建设用地交易和主导流转收益分配还为权利寻租留下了空间，也在一定程度上扭曲了及土地正常市场价格。
三、构建发挥市场决定作用的价格形成机制路径分析
（一）完善农村土地产权制度，提高集体建设用地有效供给
明晰的产权是集体建设用地市场化定价的基础。要确权到村组，并明确在集体建设用地流转中村组与村民的责任、义务关系，建议采用成立村组集体建设用地管理公司，村民根据土地数额分配股份。其次要确立集体建设用地使用权所有者成为市场交易的供给主体，保障村镇集体拥有集体建设用地的各项应有权利。第三要冻结国有建设用地征地指标，制定政府征地项目负面清单，推动征用土地合理化和透明化。
（二）放宽入市限制，释放潜在需求
集体建设用地因为开发条件和用途受到管制等限制，在建设用地市场始终处于边缘化地位。放松集体建设用地用途管制，激活用地企业潜在需求，已经成为集体建设用地流转市场化的重要任务。首先要在法律层面保障集体建设用地与国有建设用地的同等的发展权和交易权，放宽对集体建设用地用途和流转方式的限制。其次，国家应该试点推进集体建设用地进入商品住宅开发市场，只有这样才能把大量的隐形交易纳入到公开市场中，释放出用地企业对集体建设用地的潜在需求。第三，在严格保护耕地的前提下，放宽对集体建设用地各用途之间的转换管制，推动土地在不同主体、不同用途之间的自由流动，减少政府针对土地用途改变收取的各项费用，尊重用地企业资产利得收益，让集体土地的所有者与使用者之间正常博弈，形成正常的市场价格，并在土地资源的配置中发挥主导作用。
（三）转变政府职能，减少政府对市场交易的直接干预
集体用地的流转需要政府提供保障和监督，但过程中政府却存在越位和缺位问题。解决政府缺位与错位的关键是转变政府职能，由“发展型”政府转变为“服务性”政府，增加地方政府在税收中所占的比例；明确地方政府的事权，适当降低地方政府在经济发展中的事权，推动地方政府的把工作重点由经济发展转移到塑造发市场经济发展环境和提高公共服务水平上来，令财政支出用之于民。只有这样才能让地方政府摆脱对土地财政的依赖，才能解决地方政府对集体建设用地市场过度干预的问题。同时，政府应该积极发挥宏观调控和市场监督管理职能，制定指导全国的集体建设用地流转政策，推动城乡统一建设用地市场的发展。在地方层面，各级政府应建立完善集体建设用地流转市场规则，调控交易环境和交易过程，维护市场秩序。
参考文献
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论文作者:甘甜
论文发表刊物:《城镇建设》2019年第18期
论文发表时间:2019/11/1
标签：建设用地论文; 集体论文; 政府论文; 土地论文; 市场论文; 收益论文; 地方政府论文; 《城镇建设》2019年第18期论文;