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[中图分类号]F127 [文献标识码]A [文章编号]1006-480X（2003）07-0019-07
一、当前油地关系中存在的主要问题
近年来，随着我国经济体制改革不断深化和市场经济体系的逐步完善，油田企业和地方政府之间的利益关系越来越明确，尤其是在中央加快国有大中型企业经济结构调整和地方政府放开搞活、大力发展地方产业经济的背景下，油田与地方政府、油田各单位与地方政府各部门之间，以及油田基层单位与土地上的经营承包者之间的利益冲突和矛盾越来越突出。
1.油地双方产业结构矛盾加剧，争市场、争资源问题突出
从区域经济学看，油田与地方经济是构成同一地区经济的两大产业体系。油田虽然是一个企业，但是由于行业投资规模大、产业关联程度高，往往是形成区域经济的主导力量。多年来，国内各油田在“以油为主、多元发展”的经营思想指导下，经过不断积累和发展，事实上已发展成了一个与油有关的庞大的产业群。根据区域内分工理论，构成同一区域经济的不同产业之间存在着不同程度的相互补充、相互依赖的共生性，产业之间的关联程度越高，地区经济的凝聚力越强，经济发展潜力越大。但是，由于体制原因，长期以来油地双方在经济发展和产业建设方面，却是各自规划，互不协调。
（1）油田多种经营产业与地方经济的矛盾。随着地方加快城镇化建设、加大农业产业结构调整和积极发展乡村产业经济，大量农村富余劳动力从农业转移出来。为了发展当地经济，缓解就业压力，地方政府一方面大搞农业综合开发利用，另一方面积极推进城镇经济建设，发展劳动密集型产业。与此同时，中央也加大了国有企业改革力度，各油田在积极落实国有企业战略性结构调整、减员增效任务的同时，承担了增加下岗职工再就业的社会任务，为此不得不发展劳动密集型经济。油地双方都发展劳动密集型产业，客观上要求必须打破油地界限，实现生产要素的自由流动，以避免重复投资建设，优化资源配置。但是，目前这种趋势却受到以下因素制约：一是在社会经济转型时期，油田企业在继续承担下岗职工再就业的社会职能的情况下，很难把分流人员推向社会。而要增加再就业，就必须在扩大现有企业潜力的同时，继续增加投资。二是油地现有企业之间的资产重组和资源优化，受国有产权制度建设滞后、体制障碍等因素制约，人才、劳动力、技术和资本等市场相互封闭，生产要素的流动基本阻隔，由此导致油地产业结构趋同，重复投资，资源浪费现象突出。
（2）主导产业结构趋同。在不少经济落后的贫困地区，由于自然条件和经济基础比较差，地方能够利用的经济资源非常有限，政府在规划地方产业结构时，就把炼油化工纳入了发展经济的主导产业。从不少油田所在的地市看，几乎每个县区都有当地投资设立的炼油厂。地方炼油厂名义上以收购油田落地原油为主，实际上各种来源渠道很多。受原油来源和加工规模制约，地方炼油、化工厂的加工利用程度低，经济效率低下，造成资源的很大浪费。
油地经济在产业结构上的趋同加剧，互补性减弱，必然导致双方争市场、争资源的现象。一是地方大量劳动施工队伍兴起，对油田施工市场的扰乱加剧。随着农村大量富余劳动力从农业加快转移，油田驻地周围的乡（镇）、村纷纷成立各种专业施工队伍，如建筑施工队、环卫绿化队等，他们依靠占有土地资源等条件到油田市场强拉强揽工程项目，漫天要价，阻挠工程建设。一些带有黑社会性质的团伙利用恐吓、暴力等非法手段，控制部分建筑市场，倒手转让建筑施工项目，从中收取管理费，严重扰乱了油田施工市场，影响了施工质量和油田正常生产建设的进行。而不少地方政府和部门为了维护本地经济利益，对这些施工队伍持支持态度，加剧了油地矛盾和油地关系协调的难度。二是地方“小炼化”、“小化工”经济支撑下的油区盗油问题严重，油区治安形势十分突出。偷油盗油是各油田普遍存在的问题，国家每年因此造成的损失数额巨大。据粗略估计，胜利油田每年原油被盗至少10万吨，折合损失约2亿元；大庆油田至少为80万吨，折合人民币约10亿元。随着近年国家加大对“土炼油、小化工”的打击和治理整顿，公开盗油现象得到一定控制，但是在不少地方村民盗割输油管线、私收原油的现象仍然严重，盗油的方式更加隐蔽，在个别地区甚至存在暴力抗拒执法检查情况，油区盗油事件始终没有得到根治。究其根本原因，一是地方保护主义的存在，二是油地产业结构的矛盾，地方炼厂名义上以回收、加工落地原油为主，实际上偷盗油占很大部分。
2.围绕国有土地资源的有偿使用问题，近年来油地双方纠纷不断
油田是一个没有围墙的工厂，石油勘探开发野外流动作业的生产性质，决定了油田是一个用地大户。长期以来，油田作为国家政策重点支持的能源企业，一直享受着国家无偿划拨使用土地的权利。近年来，随着市场经济发展和国有土地有偿使用制度的逐步改革，油地双方围绕土地问题产生的利益矛盾愈来愈突出。
（1）城镇规划区范围内的土地有偿使用问题。从1990年国家提出实行城镇土地有偿使用制度以来，国家不断加大土地使用制度的改革力度。2001年国务院下发的《关于加强国有土地有偿管理的通知》（国发[2001]15号）规定，“除法律规定可以采用划拨方式提供的用地外，其他建设需要使用国有土地的，必须依法实行有偿使用”。根据我国现有土地法，国有存量土地的收益权归地方政府所有，因此地方政府在落实国家土地有偿使用制度方面非常积极。从客观因素看，随着我国城镇化建设和乡镇经济的发展，地方城区范围确实在不断扩大。从主观上看，不少地方政府为了增加政府财政收入，在新土地政策出台后，借城市建设和规划之际，随意扩大有偿用地的范围，对纳入城市规划区范围的土地一律实行统一征管和统一有偿使用制度。然而，就油田来看，地方经济是在油田的带动下发展起来的，在不少地区是先有油田后有地方政府，地方很多基础设施和城区建设都是由油田投资建成的，其土地增值也是在油田投资带动下形成的，因此在土地资产增值中应包含企业的经营性资产；由于油田处在城区规划范围内的土地相当大，如果对这部分土地全部实行有偿使用，必然使油田面临着巨额的成本支出负担。以胜利油田为例，目前胜利油田在东营中心城范围内各类用地24.67万亩，其中划拨用地24.54万亩，已办理了土地出让手续的仅占0.5％，涉及的土地有油田驻地周围的商业用地、工业仓储用地、新增油气开发建设用地、农业用地以及油田职工生活住宅建设用地。其中，工业仓储用地、新增油气开发建设用地以及农业用地明显属于国家划拨用地的范围。争议最大的是商业开发用地和油田居民住宅建设用地，地方政府认为，由于这些土地改变了原来划拨用地的性质，应该实行有偿使用。
（2）油田企业改制过程中土地使用权的处置问题。近年来，随着中央加大对国有大中型企业的改革力度，油田企业重组改制的步伐加快，开始逐步剥离非核心业务。在油田重组改制的过程中，土地问题再次暴露出来。根据国家和地方政府有关政策，“原划拨用地，因发生土地转让、出租或改变用途后不再符合划拨用地范围的，应依法实行出让等有偿使用方式”。从油田现有用地的实际看，目前油田辅助生产和多种经营等将要改制企业的用地大部分是原来以油气生产名义所享受的划拨土地，但是改制后很多企业的用地性质将会发生变化：原来的国有划拨用地改制后可能变为民营企业用地，或者原来的划拨用地改制后土地的用途发生了改变，等等。根据国家和地方有关政策，改制企业必须上缴土地有偿使用费。这部分费用支出数额巨大，无论是油田还是将要改制的企业都无力承担。根据地方现行的土地有偿使用标准，不少改制企业的净资产甚至不能抵偿本企业的土地出让费。土地问题成为阻碍油田当前改制分流的最大障碍。
（3）新增建设用地的征用补偿问题。以胜利油田为例，每年新打井约1000多口，新增建设用地近万亩，由于新打油气井所占用的农田或其他土地实际情况不同，围绕不同占地的补偿问题，油田与地方有关部门、土地承包者之间的矛盾时有发生。特别是近年来地方大力发展综合农业经济和加强农业产业结构调整，原来很多撂荒的土地得到新开发利用，兴建水库，搞农田基本建设，发展高效农作物种植、水产养殖、家禽饲养业等，尽管国家出台了相关的分类补偿标准，但是在具体执行过程中，为了各自的利益，油田各单位与地方有关部门之间、油田基层单位和土地承包经营者之间围绕土地审批手续、经济损害程度、补偿标准等问题，经常发生很大的意见分歧，从而影响了油田的正常生产，干扰着油地关系。
3.油田作为国有特大型企业其办社会职能移交给地方与地方财力不足的矛盾十分突出
由于历史原因，我国大多数油田都是在原来十分荒凉的地区开发建成的，为了保证勘探开发建设的需要，在计划体制下，各油田都普遍建立起了庞大的后勤供应和生产生活保障系统，造成了目前市场经济形势下企业办社会的巨大负担。企业承担了许多本该由政府或社会中介组织承担的社会职能，具体表现为文教卫生、社区物业管理、公安消防巡厂、市政建设、工农共建、社会保障、文化宣传等。随着中央加快国有企业的战略性调整和我国加入WTO，国有企业为了提高竞争力，分离办社会职能势在必然。近年来，各油田按照中央的改革要求，首先在内部按照专业化的原则开展了重组，实现了经营性资产与非经营性资产的分离，部分单位走上了企业化经营的路子，但是在整体向地方移交方面进展缓慢。一是地方政府受财政收入限制，无力承担办社会部分的财政补贴。以胜利油田为例，每年油田给学校、医疗、卫生等办社会部门的平均收入补贴近20多亿元，约占地方可支配财政收入的20％。尽管其中的医疗和交通运输等部门有经营性收入，但是由于固定资产价值庞大和行业特点，多数单位收不抵支，管理局每年仍然要给予补贴。因此，油田担心企业办社会单位移交地方后，地方仍然向油田摊派。二是固定资产处置障碍。在长期自我服务的封闭体系下，油田企业办社会所形成的房产、设施等固定资产数额庞大，在剥离的过程中对这部分资产是“无偿划拨”还是“无偿使用”、“折价变卖”，不甚明确。三是富余人员的处置问题。在计划体制下，企业办社会中很多单位成了安置职工家属、子女的场所，导致目前大量富余人员的存在，与地方单位相比，更为突出。这部分人员如何安置，成为地方接收的障碍。四是职工切身利益的担忧。油田职工工资、福利相对较高，将企业办社会事业中的人员随资产剥离移交到地方政府后，职工担心收入水平下降。五是一些远离城镇的油田单位，如偏远地区的采油厂，没法向地方移交办社会职能，不得不自己办学和发展社区服务。
产生这些问题的根本原因是油田与地方之间存在着利益上的矛盾，从深层次看则是中央和地方之间的利益矛盾，油田作为中央企业代表着国家利益，地方政府则代表着地方利益。这种利益矛盾与现行的国有经济体制是密切相关的。改革开放以来，随着我国以放权让利为线索的经济体制改革的深入发展，地方政府在经济发展问题上的自主权扩大，责、权、利逐步到位，地方经济的发展与收入水平与地方财政支出水平紧密挂钩，促使地方政府更加关心地方建设。这说明，现实中虽然中央是国有资产所有人的集中代表，但是客观上在公有制内部仍然存在着地方利益，存在着中央与地方之间的利益矛盾。党的“十六大”以后，随着我国国有资产管理体制的重大变革，中央和地方（省、市）两级出资人制度的建立，中央和地方政府有关部门将分别作为股东，享有对企业的投资、收益和监管权，这一方面为实现双方利益相结合创造了条件，另一方面二者的利益关系进一步明确，如果找不到双方利益有效结合的方式和共同点，利益矛盾将更加显性化。
二、国内解决油地问题的几种模式
如何协调油田与地方的矛盾，平衡中央和地方的利益关系，不仅直接关系国家利益的得失和国有企业深化改革的成败，而且关系地区资源的优化配置和经济效率的提高，关系地方经济的发展。在实践中，为了解决这些问题，国内油田和其他大型国有企业不断探索，取得了不少成功的经验，产生了以下几种模式。
1.油田与地方共同出资，建立风险共担、利益共享的经济共同体，解决油地产业结构的矛盾
1988年以后中央提出对国有企业进行股份制改造，在这个背景下胜利油田较早在这方面进行了探索。1993年，胜利石油管理局与东营市地方政府采取油田出资金和技术、地方以土地使用权作价入股的方式，联合成立了东胜精攻石油股份有限公司。地方股份由地方国有资产管理局作为出资人代表，收益归地方财政，公司从事的是油田难动用储量的勘探开发。十年来，东胜公司不仅在油区治安方面得到了地方的大力支持，而且每年都得到地方政府的大量财政支持，公司也由原来的靠油田和地方政策支持生存的小“油公司”迅速发展为目前资产规模达10亿元、石油勘探开发业务逐步向国内外扩张的企业集团，成为油地经济合作的典范，被誉为“东胜模式”。后来国内其他油田如大庆等都先后在这方面进行过尝试，油田与地方政府或地方企业联合投资成立股份公司，共同开发油田难动用储量和边际油田。但是受政策和体制限制，这种合作形式并没有大范围地展开。实践证明，这种方式有利于从根本上解决油地产业结构的矛盾，缓解双方争资源、争市场的现象，有利于促进地区产业结构的优化和地方经济发展。对油田来说，它一方面可以调动地方参与油田开发建设的积极性，保证油区治安和建设环境的改善；另一方面有利于盘活油田存量资产，提高油田勘探开发效益，实现油地双赢互利，共同发展。
2.先内部市场化，再外部社会化，分离与改制分流相结合，逐步分离办社会职能
具体有以下几种模式：①后勤系统改企转制，变“后方”为“前方”。上海建筑设计研究院，在分离办社会职能过程中探索出了“后勤系统改企转制—走向社会—实现后勤服务社会化”的路子，即把所有后勤服务部门合拢起来，成立一个实业总公司，后勤由“后方”改革为“前方”。具体措施是抓好四个“要”：一是分离要分立。在清产核资、明晰产权的基础上，做到独立法人、独立经营、独立核算。二是分离要分流。做到分离企业办社会职能与分流“母体”富余人员结合起来、改企转制与分流管理及服务职能结合起来。三是分离要分步。一步定位，分步实施，循序渐进，限期到位。先把相关的部门按专业化原则合并为一个单位，然后变为经济上独立核算的二级单位，最后在清产核资、界定产权的基础上，以产权为纽带，改制为“母体”的子公司。四是分离要分担。即“母体”对分离单位启动期间在明确资产、债务关系、防止国有资产流失的前提下，在人员、资金、场地、设施上给予大力扶持，主动分担，分离后的企业单位应继续搞好对“母体”的服务工作，分担起母体的后勤和服务责任。②被服务主体和分离后勤服务主管单位“双向考核”的管理模式。马鞍山钢铁公司在1992年底进行了生活后勤与生产主体剥离后，在如何适应生产建设和职工生活需要问题上，按照市场经济规律探索出的一种管理模式。“双向考核”管理模式，就是在生活后勤隶属关系不变的前提下，坚持集中管理、按服务协议办事的原则，对各厂矿的生活后勤服务工作，由被服务主体和生活后勤主管单位从两个不同的方向进行考核。生活后勤与生产主体是两个企业之间的关系，双方的经济往来与结算全部按市场价格和条件进行。生产主体对生活后勤是参与不干预，仅就服务内容、质量和水平实行监督和考核。这种模式由于办社会事业单位并没有从“母体”分离出去，可以称为“内部社会化”。③分离分流，配套改革，发展企业联合集团。1996年上海宝山钢铁集团公司从集团公司中分离办社会职能，成立了宝钢集团企业开发总公司，具有独立法人资格，是自主经营、自负盈亏的经济实体。开发总公司成立后，按照专业化管理的原则，将下属子公司分为两大系统，一是生活后勤系统，主要承担宝钢的医、食、住、行、环境保护等后勤服务工作；二是生产经营系统，主要承担宝钢生产作业线上的一些配套服务工作、开发利用废弃资源、劳务协作以及工业产品深加工等任务，从而以钢铁主营业务为核心、以总公司控股或参股为联结方式，组建起了一个多级法人并存的大型企业联合集团。在改革中重点抓好以下工作：重视配套改革，夯实基础。实行经营承包制，改革干部人事制度、分配制度，实现绩效挂钩；建立多种所有制并存的经济体制，通过内外联合、内内联合，组建了一批中中、中外合资企业，为消化企业富余人员，组建了十几个内部股份合作制企业；抓好清产核资和产权界定工作。
上述做法的共同特点：一是先内部分立市场化，然后外部分离社会化，结合实际，逐步分离；二是分离与分流相结合，分离与企业改制相结合；三是受地方发展条件和公司战略影响，多数单位分离不彻底，母公司没有从分离单位退出。
三、国有资产管理体制重大改革背景下解决油地问题的思路和措施
党的“十六大”以后，我国国有资产管理体制发生了重大改革，明确提出了建立中央和地方（省、市）两级出资人制度，在政资分离的基础上，成立国有资产监督管理委员会，代表出资人行使企业股东所应享有的一切权利。这与原来中央作为国有资产所有者的集中代表、地方政府逐级授权管理的体制有着根本不同，地方政府不再作为代理人，而是直接作为国有资产所有者，享有投资、受益、经营者选择等企业股东所应享有的一切权利，企业经营的好坏直接关系地方的利益。国有资产管理体制的重大改革，承认了中央和地方各自利益的存在，明确了中央和地方的市场多元化主体地位，为在公有制内部用市场机制解决中央和地方利益问题找到了突破口。因此，解决油地问题的基本思路是，坚持互惠互利、共同发展的原则，用市场的办法解决矛盾和问题，发展油地互补经济，建立油地经济共同体。
1.加强油地产业结构的宏观协调，发展区域互补经济
油田和地方有关部门应建立相互交流与协调机制，在经济建设和发展上做到优势互补、合理布局、统一规划。在产业选择上，双方应围绕各自优势，确立自身的主导产业。油田在石油机械、油气开采化学助剂等与油有关的产业领域和计算机软件开发等高技术领域具有优势，应该重点发展资本密集、技术密集产业；地方则在劳动力价格、当地市场、土地资源开发、政策供给等方面享有优势，应该重点发展劳动密集型产业、服务业、农业综合开发利用及农产品加工、轻工产品制造以及其他高技术产业，在油地双方共同的产业领域，积极发展合作经济。在油田建设上，油田应该利用一切可能的条件支持和帮助地方政府，特别是油田施工周围乡镇（村）发展当地经济，解决农民的实际困难，以改善油田施工环境。加强与地方政府的密切合作，互通信息，坚持做到发展工业与发展农业相结合，工业用水与农业用水相结合，油田防护工程与农田排涝治碱相结合，在建设水、电、路、讯等骨干工程时尽量做到油地共建，双方受益。
2.以产权为纽带，建立风险共担、利益共享的经济共同体，建设油地合作经济
实践证明，以产权为纽带，建立利益共同体，是解决油地关系中矛盾和问题的有效途径和方式，这也是兼顾国家和地方利益原则的具体体现。具体措施有：一是在争取国家政策支持的前提下，油地成立股份有限公司，联合开发难动用区块油气资源。二是油地双方在其他有共同利益的领域展开合作，寻求经济增长的共同点。为了缓解当前下岗职工再就业压力，油地双方可以借助产权纽带，进行合作，大力发展劳动密集型产业和服务业，实现双方优势互补、共同发展；油田发挥现有先进的机械加工制造能力、化工生产技术，与地方企业合作，投资设立农用机械制造股份公司、化工股份公司等，开发当地农村市场。
3.完善国有产权制度，打破油地界限，进行国有资产重组改制
打破油地界限，进行资产重组和经济结构调整，有利于优化地区资源配置，增强国有企业活力。当前进行国有资产重组亟需解决的，一是完善国有产权制度，关键是在政资分开的基础上，落实党的“十六大”提出的建立中央与地方两级国有资产出资人制度，真正实现国有资产所有者归位，使地方政府国有资产管理机构真正享有股东应有的投资权、收益权，调动地方参与资产重组的积极性；二是建立和完善职业经理人制度，使国有企业负责人真正关心企业命运。
4.采取出让、租赁和作价入股等多种方式解决油地关系中的土地问题
土地问题已成为当前油地关系中的突出矛盾，土地问题不仅直接关系油田企业改制的顺利进行和战略性退出，而且关系中央与地方利益的划分。我们认为，解决油田的土地问题，应根据目前油田用地的实际情况和国家有关土地政策，采取多种方式合理解决。具体措施：一是对城市规划区内的油田商业经营性用地，应通过出让方式一次性买断土地使用权。从实际情况看，这部分土地已经改变了原土地的用途，并且事实上已向承租人收取了土地经营收益，应该依法向地方缴纳土地有偿使用费。对油田来说，由于大多土地处于城区中心地段，未来存在着很大的升值潜力，通过出让方式一次性买断土地使用权，从长远看是有利的。二是对规划区内的工业生产用地，应分为两类情况分别处理：直接从事油气生产，或从事辅助生产的企业用地，根据国家文件精神，这类企业应继续享受国家土地划拨政策；依靠油田发展起来的、与油气生产关系不密切的多种经营企业是油田改制和剥离的重点，其用地性质明显发生了改变，但是鉴于其偿付能力有限，应与企业改制同步规划，创造条件，逐步实行有偿使用。三是公用事业和基础设施用地，根据国家政策应免交土地使用费。四是油田居民住宅用地，应区别不同地区，对低收入、土地增值较慢的地区，暂应划入福利性住宅用地，继续享受划拨用地政策，以后随着条件的具备逐步过渡到有偿使用；对土地增值较快、居民收入较高地区，可一次性解决土地使用权。五是改制企业用地，这是油田土地中最复杂、最难处置的部分，应区别不同情况进行处置：集体性质企业，土地使用权由企业自身购买；国有性质企业，与油田生产业务关系密切的，属油田辅助生产单位，应继续享受划拨土地政策，如石油机械厂、化学产品制造厂等。与油田生产关联度不密切的国有企业，根据企业净资产大小与经营状况，由油田（或改制企业）与地方政府协商，分别采取一次性出让、租赁、作价入股等方式，实行有偿使用。采取以土地作价入股的方式具体就是，将改制企业占用的土地作价后作为地方政府投资入股，置换改制企业的相应资产。改制后，改制企业成为地方政府参股或控股的企业，地方政府以土地作为投资参与改制企业的投资分红。采取以土地作价投资入股的方式，既可以壮大地方经济，增加政府土地收益，又能够解决油田因巨额土地出让金支出带来的成本负担，促进油田从改制企业的战略性退出。
5.采取企业自主经营与政府管理相结合的方式，逐步分离办社会职能
由于地方政府财力限制等多种因素制约，目前阶段油田办社会职能只能仍然以油田为主，同时地方政府应尽快转变政府职能和观念，双方在协商和利益交换的基础上，妥善解决企业办社会职能。其基本思路是，在现有条件下，根据油田办社会单位的性质，将其划分为经营性和非经营性两类，对经营性单位（如医疗卫生、社区物业管理、文化娱乐等）在综合考虑区域、规模、人口等因素的基础上进一步进行专业化重组后，采取企业化经营的方式，以其有偿服务和转体经营的收益，限期逐步弥补其补贴直至完全取消补贴，最终使其成为完全自主经营、自负盈亏的社会独立法人实体，即采取企业化→社会化的路子；对非经营性单位（社保、再就业服务、中小幼教等社会中介服务和公益事业单位）采取以政府管理为主、油田补助和增加对地方投资的方式解决。由于这些单位完全依靠财政补贴，向地方移交的难度最大，双方可以在协商和利益交换的基础上，按照先易后难的原则，逐步解决。先移交社会保险中心、就业中心等社会中介服务和市政建设，再移交中小幼学校教育，适当保留公安治防职能。在费用来源上可考虑以下方式：一是移交初期采取双方费用共担的形式。具体实施时可在核定实际开支基数的基础上，在一定过渡期内按比例分摊，油田逐年减少分摊比例，直至全部由地方政府负担；二是适应地方政府发展经济的需要，增加对地方的投资。近年来，油区各地方政府为了发展当地经济，纷纷实行对外招商引资的政策，以鼓励外来投资，油田可以抓住这个形势，选择那些有增长前景的项目进行投资，如增加在地方加油站的建设和炼油、化工项目的投资等。采用投资的方式，既能够增加地方长期财政税收来源，解决地方接收油田办社会部分财力不足的问题，又能够增加油田投资渠道，减轻油田社会成本负担，实现油地双赢。
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