转型期中国农村村委会政治合法性论析——以江苏为分析案例，本文主要内容关键词为：转型期论文,江苏论文,村委会论文,中国农村论文,合法性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政治合法性理论在学术界有两种分析方法，一种是历时性的纵向分析法，其典型代表是马克斯·韦伯，他基于传统—现代的分析视角，从经验分析出发，曾提出三种纯粹的合法性统治类型：合理型的统治、传统型的统治和魅力型的统治①，其中合理型统治主要存在于现代民主政治体系中，指选择当权者的依据是他们在竞争性的选举中是否获胜，以及他们在制定法律时是否遵守规定的宪法程序。一种是共时性的横向分析法，即主要探究一定时空内政治体系的合利益性、合道德性、合法律性情况，并将其提升为评价政治体系的三大基本指标。但不管是纵向分析还是横向分析，学者都坚持了合法性理论的核心内涵，即“合法性不再只是指‘统治的合法权利’，而且指‘统治的心理权利’。现在的合法性意指人们内心的一种态度，这种态度认为政府的统治是合法的和公正的。”②如果按照纵向分析法来看，农村村民委员会虽然已算不上一种统治机构，即不再是出于统治需要而由国家设在基层的政权组织，而仅仅是村民自己选择的一种治理机构，但就其权威授权来源看，它显然还是属于合理型的，即村民委员会产生的合法性基本是由人民通过选举进行直接授权的方式来确认的。但这种合理性如果按照横向分析法，尤其是从村民对其心理认同这一维度来看，村委会并未因为是民选机构就自动拥有了合法性，村民并未对自己选出的这一治理机构形成足够支撑其良性运作的心理支持；或者说，村委会只是获得了程序上的合法性，还缺少实质上的合法性。而对村委会实质合法性这一问题进行追问并索解正是本文所致力实现的目标。
一、村委会政治合法性现状表征
一个政治体系是否具有政治合法性或是否发生政治合法性危机，作为一种心理状态是无法直接观察到的，只有通过政治体系的体表特征来说明。而其中最重要的衡量指标就是公众对政治体系的信任度、对政治体系运作结果的满意度、公众自身的政治参与程度、政治体系为公众提供和维护公共利益方面等。为了了解这些指标方面的情况，我们借助于问卷调查法和面对面访谈法，以江苏扬州和泰州农村地区为分析案例进行了相关的实证分析。
第一，对政治体系的信任度方面。公民对政治体系的信任是政治成功运作的先决条件。如果政治体系不被自己的公民信任，政治就无法有效开展，至少是政治运作的成本会非常高。而对政治体系的信任，从一定意义上来说，是指社会大众建立在对政治体系的认知、情感和判断的基础上形成的对政治体系的忠诚、支持，政治体系的信任度又主要是以其组成成员产生时的合程序性和产生后行为的规范性为衡量指标的。正是出于这一考虑，在考察村委会合法性问题时，我们在2009年寒假和暑假期间围绕相关环节，通过村民座谈会和问卷调查法的形式对一些指标进行了分析。其中从座谈会反映的情况来看，村民们普遍对村务公开的满意度不高，如2009年暑假在泰州市T市M镇Z村访谈时，有的村民反映“村里虽有村务公开栏，但是村务公开栏破旧且位置比较偏，容易被村民忽略”；还有些村民反映“公开的内容根本不可信”。在民主选举方面，村民认为“两委”班子的确定虽有相关程序，但形式成分偏高。泰州市G区Y镇X村一位退伍军人就此问题曾谈及：“有时为了确保某些有能力但群众基础不好的人当选，就要经过反复协商和酝酿，尤其是要确保支部书记与村主任一肩挑时，这一酝酿的过程也就是做工作的过程，这时虽然规定2人中选1人，但另一人实际上也就成了陪衬。”而在2009年寒假我们发放的639份有效问卷中，当我们问“您所在的村，村干部是怎样产生”时，回答“乡镇任命”的占12％，“乡镇提名和村民推荐相结合”的占41％，“无计名投票选举”的占40％，“其它”的占5％，“未选”的占1.25％。从上述材料分析可以看出，如果忽略一些数据误差及村民思想认识上的误差，不论是对村委会成员选举方式的可信度方面，还是对村委会村务公开可信度情况的评价方面，村民的认识与合法性所要达到的“认同”指标之间还有一定的距离，即村民对村委会信任指数普遍不高。
第二，对政治体系运作结果的满意度方面。为了了解对村民自治情况的政治满意度，我们以村民为评价的主体，整个村民自治制度运作为评价的客体，设计了一系列问题来了解村民的政治评价结果。从我们发放的639份有效问卷统计结果来看，村民对“您对目前村民自治的总体情况的评价如何”的提问，回答“很满意”的为4.5％，“满意”的为12.8％，“基本满意”的为59.8％；问：“在您看来，村民选举村干部对于他们更好地为村民服务起作用吗？”回答“起作用”的为63.1％，“作用不大”的为29.0％，“没作用”的为6.3％，“未选”的为1.7％；问：“您对您所在的村实行的村务公开具体情况的态度是什么？”回答“很满意”的人占8.5％，“比较满意”的人占27.4％，“一般”的人占41.0％，“不满意”的人占13.9％，“无所谓”的人占7.4％，“未选”的人占1.9％。从上述对整个村民自治制度运作结果的评价方面来看，在某些指标方面至少半数以上的村民还是基本满意的，当然这并不意味着包括村委会在内的村级政治体系就获得了很高的政治认同。因为在问卷的最后部分，为了验证村民回答问题的真实性和有效性，我们设计了一些具体答案供村民选择，其中回答各种具体不满意事项的相关人数达80％，只有25.2％人选择了“其它”或“未作回答”。例如：问卷中问“您对村干部哪个方面的工作最不满意？”，回答“村财务管理”的人占32.7％，“计划生育指标的分配和超生罚款”的人占12.2％，“宅基地的分配”的人占15.2％，“责任田的分配和调整”的人占11.4％，“村办工矿企业或果园等的承包经营和分红”的人占8.5％，“其它”的人占22.2％，“未选”的人占3.0％。这些数字至少证明了一个问题，即一旦涉及到具体事项时，村民对政治体系运作结果的评价并不高。前面的“高满意度”只是一种粗放而模糊性的回答。2010年3月份在扬州访谈时，也基本佐证了我们的分析结论，其中扬州市Y市X镇X村一村民这样评价村民自治制度：“成功又不成功，说它成功是认为它确实给老百姓提供了相关民主程序；不成功之处在于村民选举意识淡薄，用老百姓通俗的话讲就是这个干部也吃饭，那个干部也种田，选谁还不一样。”
第三，村民政治参与程度方面。政治参与包括制度性参与和非制度性参与。如果说制度性政治参与的弱化标志着政治冷漠，那么非制度性政治参与的扩大则意味着对政治体系的反抗。政治冷漠也好、反抗也好，都是政治合法性缺失的表现。这里我们将制度化政治参与方面作为了解村民自治参与的一个窗口。在2009年的639份有效问卷调研中，问：“如果有机会，您会参加村委会干部的竞选吗？”回答“会”的占48.0％，“不一定”的占28.5％，“不会”的占21.8％，“未选”的占1.6％；问：“作为一名具有资格参与村民自治的村民，您希望参与村民自治活动吗？”回答“非常希望”的占44.6％，“比较希望”的占37.7％，“不太希望”的占3.9％，“无所谓”的占13％，“未选”的占0.8％；问：“您参加过几次村民委员会选举？”回答“每次都参加”的占23.8％，“经常参加”的占21.8％，“偶尔参加”的占29.4％，“从来没有参加”的占24.1％，“未选”的占0.94％。从这组数据可以看出，虽然从意愿上来看，选择“非常希望”和“比较希望”参与村民自治活动的村民比例高达82.3％，可在实际参与的行为上，选择“从来没有参加”的人数却达24.1％，如果算上“偶尔参加”的村民，实际上至少有一半以上的村民在村民自治过程中存在着政治主体缺位的现象。即使是选择“参加”的村民，其行为背后也并非主要是主体意识的支撑。总之，如果对其参与选举行为进行总结的话，选民实际上存在着三种类型的选举行为：积极参与型、消极逃避型、随大流型。其中随大流型占据主流，占各村选民的大多数。应当说，这些行为都是“缺乏质量”的参与。
第四，公共利益的提供和维护方面。农村的公共利益是一个广泛而复杂的领域，如果从供给主体和发展模式来看，村级公共利益可以划分为两种类型：一种是政府为供给主体，关系整个农村发展和整个社会宏观经济和政治发展的公共利益，一种是涉及面不广，只与具体村有关联的，需要以村庄为供给主体，以一事一议方式决策的公共利益。我们这里考察的就是以村庄为供给主体的公共利益以及村委会动员村民参与和维护公共利益的潜在动员能力。为了了解这一现状，我们选择了相关指标设计了问卷。例如，在2009年寒假发放的639份有效问卷中，当我们问到:“您认为您有责任参与本村、本镇的事务吗？”回答“有责任”的占43.5％，“这是村干部的事情”的占4.1％，“需要我的话，我愿意出力”的占41％，“现在都是自顾自，说不上什么责任不责任”的占4.7％，“说不清楚”的占5.0％，“未选”的占1.7％。从这一统计数据可以看出，村民对公共利益和公共政治生活的关心虽然相对于笔者五年前的调研结果有较大的增强，可在实际调研中发现这一高比例的人群在村委会组织村民集体行动时并没有相应地表现出来。尤其是经济欠发达的村庄，随着打工人员的大量外流，新农村建设主力军的严重缺失，农村社会关联度日趋降低，村民利益分化不断加剧，村民实际上已很难形成有效的、有组织的一致性行动。2009年暑假访谈获得的相关信息基本佐证了这一点。例如泰州市T市M镇L村一位村干部反映：“L村属于无收入村，而县财政直接下达的转移支付，基本用于退休干部和现职干部工资，所以村里没有资金来源来进行公共水利的建设和维护，老百姓又不愿意掏钱集资建设。”M镇T村一位村干部在访谈中也表达了类似思想：“巧妇难为无米之炊，没钱搞公共事业。为群众只能服务，不能索取。村干部想做事，想搞产业，但没有经费，人均可耕地只有4分地，只能满足生存需要，无法产生规模效应。人均收入6700元，还是虚报数字，因为上级有一个硬性指标必须在5000元以上。”所以不论是调研数据还是访谈材料都传递了同一种信息，即现今不少村委会在村级民主治理中遭遇到了“实质性的困境”。
当然，实证中获取的这些数据，可能会因为笔者对统计分析技术掌握的不熟练，农民心理活动的复杂性和农民回答问题时故意掩饰等，影响到对问题把握的准确性，但这种研究方法所获得的数据至少代表了当前村委会合法性的某种倾向性问题。
二、村委会政治合法性风险成因
虽然合法性问题还没有导致村委会这一治理机构陷入危机状态，但至少存在着一定的风险，寻求风险背后的原因，是进一步探索化解或降低风险方案的重要前提。
第一，从社会经济方面看，“合利益性”是一个政治体系赢得合法性的最基本条件，也是政治统治最主要的绩效表现。但是当前村委会在满足村民“利益性”方面要求的能力普遍不足。例如，从大部分经济欠发达地区农村来看，因为村庄没有多少集体资源可以支配，地域的不方便性又导致没有企业来投资，在这些村的经济收入中，很大一部分是靠村民自身外出打工获得的，所以村民利益的获得与村委会的工作基本没有多少关联，这就削弱了村委会合法性获得的利益基础。在我们调研的几个村，村干部普遍反映“巧妇难为无米之炊”，即没钱、没资源来为村民谋利益。有些村干部反映“想搞产业，但政策不允许”，当进一步追问下去，其列举的理由就是“公共事业要办，但是国家规定村委会只能为群众服务，不能索取；政策又不允许卖土地；政府拨给他们的转移支付对村庄来说杯水车薪。”从这些诸多理由中可以看出，村干部在考虑村民利益时其思维还是停留在原有的粗放式发展模式中，并未从提升人民根本利益的立场去因地制宜地谋划和创新本地区的发展，这就必然引发村民的不满。那么，是不是经济增长就必然带来合法性呢？当然不是。例如：就江苏苏南地区而言，经济富裕是一种普遍现象，但村民对农村政治体系不满意度同样较高，而从具体情况来看，不满的事项基本集中于村干部的不廉洁、贪污、“寻租”、“不公正”、“不公开”等行为方面。这也由此证明了经济增长只是合法性获得的必要条件，而不是充分条件。苏南地区村委会政治合法性风险产生的原因，如果从政治学角度来看，就是经济的发展增加了或加大了经济的不平等，而且这种不平等又为日益受到社会动员的人们所认知，当这种不公平、不公正积累到一定程度时，农村政治体系的道德性就受到置疑，合法性危机也会因此而生。这正是当前富裕地区农村合法性风险存在的主要原因之一。
第二，政治体系的运作直接影响合法性证明的效果。比如，现代政治体系要求政权必须通过选举产生并有罢免机制或定期更换机制确保政权的正常更替；要求政治体系的运作符合民主性的要求，并贯彻公开、公正、公平的原则，否则，就容易出现合法性危机。如果从这一方面来看，《村民委员会组织法》应该说提供了法制上的保障，而且中央也多次就村务公开、民主管理分别作出了详细规定和具体要求。可是法律法规只是提供了可能性，具体落实还取决于政治体系自身的选择。而村民的政治认知和政治评价，正是靠观察政治体系的运作过程和运作结果来获得的。当前，村委会政治合法性风险形成的重要原因之一就是村委会在村民自治运行中的负面行为导致的。例如，访谈中有些村民反映：选举只是形式，因为大部分人在外打工，根本无法回来，留守的人员好多又是既不识字行动又不方便的老年人，所以村民大会难以召开，只好采用由3人负责的流动票箱形式，这样流动票箱容易被拿箱子的人控制。还有的村民反映：“村里财务有两个账本，一本是上报用的，一本是留待家里用的”；“有时候上访，上面将有问题的干部撤换了，可不到一年，这个干部又重新上台了”。这些现象必然打击村民的参与意愿。一方面，他们会视村民自治为形式村委会选举为“儿戏”；另一方面，他们又认为村民自治是上面给的民主，是要他们说空话，迎合上面，从而导致“上面要我做的，我坚决不做”的逆反心态。其结果就是村民选举的质量越差，村委会干部与村民之间的信任程度就越低，村民对选举的兴趣也就越小，村干部与村民之间的政治距离也就越大，这样恶性循环便由此产生了，这些都影响了村民对整个政治体系的认同。
第三，社会利益分化和个人利益彰显所导致的共同体意识的缺失，客观上限制了村委会对村民行为进行整合功能的发挥。改革开放以来，随着分户经营和自由流动的实行，村民对土地的依附性和对行政的依附性日益被打破，并开始以原子化的“个人”身份进入农村政治领域。这种现状正如著名学者米格代尔所言：“人们已不再考虑家庭、家族、整个村子的利益，而只考虑本人的经济利益。”③这种原子化的生存方式反映到政治上，就是随着村民经济上自主支配权的确立、政治上自由活动空间的增加及村庄行政控制的减弱，农村的社会关联度日趋降低，村民不再隶属于任何组织或团体，没有人可以代表其他人，也没有人愿意代表其他人，个人独立意识和自主意识不断增加。这种增加又不同于公民意识，因为这种自主意识并不与公民的责任和义务相伴生，而是以个人利益为行事准则和评判标准，加上粘合农民利益的中间组织的缺失，每个村民都以个体方式直面各级政府体系，村委会这一自治机构行使自治权的深度和广度也因为缺少村民相互间的合作及相关力量的整合而大打折扣。关于这一点，梁漱溟曾总结到，中国人“或者受人支配作一个顺民；或者让他作主，众人都依他的。独于彼此商量大家合作，他却不会。”④这实际上也是当前农村公共利益困境形成的深层次原因，同时多少也反映了村委会在这方面动员和整合能力的欠缺。
第四，原有政治体系对外在环境变迁的漠视或反映的延迟也有可能产生合法性风险。当前，随着农村土地吸附能力的减弱和城乡交流步伐的加快，大多数有一定文化的青壮年选择了外出打工，这些打工者由于职业的变动性与工作区域的城市性，不仅使他们与农村利益的关联度趋于降低，而且使他们的政治态度、政治价值观与政治模式都穿越了地界。他们受到城市文化和乡村文化的双重影响和熏陶，自然也会遭受与此相应的冲突或震荡，即“他们既不是传统意义上的农民，也不是为现有体制认可的市民；既不是完全以土地为业的乡下人，也不是单纯靠务工、经商或脑力谋生的城里人。”⑤城市生活的体验，从一定程度上拓宽了他们的视野，与企业主经济利益的抗衡一定程度上培养了他们相互间的合作与团结意识，对自己权利的维护培养了他们的法律意识，这一切都使他们一旦进入农村社会，必然直接或间接地冲击着处于转型时期的广大农村。如果以村委会为核心的治理体系对这些变化缺乏应有的反应和互动，外出打工者就可能对其产生认同危机。
当然，上述各个变量并不是孤立存在起作用的，而是相互渗透、相互转化的，对村委会合法性所带来的多重影响是以互动和共同作用的方式进行或实现的。在某种意义上说，最有可能引发合法性危机的因素，却最可能在农村现代化转型过程中产生，因此，这些因素也可以归结为现代化的范畴，是转型时期的伴生物。
三、村委会政治合法性风险化解
转型时期一个政治体系面对现代化过程中可能产生的合法性风险，能否通过政治体系自身免疫力的提升去化解或降低这一风险，一个重要的判别依据就是看其在高度分化的社会、急剧转型的时期能否以合法性、有效性、合理性为其基本价值指向来指导自己的运作，其中合法性是一种最根本的价值追求，有效性与合理性最终都是为了论证合法性或维持合法性。如果将这些价值指向有机地转化为各种具体行为，就证明这一政治体系有了一定的免疫力。以此来观照村委会合法性问题，其风险化解的重要路径就是这些具体行为的实施。
第一，以农民为主体去设定合法性逻辑起点。随着放权性农村改革的推行和发展及现代国家与农村社会的适度分离，农民的自主性日益增强，民众主体性能量日益得到释放。这一现实状况客观上要求当前农村村委会，不论是生成中还是生成后的具体运作，都要以当前农村民众作为合法性创建的逻辑起点。具体来说：就是在村委会选举及村庄社会事务具体治理中，村委会要改变传统的管理一切、包揽一切的工作作风，与时俱进地以市场经济的发展为契合点，以制度层面的建设为保障，积极推进村民自我管理、自我教育、自我服务的实现，并在村民自治工作中尊重人民群众的主体作用，发挥人民群众在农村治理过程中所表现出的能动性、主动性、创造性和自我教育的能力，让农民在行使权利的过程中真切感受到是自己在行使自治权利。对此，邓小平曾论述到“人民群众必须自己解放自己”，“人民群众的觉悟性、积极性、创造性愈是发展，工人阶级的事业就愈是发展。”⑥江泽民也指出，“要充分发挥人民群众的主观能动性和伟大创造精神，保证人民群众依法管理好自己的事情，实现自己的愿望和利益。”⑦所以，要使村委会的政治运作得到多数人的赞同和支持，建构牢固的群众基础，就需要加强人民群众自身与“民主”的熟悉度与亲和力，并通过各种措施去催生农民主体意识的产生。
第二，以经济绩效提升去夯实合法性发展基础。通过推动经济发展使政权赢得社会成员普遍的支持，是目前许多发展中国家普遍采用的一种方法。利普塞特在总结政权的有效性与合法性之间的关系时指出，“几代人时间的长期持续的有效性，也可以给予一个政治系统合法性。在现代世界，这种有效性主要是指持续不断的经济发展。”⑧经济发展带来的生活水平的改善，使社会成员对政权产生较高的评价，从而有助于社会成员的认同，提高政权的合法性。关于这一点，马克思有相似的论述。马克思认为“‘思想’一旦离开‘利益’，就一定会使自己出丑。”⑨而支配中国农民行为最基本的逻辑正是其生存理性。他们是比较务实的，没有更多的玄想，其生活偏重于具体的和直接的利益需求和生存伦理。所以，农村村委会要想增强其合法性基础，就要让农民看到实实在在的实惠，哪怕是很小的实惠，要让他们切实感受到具体而现实的利益，从而增强授权的合法性。具体来说，当前村委会要创新农村经济建设和社会发展的思路，就要积极运用市场机制引导农民面向市场，优化农村产业结构，提高经济效益，引导农民走科学发展之路，使农民在横向与纵向的比较中都能感受到村委会的绩效能力。
第三，以“公平、公正、公开、民主”的价值关怀去维系合法性发展。随着社会主义民主政治进程的推进，公平、公正、公开、民主已日益成为农村社会的基本价值共识，并逐渐上升为各种政治诉求。承认、尊重这些基本价值，并真正实践这些价值就成为当前村委会必须面临的现实选择。这也就是说，村委会除了有权力有能力协助农民自己管理好本村的政治事务、社会事务以外，在乡村治理过程中还要形成对公平、公正、公开、民主等这些社会基本价值的应有尊重，确保自己运行方式的合理性。这也就是说，不管出于什么目的，村委会的运作方式都应该首先建立在对村民民主权利的尊重的基础上，在公平、公正、公开的政治行为理念指导下，怀爱民之心去守为民之责、谋富民之策，办利民之事，这样才能确保村委会所赖以运作的整个体系为村民所认同、接受。当然，要防范农村政治体系对基本价值的侵犯和践踏，仅靠村干部自身的自律内省是难以达到的，还应该加快制度创新，加强选举后相关配套制度的建设，建立一套体现这些价值理念的运作规则，从责任机制，包括激励机制、流通机制、人才使用机制等诸多环节来落实对这些价值理念的尊重。
第四，以农民中介组织的建立去消解合法性潜在风险。政治现代化的一项重要内容就是实现政治结构的分化，使社会不满情绪可以通过制度化的渠道得以疏散，不至于因其积重难返而危及政权的核心。社会中介组织的产生是政治结构分化的重要内容，它具有表达意愿和利益整合的功能，因而可以起到凝聚民众、缓解社会压力、释放各种民怨、沟通和平衡政府与社会关系的作用。但是，由于农民居住的分散性、生产方式的封闭性、社会交往与联系的局限性，他们并没有形成一个紧密的利益集团，人数众多的优势被组织程度的松散所抵消，因而表现出的群体力量十分微弱。再加上长期的社会公正失衡和社会排斥，又人为地造成了农民与主流社会在生活方式、价值观念与政治认同方面的社会断裂，使他们缺少应有的政治关怀。农民地位的这种弱势现状及相应的社会中介组织的缺失，使得农民对宏观层面的社会主义政治体系合法性认同流失的同时，有可能对微观层面的村民自治制度形成认同危机。而最近几年频频发生的农民“上访”事件正是由于正常表达话语权机会的缺失及中介组织这一利益表达机制的缺乏而采取的另类表达方式。所以，发挥政府的引导作用，加大对农民中介组织的培植力度，建立相关的新型社会组织，是提高农民自我管理能力、有效缓解村委会压力的有效路径。
当然，目前村委会只是存在着合法性风险的可能，为了防范这种可能性走向现实性，农村政治系统就必须建立起自我适应的调节机制，通过改变其结构和功能来充分适应和满足村民对农村政治系统的要求。
注释：
①[德]马克斯·韦伯：《经济与社会》上卷，[北京]商务印书馆2004年版，第241页。
②[美]迈克尔、罗斯金等：《政治科学》，[北京]华夏出版社2001年版，第5页。
③[美]J·米格代尔：《农民、政治与革命：第三世界政治与社会变革的压力》，[北京]中央编译出版社1996年版，第144页。
④《梁漱溟全集》第3卷，[济南]山东人民出版社1990年版，第69页。
⑤周晓虹：《传统与变迁——江浙农民的社会心理及其近代以来的嬗变》，[北京]生活·读书·新知三联书店1998年版，第287页。
⑥《邓小平文选》第1卷，[北京]人民出版社1994年版，第217页。
⑦《江泽民文选》第3卷，[北京]人民出版社2006年版，第294页。
⑧[美]利普塞特：《政治人-政治的社会基础》，[北京]商务印书馆1993年版，第52页。
⑨《马克思恩格斯全集》第2卷，[北京]人民出版社1957年版，第103页。