试论政府入世与职能转变,本文主要内容关键词为:试论论文,职能转变论文,政府论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
加入WTO,标志着中国正式融入到全球经济一体化之中,意味着我国将在更广泛的领域参与国际竞争。无论是机遇,还是挑战,我们都须积极应对。面对“入世”的巨大机遇和严峻挑战,中国政府应该怎么办?这是摆在我国各级政府面前一个十分紧迫而重大的现实问题。在“入世”问题上,各行各业,社会各个方面都存在着如何应对的问题。但政府作为一个国家和地区经济社会的组织者与管理者,其地位和作用显得尤为突出。只有政府的积极作为,一个国家和地区才能在这一巨大机遇和挑战面前赢得主动。根据国际经济和我国实际情况,中国要有效地应对“入世”挑战,抓住机遇,加快发展,就必须积极地采取相应对策,大力推进各级政府职能的转变。
一、政府“入世”
中国“入世”对现实经济社会产生了全面的影响。其中,对政府的影响最为深刻。WTO具有一套通过政府之间谈判,由政府制定规则, 并达成协议的运行机制。作为一个世界性的多边贸易组织,WTO 规则是为各成员方制定的,旨在约束各成员方的行为。但它实际上首先是约束各成员方政府的。这是因为:其一,“入世”的主体是政府,而不是企业。加入WTO,要由政府做出相应承诺,并要组织实施和严格履行。 例如WTO规则中很重要的一条是政策透明性要求, 即在国际经贸活动中当政府实施有关法律法规的,必须公开公布,以便各贸易主体能比较方便地了解到这些法律法规。其二,WTO规则是针对政府提出的, 主要用来规范政府行为。WTO的23个协议共492页,除了两个条款提到企业外,其余条款均是规范政府行为的,特别是政府的立法和决策行为。其三,WTO的协定、协议本身是各国政府相互妥协、相互协调的结果,是各国政府根本利益的综合反映。WTO是一个多边贸易组织, 更是一个多边谈判的场所。其基本职能是推动成员范围内的贸易自由化。从本质上说,WTO 是一个永久性的谈判论坛。它为各国政府在国际经济关系中提供了一个反映本国要求、维护本国利益、解决经贸争端的重要舞台,也是各国政府了解贸易信息,调整贸易政策,将本国经济融入世界经济主流的有效途径。由此不难看出,WTO 实质是约束政府的组织,“入世”首要冲击是对政府的冲击,最大挑战是对政府的挑战。按照WTO 提供的原则与规则运作,必将对我国的政府行为和管理方式带来巨大冲击,必然对我国现行的政府管理体制产生深远的影响。因此,加入WTO,政府必须按照WTO的游戏规则组织运作,必须积极地转变职能,不断推进管理制度与方式的变革。
二、面临挑战
中国经过二十多年改革开放,政府职能转变已取得显著成绩。以间接手段为主的宏观调控体系框架已基本建立,市场体系建设取得了重大进展,政府直接管理国有企业的方式有了较大改变,涉及经济管理逐步向国际惯例靠拢,政府机构改革进一步深入,政府决策民主化有了很大提高,政府促进经济和社会协调发展的职能不断加强,这些深刻变化表明,政府管理对象、体制和职能都有了明显进步,许多方面都在向WTO要求接近。但我们必须看到,我国政府体制是建立在高度集中的计划经济基础之上,现行的政府职能及其运作方式具有较强的指令性特征,政府行为仍然没有摆脱一靠红头文件,二靠政策手段,三靠保护垄断这样一种行政支配模式,行政干预、政府补贴、政策保护是政府行为的重要体现。所有这些导致中国经济仍然是政府主导型经济,政府直接介入经济运行,政企不分,政资不分,机构重叠,职能交叉,致使机构运行缺乏应有的效率与活力。显而易见,当前我国政府职能还没有实现根本性转变,经济管理方式尚未发生实性质变化,诸多方面不能适应WTO要求,亟待我们进行改革和不断完善。
1.政府职能界定不清,越位、错位与缺位并存。越位表现在不该由政府管的事情政府插手,如地方政府和企业一起争上市,争竞争性投资项目,直接参与企业的经营管理与人事问题。错位表现在政府与企业、市场分工不清,行使了不该行使的企业职能和市场职能。比如,在定价过程中,政府部门过多介入竞争性产品价格决定,在进行公共事业(如供水、铁路、邮政)价格决策时,忽视消费者参与。缺位表现在应由政府管理的事务政府没履行职能。如在建立市场秩序,提供社会保障,供给公共物品和服务方面,政府的工作还不到位。
2.政企不分,政资不分依然存在。企业市场主体的地位仍停留在理论上,在政府和实践上还没有得到彻底解决。调查显示,国有企业经营自主权仍未完全落实,即便是上市公司也仍旧以行政管理为主。政府仍然是最大的投资者,国有经济的绝对控股地位和公有股不流通性的弊端暴露得日益明显,国有控股的上市公司普遍处于所有者缺失状态。政府管理和决策仍偏向国有经济,而没有对各种经济成份一视同仁。这些显然与WTO规则的公平、透明、非歧视性要求不相适应。
3.行政管理体制仍不合理,严重阻碍了经济社会的发展。改革开放以来,我们对行政管理体制进行了部分改革,取得了一定的成效。但我国现行的体制结构不能完全适应市场经济要求,主要问题在于:一是体系不完整与机构的过度膨胀并存。能够适应市场经济需求,有效发挥监管作用的机构尚未建立起来,或不能真正发挥作用,而那些与市场经济相悖的部门仍难以取消。二是机构设立缺少市场根据。机构改革虽对一些机构进行了调整,但机构撤并在很大程度上仍是体现行政意见。三是机构重叠,职能交叉,缺乏统一协调,政出多门的现象仍比较普遍,导致机构运行缺乏应有的效率与活力。
4.经济管理方式未发生根本转变,“全能政府”的形象依然存在。以审批制为基础的行政垄断是我国经济生活中广泛存在的特殊现象。这与WTO 的自动注册制和国民待遇原则完全相背。在计划经济条件下,审批是政府控制和管理社会经济生活最基本的手段。而市场化的一个重要内容就是要尽量减少和取消政府管制和审批,改由市场主体自由进出、自由选择、自主决策。我国现行行政审批制度与社会经济发展的矛盾日益突出:一是审批事项过多,审批范围太大。大多数政府部门都不同程度地承担着审批职能,审批事项几乎涉及所有的行业和领域。二是审批环节过多,审批周期过长,许多审批事项要经政府部门层层审批、重复审批、多头审批,且审批时限不够明确。三是审批事项法律依据不充分。设立审批事项随意性大,审批标准不公开,审批程序不规范。四是审批责任不明确,监督机制不健一。重权力、轻责任,重审批、轻监管的现象普遍存在。
5.统一的国内市场尚未形成,极大地限制公平竞争。由于历史与现实的原因,我国地方保护主义盛行,形成所谓的“诸侯经济”。有些地方以控制原材料输出,限制加工品和制成品输入的方式封锁市场,并互设关卡,强行征税,滥用罚款。有些地方违背经济发展规律,仍在搞活经济“小而全”或“大而全”的自给自足经济。所有这些都严重扭曲了经济的发展,造成了极大的内耗和严重的浪费。同时,还人为地扩大了地区之间经济发展的不平衡。
6.社会保障体系仍不完善,制约了改革开放的进程。我国正处在向市场经济体制转轨的过程之中,社会保障体系建设也正经历由过去企业福利制向保障社会化的方向转变,致使社会保障体系还很不完善,严重影响改革开放的进程。主要表现在:一是社会保障的覆盖面较窄,医疗、养老、失业等保障的覆盖范围只包括国有企业和部分集体企业的职工。二是社会保障资金来源主要依靠国家和企业负担,致使国家和企业负担过重。三是管理体制还不健全,保险基金的使用不尽合理。适应WTO要求,当前必须尽快建立覆盖全国城乡和社会经济各个方面的社会保障体系。
三、职能定位
政府职能是指在一定历史时期内,政府根据社会环境的需求而履行的职责和功能,它反映政府的实质与活动方向。经济全球化是当今世界的潮流,WTO 是经济全球化的重要体现。经济全球化把人类带入一个全新的世界,政府职能也开始向经济化、社会化方向转变,经济职能、社会职能已成为各国政府履行职责的重点。根据WTO的有关规则、规定, 笔者认为各级政府必须重点搞好五个方面的职能定位。
1.加强对宏观经济的调控与管理。WTO 中无论发达国家还是发展中国家成员,其经济贸易发展的事实证明,政府从未放弃对经济的宏观调控与管理。近三十年来,政府的作用总体上呈加强趋势,政府对经济活动的影响可以说无所不在。当今世界也根本不存在没有国家调控的“自由”市场经济。中国作为有特殊国情的国家“入世”,更需要政府强有力的宏观调控。这是因为:其一,中国是社会主义国家,我们所追求的政治、经济目标与WTO 客观上存在不一致性。在西方发达国家主导的经济全球化背景下“入世”,中国加强对本国经济的管理,是维护国家经济主权、确保国家经济安全、保持经济繁荣的重要措施。其二,我国是世界上最大的发展中国家,WTO对发展中国家实施的包括对某些产业、部门实行适当保护措施等优惠安排,需要政府在引导本国经济发展中发挥重要作用。其三,我国社会主义初级阶段的国情决定我们不能完全依靠市场机制来调节国民经济,在市场失灵领域,政府必须承担起合理配置资源的重任。
2.制定“游戏规则”,维护市场秩序。在社会主义市场经济条件下,政府发挥作用的手段多种多样,但其中最基本的手段是制定和执行市场游戏规则,即以法律、法规的方式给所有经济活动的主体确定行为规则。WTO 主体公平贸易和公平竞争,要求各成员方的市场交易和市场管理规则必须一致、公平、透明、稳定。我国要实现这一目标,除了依靠政府的强制力外,没有别的任何组织与办法可以替代。政府必须通过自身权威的发挥和职能的履行,制定各种法规和市场规则,规范一切市场主体与市场行为,维护市场契约关系和市场秩序,努力创造良好的竞争环境。
3.组织公共产品生产,促进社会资源有效配置。中国“入世”后,随着经济的发展,企业和居民个人会对公共产品如城市公交、供水、供电、供气、铁路、机场、邮政等物质基础设施和其他公共事业费、公益事业、保障体系提出更高的要求。但由于公共产品投资成本大,建设周期长,收益风险高,致使市场机制不能有效地提供。对此,政府应通过财政、税收等手段取得财政资源,然后直接投资或通过协调投资者行为来组织公共产品的生产与供给,以确保资源配置的相对有效性,满足社会公众对公共物品的需求。
4.营造良好环境,保护公平竞争。WTO 要求世界各国相互开放本国的国内市场,以保证产品和生产要素在世界范围内的自由流动,实现资源的最优配置。WTO 要求各成员方在全国统一的市场基础上实施对外经贸政策,倡导进入市场的企业应一视同仁,公平交易,公平竞争。创造全国统一,开放、有序、公平的市场环境,政府担负着重要的责任。为适应“入世”需求,分享经济全球化的好处,我们应该积极对外开放市场,并以国内经济承受能力为限,稳妥地推进。
5.强化对外经济管理职能。加入WTO,随着经济一体化、 贸易自由化趋势日益深化,我国政府对外经济管理职能显得更加重要。一方同,政府需要重视效率,公平与稳定,积极修正和弥补市场失灵问题,对国内经济发展承担必要责任。另一方面,政府在保护和扩大本国利益,提高国家整体竞争力,推动对外经济发展方面负有特别重大的责任。为此,政府应主动承担责任,积极作为,努力为本国企业发展创造有利的外部环境,达到扩大外贸总量、提高资本国际化程度、增强我国综合国力的目的。
四、积极转变
中国“入世”已成定局,加入WTO,客观上要求政府转变职能, 提高管理效率。加入WTO,我国直接成为经济全球化重要组成部分,国际竞争将日趋激烈。这种竞争,从表象上看是企业之间的竞争,但其背后实质是政府体制、管理方式和职能的竞争。可见,“入世”不是对政府作用的否定,更不是不要政府,而是在新的起点上,对政府职能提出更高的要求。目前,我国政府正处在转型过程之中,既要对现存机构进行调整,又需要新建构合理体系。显然,应对“入世”挑战,关键在于转变政府职能,政府部门需要在观念、管理方式和职能上顺应“入世”的要求,真正按市场经济要求变革政府管理经济的方式。
1.方向。政府改革方向应该是由“全能政府”转变为“有限政府”,由“神秘政府”转变为“透明政府”,由“任性政府”转变为“守信政府”,由“权利政府”变为“责任政府”,由“利益政府”转变为“中性政府”,由“人治政府”转变为“法治政府”。
2.策略
(1)明晰政府职能,实现正确定位。加入WTO,应进一步提高政府效能和服务功能。为此,政府职能应从过去具体干预和管理经济与社会事务转向引导、服务、规范和宏观调控上来。这就要求政府部门行使职权应力求做到:一不越位;二不缺位;三不错位,政府机关不能既当“裁判员”,又当“运动员”;四不扰民,该由政府机关管的事情就把它管住、管好,但办事手续越简便、越透明越好。今后,政府的主要作用应是完善立法、推动政府工作法制化,规范市场经济条件下的财产关系、信用关系,维护市场秩序,保证公平竞争,建立和完善社会保障制度与社会服务体系。只有清楚界定职能,正确定位政府,才能真正实现由“任信政府”向“守信政府”的转变。
(2)改革管理体制,增强政府效能。在市场经济条件下, 政府是经济运行的调节者和经济秩序的维护者。加入WTO,对政府管理体制与方法提出了更高的要求。WTO对成员方的一个根本要求,就是政府必须在WTO法律框架下运行,政府行为符合WTO规则要求,政策法规与WTO规则接轨,特别是依据透明度原则,要求成员方的贸易政策、法规与措施要统一、公开、透明。为此,首先,改革行政管理制度,清理与国际法规相背的政策与规章制度,建立符合WTO规则的运行机制和与国际惯例对接的管理模式。其次,加速实现政府经济管理的信息化,加强政府部门之间与公众之间的信息交流。最后,依照透明度原则,增强行政管理的公开性与贸易政策的透明度,不搞“暗箱操作”,努力塑造中国政府行政管理的良好形象。经过不懈努力,最终实现由“神秘政府”向“透明政府”的转变。
(3)搞好政企分开,促进各自归位。 政企分开有两层含义:一是政企职责分开,即企业自主地组织生产经营,政府不再干预其微观经济活动,应该由政府承担的社会职能从企业中剥离出来,交给政府。二是政资分开,即政府的行政职能和资产管理职能分开。依照WTO 准则对现有政企关系进行规范,需要政府对自身的目的、职能和管理方式做出适应调整。首先,牢固树立为企业服务的思想。政府的根本目的是为企业服务,这是现代政企关系的基础。其次,正确认识政企关系。企业是微观活动的主体,政府是宏观经济的主体,二者是对等的关系。对于企业的生产经营,政府无权干预,对于政府的越权行为,企业有权进行申诉。为此,要求政府:一方面,由过去直接管理国有企业,转变为调控、管理全社会不同所有制企业;另一方面,由原来政府各部门直接管理国有企业,转变为国有资产管理部门集中管理国有资产和国有企业。以此,加速推进由“全能政府”向“有限政府”的转变。
(4)变革审批制度,提高工作效率。市场经济框架下, 原则上应由市场机制来配置资源,而行政审批则是权力作用于资源配置的表现,必然对市场机制带来巨大冲击。由于受计划经济长期影响,我国政府仍习惯于用行政替代市场,直接干预微观经济活动。因此,转变政府职能的突破口就在于审批制度的改革。为此必须:首先,取消部分审批事项。凡能由市场调节的、能由中介组织提供服务的、能由企业自主决定的审批事项,政府应坚决退出。其次,严格规范审批行为。应该积极改革审批方式,减少审批环节,简化审批手续,促其规范操作。最后,加强审批监督。一是对审批行为的监督;二是对审批后实施情况的监督。同时,注意把精简审批事项同精简政府机构、完善中介组织结合起来。通过全面改革审批制度,放松行政管制,减少对资源配置的干预,压缩对市场准入的审批,降低管理成本,提高政府工作效率,真正完成由“全能政府”向“有限政府”的转变。
(5)健全宏观调控,强化监督管理。 “入世”意味着我们直接进入国际市场,标志中国改革开放和市场经济建设进入一个全新的阶段。作为一个正处于市场化进程初期的国家,要经受住加入WTO、融入国际竞争的考验,更离不开政府强有力的宏观调控。为此,“入世”后,政府应该:首先,努力塑造合格的市场主体,加快培育要素市场,打破行政分割与行业垄断,整顿市场经济秩序,积极建立统一、公平、有序、开放的中国市场体系。其次,加大市场管理与监督,完善监管的各种经济指标体系,加强市场信息的收集、整理和分析,强化市场预测,加大监管力度,不断提高政府的监管能力。最后,理顺市场利益主体的关系,建立健全宏观经济调控体系,尤其是建立健全财政、金融政策体系和社会保障体系,完善经济调控手段,建立多渠道、多层次的社会利益协调机制,促进社会全面进步与发展,推动我国政府由“权力政府”向“责任政府”的转变。
(6 )优化公共服务,化解“外部”问题。公共服务,如国防、公共教育、社会保障及其他公共设施建设,是政府服务的基本职能。“入世”后,政府要管好“四公”:生产公共产品、建设公用事业、提供公共服务、建立公共保障。现阶段,尤其要加强社会保障体系建设,为经济发展提供有效的保障。同时,在防止外部性问题上,政府应发挥积极效能。研究制定政策,确立严格的质量标准、卫生标准,解决国内生产、境外投资和贸易增长带来的破坏问题;制定并严格执行技术标准、安全标准,确保环境、资源与经济的可持续发展,逐步完成由“利益政府”向“中性政府”的转变。
(7)改革司法制度,完善法律体系。市场经济是法制经济, “入世”后,必须严格依据WTO规则,建立完善我国市场经济法律体系。为此,政府一方面应该研究各种经济问题,协调制度与经济运行的关系,平衡各种经济成份之间的利益,同时,关注国际经济情况,比较各国经济制度的优劣,适时地修改和完善相关的法律制度,确保经济在良好法律环境中健康发展;另一方面,政府应明确自身职责,严格依法行政、依法办事,切实超脱于一般的市场利益之外,严格遵守国际法与有关国际公约。通过不懈努力,真正完成由“人治政府”向“法治政府”的转变。
(8)健全行业管理,培育中介组织。加入WTO,需组建独立的行业管理组织,代表各个产业与行业的利益,成为它们的代言人。比如,“入世”后,反倾销、反补贴成为非常普遍事件,根据WTO规则,反倾销、反补贴应由行业组织提出,政府有关部门受理并作出决定。同时,政府经济管理也离不开各类独立的中介组织,为此,政府应该:大胆向社会组织分权,将自身承担的技术性、服务性、协调性工作,诸如会计事务、审计事务、法律事务、资产评估、房地产评估、行业管理、社会自治管理等,从政府职能中分离出去,交给社会中介组织、公共服务组织和社会自治组织去管理。以加速由“全能政府”向“有限政府”转变。
(9)加强涉外管理,确保经济安全。“入世”后, 国内市场与国际市场进一步融合,国际经济联系进一步增强,国际经济对国内的影响日益复杂。为此,政府首先应该积极学习WTO知识,熟悉规则,以维护本国利益。学会运用WTO争端解决机制维护本国企业合法权益。如在本国企业遭受不公平待遇时,可到WTO争端解决机构投诉;在遇到他国申诉时,应积极应对,以确保裁决的客观公正。并竭诚为本国企业做好全球信息的收集和服务工作。其次,建立健全我国的涉外经济法规体系,强化涉外法规执行,加大涉外经济活动监管力度,加强对涉外经济活动的引导,使其符合我国经济发展方向与目标。最后,建立我国经济安全指标体系,增强经济运行风险的预警能力,提高风险防范机制的运作效率,确保我国经济发展的安全。总之,通过涉外经济调控与监管,充分利用国际市场,获取比较利益,防范经济风险,推动我国政府由“权力型”向“责任型”的转变。
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