建立经营城市机制的对策研究，本文主要内容关键词为：机制论文,对策研究论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
能否经营好城市，是推进城市化战略的一个重要突破口，这既是焦点又是难点。政府应该怎样有效经营城市呢?我认为关键是要牢固地确立经营理念，建立好经营城市的相关制度，走出一条更为宽广、充满活力的经营城市之路。
一、经营城市的基础前提：科学的战略规划与有效的规划管理。
与西方国家的城市经营管理相比较，我国在城市规划的科学性、前瞻性以及法律刚性上都存在着先天性的弱点。法定的城市规划是城市建设的蓝图，为政府经营好城市提供了可预见的发展方向，避免了城市建设经营的盲目性和发展的无序性，与将经营城市作为长远战略的要义相一致，与经营城市功能导向模式的扩展趋势相吻合，可以从根本上适应、调控、放大经营城市的效能。因此，必须把确立科学的战略规划和进行有效的规划管理，作为经营城市的基础前提。
(一)必须重视城市发展的战略论证。
我国城市规划学科源于建筑学，在相当长一段时期内，城市总体规划受计划经济思想的影响，以空间布局为主，偏重于城市功能分区，就城市论城市，忽略了城市发展与社会经济发展的关系、城市与区域的关系、城市与周边其它城市的关系，致使城市总体规划缺乏区域的依托、经济的依托，实施起来困难重重，有的甚至根本无法实施。为此必须重视城市发展战略的论证，一是要明确城市在不同区域范围内的地位和作用。我们既要看到城市自身的优势和劣势，也要看到区域内其他城市的优势和发展趋势，把整个区域作为一个有机的系统进行综合考虑。二是要研究城市经济发展的战略。把经济社会发展作为城市发展的基础，没有经济社会发展战略，就没有城市发展战略，城市总体规划也只能是纸上画画，墙上挂挂，不会有任何实际意义。当然，城市总体规划在一定程度上也会影响城市社会经济的发展，但城市的社会经济发展更具有决定性的意义。三是要挖掘、探索城市发展过程中的特色。包括城市的历史文脉、城市的地理特征、城市的优势设施、城市的传统工业、城市的建筑风格、城市的知名度等等。
(二)必须抓住重点环节进行科学定位。
我们现在编制的城市总体规划内容庞杂，除了确定城市性质、城市规模、城市布局形式、城市功能分区外，还要编制给水、排水、供电、供热、燃气供应、通信等各项工程规划，城市交通规划，园林绿地系统规划，城市郊区规划，城市防灾规划，以及近期建设规划等等。规划编制工程浩大，周期很长，各专项规划之间交叉矛盾错综复杂，影响了规划的严肃性。笔者认为城市总体规划应抓住影响城市发展全局性、战略性问题综合考虑，不能指望城市建设中的所有矛盾和问题，都由城市总体规划来解决。在城市性质确定以后，城市总体规划应该着重突出以下几个方面：一是预测城市人口规模。二是确定规划区的范围和城市用地发展方向。需要提出的是，城市用地发展方向不能局限于规划期限，要考虑得长远一些，要把城市发展的各种因素和各种可能性都分析到。也就是说，要给城市发展留有余地，城市规划要有弹性。三是确定城市布局形式。城市布局形式的确定要充分考虑城市的地形地貌、对外交通、资源基础、历史沿革、城市现状，并结合城市发展方向及特点确定，不要刻意追求某一种形式，必要时可以果断创新。四是确定城市功能分区。随着人们对空间概念和规划理念的不断深化，对城市功能分区必须有新的认识，在一定地域内工作、居住、游憩的不可分性已经成为今后城市布局的发展趋势，对于城市特有的功能区，如城市活动中心、城市公共绿地等必须突出，同时也要考虑安排一些综合功能区。即使是城市中心，除了安排大型公共设施外，还应安排必要的居住用地，以避免形成城市中心区的空心化。五是编制城市道路系统规划和城市交通规划。这是城市各项专业规划中最重要的规划，是城市总体规划的骨架。因此，城市总体规划中，可以不再包含其他专项规划，但必须有交通和城市道路规划。可以说，我国相当一部分城市的道路系统规划和交通规划滞后于城市社会经济的发展。我们对小汽车进入家庭、发展大容量轨道交通、公共交通优先策略、限制摩托车自行车发展、充分考虑静态交通等问题，必须超前谋划并形成规划共识。在此基础上，对重点项目在分区规划以下的层次，引入“控制性详细规划”和“法定图则”，为进一步的修建性详细规划提供整体控制依据。如主要道路定位，确定用地的性质，建筑密度、高度、容积率、停车场、公共绿地等规划指令性指标，以及建筑尺度、色彩、屋顶形式等环境协调要素引导性指标，充分增加其规则性和弹性度。
(三)必须强化规划管理。
政府要以规划的刚性来保证城市的有序发展，保证经营城市的理念得以深入贯彻并取得实实在在的成效，因此必须采取有力措施，不断强化规划管理。具体而言，就是要进一步理顺城市规划管理体制，加强规划管理机构建设，严格实行城市规划的集中统一管理；要严格规划审批制度，规划一经批准就具有法律效力，必须严格执行，任何组织和个人都无权更改；要加大对规划实施过程的监督检查力度，建立完善规划监督机制，切实加强对违规审批的责任追究，严肃查处各类违法建设，切实做到“清前堵后”，把监督检查贯穿于规划的全过程，力争把各类违规行为消灭在萌芽状态。
二、经营城市的核心机制：城市资源市场化与要素资本化运作。
经营好城市，其核心在于把城市资源纳入市场化经营轨道，从而使市场真正成为城市资源集散、配置的基础性机制。
(一)加快要素市场建设，着力增强中心城市的要素集散和配置功能。
这一环节的重要性还没有受到足够重视，但它确实是决定城市经营能力和效益的关键。市场经济条件下，中心城市的要素集散能力决定着它吸引和配置各类要素的范围、能力和效率。这方面实践得最好的除了特区深圳之外要数温州。据有关专家分析，温州生产要素的市场化配置程度已达90％以上，比多数城市高出一倍，这正是温州城市充满活力和竞争力的源泉所在。上海这方面起步稍晚，但近几年的认识高度与推进力度无与伦比，明确提出要在2015年前后成为世界级的生产要素集散中心。改变生产要素集聚配置上相对滞后的局面，应建立健全要素市场管理机构，把政府行为和企业行为彻底分开，加强对全市要素市场的统一管理；应着力推进土地资本的市场化运作，促进房地产市场快速发展；应积极推进为要素市场服务的中介机构产权制度改革，加快与政府脱钩，着力提高中介服务市场化程度；应尽快制定和完善引导要素市场发展的规范性文件，搞好科学合理的发展规划，促进其在法制化、规范化轨道上健康有序地运作和发展；应加大对要素市场发展的投入，尽可能用高科技手段装备要素市场，提高其信息化和网络化程度。
(二)加快建立并运行好国有土地的资本运营机制。
这可以说是实现资源市场化与要素资本化运作的核心环节和当务之急。从深圳、大连等市的成功实践看，土地资本确实是最重要的城市资本，是政府经营城市的主要依托。结合城市空间布局的调整，把握功能区划分来进行土地置换，所产生的土地级差效益是非常可观的，这是经营最重要的基础杠杆，在此基础上建立土地资本运营机制，恰好可以形成对一个城市在建设、管理、发展等方面投入的综合回报机制，真正形成“投入—产出—再投入”的良性循环。开展好国有土地资本运营，首先，必须建立土地收购储备制度。通过收购、收回、置换等方式，将土地集中储备和开发整理，实行不饱和供应、有控制出让，确保政府对土地一级市场的高度垄断，促进政府对土地经营管理职能的到位，特别是要使新成立的收储中心直接隶属于城市政府。其次，在严格控制协议出让土地的同时，全面推行招标拍卖。特别是对房地产开发等经营性用地要全部实行招标拍卖出让。进一步加强土地招标拍卖工作的组织领导，把城市土地收购储备管委会调整为土地收购储备出让管委会，更好地协调土地资本运营特别是出让过程中的相关部门行为。第三，为适应城市土地市场化运作，必须创新经营城市机制。应积极创造条件成立城市地产经营公司，调控城市规划区内土地一级市场，放开经营土地二级市场。
(三)加快城市建设投融资体制改革，着力健全城建投资市场化经营机制。
首先，尽快组建城市建设投资开发有限公司，确立其城建投资主体的法人地位，实行企业化运作，赋予其更加灵活优惠的政策，使其成为政府经营城市的投融资主体和企业法人实体，并努力培植成为有竞争力的上市公司。其次，对建设系统的国有资产进行重组，优化组合，全面归集和盘活现有土地和基础设施存量，促进城建资产滚动增值。第三，研究制定和调整城市基础设施和公用事业的有偿使用或消费政策，逐步扩展有偿使用的范围和项目，加快城建领域产品与服务的市场化、产业化步伐，从而为进一步鼓励外商、私营个体企业以独资、合资或BOT、TOT等方式投资经营城建项目创造更好的条件。第四，逐步建立和强化城市建设的成本机制，在注重高起点规划、高标准建设的同时，着力实现低成本投入、高效率运行、高效能管理。
(四)加快推进社会事业产业化。
尽管这在目前仍是一个有争议的概念，但在统计学上，所有的社会事业都属第三“产业”。随着经济信息化和社会现代化步伐的加快，社会事业对于城市发展具有比以往任何时候都更为重要的意义。制约城市社会事业快速发展的主要因素，仍然在于其对政府投入和直接管理的过度依赖，特别是城市社会事业领域的改革还处在起步阶段。应该把社会事业分为三类区别对待：对于营利性的社会事业如电影院、歌舞厅、应用性研究机构、部分人造景点乃至医疗诊所、书店等，实行完全的企业化管理、产业化发展、市场化运作，政府投入应尽快撤出，集中保证纯公益性社会事业的投入；对于纯公益性社会事业，如图书馆、博物馆等，应坚持以政府投入为主，同时加强内部管理，加快体制改革；对于准公益性社会事业如非义务教育、新闻媒体、公园、体育机构等，应尽量鼓励实行企业化管理，鼓励投入多元化、社会化，使政府的职责放在兜底保护方面。即使对于纯公益性的社会事业，也应尽量摒弃政府包办的办法，在鼓励引导捐赠、赞助等方式的基础上，适当调动社会投资，鼓励创办民办学校、医院、图书馆等，同时积极加快现有社会事业单位的企业化改革。
三、经营城市的基本方式：优化城市功能与整合城市要素。
经营城市从资金导向向功能导向的转换和发展，必然要求城市经营要始终围绕城市功能优化这个目标，把搞好城市要素的高效配置和合理整合，作为经营城市的基本方式。现代城市功能主要包括生产功能、流通功能、服务功能和集聚功能，其中，生产功能指产业及企业群体构成了城市主体，生产功能成为城市最基本的功能，决定着城市的生存和发展；流通功能指现代城市不仅是生产和消费的集聚地，同时还是生产要素流通的集聚地，对各类生产要素进行吸纳和辐射是现代城市主要功能之一；服务功能指为城市生产流通、经济运行和社会发展服务的功能总和，是城市经济高效运行、协调发展的根本保证；集聚功能指由城市强大的服务功能而引发的产业在地理上的集聚效应，是形成现代城市竞争力的重要条件。城市各主要功能之间相互联系、相互渗透、组合运动，由低级向高级、由无序到有序演进发展，并成为推动城市空间布局模式创新和城市要素整合的内在动力。在经营城市非常宽泛的任务和目标中，提升城市功能、优化整合城市要素是其最基本的内容。城市要素的变量很多，择其主要三方面作简单的分析研究。
(一)城市产业经济结构的优化整合。
产业是立城之本、立市之基。产业的提升与调优是城市经营好坏的重要标准。近几年来沿海城市紧紧抓住世界范围内结构调整的契机，牢牢把握经济结构战略性调整的主线，以科技创新为动力，促进产业升级，正在尽快形成以高新技术为主导的产业结构，并且都制定了各自的调整方案和战略在进一步优化中需要重视的问题：一是城市产业关联度的提升。城市产业和产业之间要形成产业链，相关程度要高，城市产业的联系越紧密就越有效率。提高城市产业关联度一般要研究城市的性质和功能，要准确确定城市的主导产业，由主导产业再来派生其他的产业、相关的产业，有这样一个顺序提法：主导产业→支柱产业→配套产业→服务产业，也有这样的提法，基础产业→非基础产业，基础产业和为基础产业服务的非基础产业是相辅相成的，关联度越高，效益越好，如果产业之间不相干，产业不是和本市的产业相关，而是和很远的其他城市的产业相关，那么运输成本就大大增加。管理也不便。二是城市支柱产业和品牌效应的提升。以城市名优产品和名牌企业为基础所形成的城市支柱产业，对城市发展和核心竞争力的形成具有举足轻重的作用。因此要经营城市，就应当把城市支柱产业作为一个重要产品来培育和经营，建立起与城市性质相适应的优势产业群，建造出具有城市个性的主导特色产业，使其成为促进城市发展、提升城市形象的重要砝码。如青岛市自改革开放以来。致力于通过培育和建立自己的支柱产业，先后实现了从地方名牌到全国驰名商标的转变，从以中小企业为主到以大企业集团为主的转变，从以低技术含量的轻纺企业为主导到以高新技术为主的电子、家电、信息、海洋等高科技企业为主导的转变，从而展现了青岛市的现代工业形象。三是城市产业可持续发展的增强。城市可持续发展与产业结构关系太密切了。这方面的教训也很多，比如矿业城市，矿产资源快要枯竭的时候，怎么转产，不能只顾“靠山吃山，靠水吃水”，可持续发展是战略性的，必须有远见。城市的发展与城市资源一定要适应转变，要考虑到明天怎么过，在城市的产业结构优化整合中一定要坚持可持续发展的战略。
(二)城市空间结构的优化整合。
合理的、有序的城市空间是城市发展的载体，对一个城市来说，要实现期望的城市功能和城市地位，就必须选择一个合适的、科学的、有特色的空间形态和时序演进结构。“摊大饼”圈层式模式已被证明是一种低效的城市扩展方式，已开始由“轴向发展”与“点——轴”模式所代替。沿着城市中心轴线，分层次、有序地展现产业、文化、商业、体育、居住等个性化主题，使城市层次丰富、特色分明、高潮迭起。这就要求城市在规划布局、土地利用和空间结构上要优化整合。为此，一是周密考虑城市的产业布局。一个项目放在哪里最合适?污染重的、污染轻的、噪音大的、噪音小的、高新技术的、一般性的，放在什么地方合适?这里存在着经济效益、环境效益、社会效益问题。要研究产业分布的密度、之间的毗邻关系和发展方向，研究功能分区，哪是工业区，哪是商业区，哪是文教区。根据阿朗索传统的城市地租理论，城心处收益最高，因此地租也最高，从城市中心向郊区土地收益越来越低，因此城心处只有那些高效益的产业才能在此布局，一般来说，第三产业收益最高，第二产业次之，第一产业最低。要本着重视产业结构变动和对城市功能的不同需求，最大限度地发挥城市的集聚效应，适度分散、合理组织现代城市生活的总原则，搞好城市产业布局调整。二是科学划分城市功能分区。我国城市过去由于受财力的限制，过分地强调先生产、后生活，边建设、边规划，因而城市功能分区缺乏合理规划和布局，城市内功能交错导致产业布局混杂以及现代城市功能发育迟缓。要按照城市的自然条件和地理位置布置城市的生活区、办公区、商务区、工业区和交通枢纽区等功能区。当今世界大城市发展的趋势是多核化，城市空间的规划模式是分散多核型，其功能分区的特点是：中央商务(CBD)不一定居于城市的几何中心，但却是市区交通的节点；物流和轻工业区虽然靠近市中心，但又位于交通联系方便的地方；居住区仍分为三类，低级住宅靠近CBD和物流、轻工业区，中高级住宅区偏向城市的一侧发展，而且都有相应的城市次中心；重工业区和卫星镇则布置在城市郊区，这对于我国大城市功能分区的规划与调整有很高的参考价值。三是选择合理的城市交通体系和发展模式。城市交通与城市布局密切相关、相互依存，一方面城市建成区的布局限制着城市交通结构的发展和改造，传统的单中心城市布局造成城市交通结构调整困难，并会导致交通结构畸形发展；另一方面，城市交通结构对城市布局和用地同时具有引导和制约作用，一般来说，城市的发展轴和增长极往往都与交通走廊的位置及走向密切相关，城市交通可以促进沿线城市用地的开发建设。根据城市的形态，城市交通结构主要有“传统的低成本模式”、“西方的完全汽车化模式”和“以公共交通、轨道交通为网络骨架的混合结构模式”等，显而易见第三种模式最符合中国城市发展的现状和未来，其结构是：城市中央核心区以公共汽车优先道路为主，副中心彼此之间及与市中心区之间都有便捷的轨道交通相连接，轨道交通网络包括环线和由市中心向四周发展的辐射线。随着我国百万人口以上的特大和超大城市不断涌现，城市发展重点将转向郊区，市区周围卫星镇作为疏散人口和产业的后方基地。与多中心、分散式城市布局相适应，发展城市轨道交通已成为现实的选择，城市政府应在大城市中推行“公交优先”的发展策略，以轨道交通作为城市骨干运输方式，其它交通方式发挥系统集散辅助作用，实现高、中、低运量相匹配、轨道交通与常规地面交通相互补充的公共交通体系。
(三)城市资本的优化整合。
城市资本包括金融资本、资源资本、人力资本、社会资本等。资本的优化整合主要是指城市资本的集聚、利用和重组，重点考虑和关注的问题是：发挥好城市的生财、聚财、用财之道；重视城市经营性资本的有效营运流通和融资作用；加快城市建设的产业化进程，提升产业集中度和配套能力；培育社会资本，使政府信用、文化底蕴、人文影响等作用得到充分发挥，并成为城市成长和发展的重要因素。一是土地置换整合土地资本。土地置换是根据城市功能分区定位，对处于不同分区的建设用地进行调整和重新利用的过程。土地置换很有学问，必须着眼于城市的长远发展，使不同效益的产业及功能用地处于不同地租的相应位置，从而使效益相对较低的产业节约成本，高效产业则增长收益，促进城市整体功能和效益的提高。必须有利于提供城市优质公共产品，如城市绿色开敞空间、街心绿地和城市景观建设等，进而改善城市环境和服务功能，普遍提高城市级差地租。必须依托成熟的土地营运机制，强化政府对城市规划区范围内土地的集中管理，使土地供应真正形成“一个渠道进水，一个池子蓄水，一个龙头放水”的良性循环的局面。必须合理利用每一寸土地，通过收购托盘特困企业、预征道路延伸、旧城改造、重大工程周边的土地，进行适度开发，“几通一平”到位，环境绿化美化，使生地变成熟地，使土地资本的价值按照市场规律得到充分体现。二是畅通渠道整合投资资本。城市建设资金是城市发展的“血液”，也是城市资本的重要组成部分，其来源是否宽裕、使用是否得当、周转是否流畅，对于城市功能的完善与运行至关重要。在当前城建资金供求矛盾突出的情况下，整合城建投资资本关键在于能否扩大投资来源、增加资金盘子并最大限度提高使用效益。除了收足、用好特定税费和切实保障土地收益外，还必须优化、整合、利用以下三方面的投资资金：首先是信贷资金。城市建设的投资大部分来源于信贷，特别是城市基础设施建设耗资大、回收期长，可以泽被后代，所以投资负担不能只由一代人承担，关键是把握度，只要把发展战略、城市规划定科学了，把投资回报率算准确了，负债是可取的、有效的和必行的。其次是股票融资、债券融资等直接融资。这将成为快速筹集城市建设资金的重要途径，特别是债券融资是符合国际惯例、最简便易行的办法。城市建设债券是以地方政府财政做担保的政府债券，城市政府主动权大且行之有效，我国在进行财政税务体制改革后，初步建立起划分事权、财权的分级财政体制。税权也按国家税和地方税划开了，既然事权、财权、税权都已分开，而城市建设属于地方政府事权，视城市建设的需要赋予城市政府适当的举债权，是完善分税制和分级财政体制的必然要求，也是许多分税制国家的普遍共同作法，在这方面国家的法律和政策必须有所突破。再次是利用民营资本扩充城建资金总量。现有城市存量资本是政府投入的结果，而今后相当多的城市新增资本将是在市场机制作用下形成的混合资本。只要符合政府经营城市所追求的目标，就应该放开市场，只有允许国有资本与民营资本共同参与和渗透，才能谋求和吸纳更大的资本投入城市建设。同时，要发挥私营公司决策快、融资灵活和承担风险能力强的比较优势，把公用事业推向市场，盘活存量资产，赢得发展资金。三是拓宽思路整合无形资本。城市的无形资源价值可观，是可资经营的重要资本，要以新的思路把这些特殊的资源推向资本市场。从微观层面看，城市户外广告标牌、公交线路经营权及公路、广场、雕塑冠名权，都可以通过转让拍卖筹得建设资金；从宏观层面看，城市的自身品牌与形象就是最大的无形资本并突破了资本整合的范畴，成为整体提升城市功能必须重视和独立研究的前沿课题。
四、经营城市的关键手段：打造特色品牌与城市形象力建设。
在经营城市这一极其复杂的系统工程中，决不可忽视城市自身形象定位，正如俞正声部长所说：“市长有两个很大的压力，第一个是经济压力，第二个是来自老百姓的形象压力。”所谓城市形象定位，是指充分挖掘和利用城市的各种资源，按照唯一性、排他性和权威性的原则，抓住城市的灵魂，确立城市发展理念，建立自己特有的城市性格。比如意大利的罗马由于欧洲历史文化的传承，是当之无愧的历史之城；法国的巴黎集中体现了法兰西风情，是真正的世界浪漫之都；奥地利的维也纳到处都弥漫音乐艺术的独特氛围，成为众口皆碑的音乐之乡；我国的杭州，因拥有美丽的西子湖而定位为“人间天堂，快乐杭州”；大连1994年提出了“不求最大，但求最佳”的理念，建设成了国际旅游、商贸、会展名城。城市的形象就是城市特有的个性，不同的城市形象所产生的辐射力、知名度与吸引力，形成了一个城市的品牌，体现为在广阔空间与时间上的强大品牌效应。可以说，没有灵魂的城市就没有内涵，没有个性的城市就没有竞争优势，没有理念和形象魅力的城市就很难做到可持续发展。
城市形象力一般表现为城市外部的知名度、美誉度和口碑，它是由城市外在的和内在的经济、环境和社会变化的深度、广度和速度的信息传递形成的。城市形象是城市历史文化积淀传承的客观反映，是以城市物质环境外貌为载体的各种信息的综合反映，是城市两个文明建设成果有效性的必然反映，是城市决策者要素和市民要素综合反映的一面镜子，是城市市容景观形象、市民形象和政府形象的整体反映。城市形象力的设计(简称城市设计)，是一种创造性的活动，这不仅仅是一个技术性问题，而且是发展理念问题、社会文化问题、人们自信心表现和价值观追求的问题。当前，我国城市在建设发展和塑造形象力所追求的目标选择多种多样，令人目不暇接，如山水城市、园林城市、人本城市、学习型城市、智能型城市、商都型城市和旅游型城市等等。但城市形象设计目标是综合的，作为一种对总体规划的控制与设计的导则，它融合了政治经济、人文历史、自然地理、市民心理、艺术创造、时代特征等诸多要素，必须进行系统策划与精心设计。
随着城市形象力在城市活动中的地位日益突出，源于西方的Gity Identity System(城市形象识别系统，简称CIS)成为一门全新的城市治理的软科学。其主要特点：一是它的整体性。注重市民特别是外界对城市的总体印象及主观感受，简单地说就是城市魅力。二是它的战略性。强调必须站在全球同类城市高度，并前瞻数年以后发展大趋势，来搞好我们所在城市的特色定位与形象谋划。三是注重无形与有形的综合。既要搞好有形的结构功能布局，还要追求由经济特色、文化品位等综合作用而构成的城市整体上的知名度、美誉度。四是强调主观能动性。对既有的特色优势只作依托但不拘泥，注重通过科学的策划去实现城市定位的创新和形象力的跨越式提升。结合我国实际，实施CIS战略要抓好以下关键环节：
(一)贯彻以人为本的城市设计基本原则。
城市设计古已有之，但千百年来优秀的城市设计所凝聚的设计原则，尚不能为后世在新情况下加以创造性的运用，近代西方发现新建城市雷同与混乱后，才重新寻找失去的原则，并用于现代化建设才多有佳作。古人有言：“虑于民也深，则谋其始也精。”意谓关心老百姓的利益愈深，那就对各项设计措施考虑得愈周密，城市设计也是如此。要精心塑造街道、广场等城市公共空间。各项建设包括交通建设等，要关心人、方便人，创造良好的宜人的生活环境。要最大限度地做到人工环境与自然环境结合，维护良好的城市生态环境，保护大自然，保护城郊之间空间上的连续性。城市是文化的最集中的表现，城市建设本来也是文化的建设与创造，当前的建设既要与历史环境很好结合，又要给未来保留开拓的可能途径，充分发挥建筑师、园林师和雕塑家的创造才能，维护城市发展在历史文化上的连续性。在关注城市综合性的同时，还应该注意到城市设计的渐进性，必须为以后的修改、补充、完善留出足够的余地。
(二)把握城市形象特征。
城市是人类在自然环境的基础上，经过物化劳动所逐步形成的，所以构成城市容貌形象有自然因素和人为因素。前者指城市的自然条件、地理环境，一定的自然条件形成一定的自然特色，它是构成城市容貌形象的本底；后者指人为的建设活动，它是形成城市容貌形象最活跃的因素，它的特征取决于城市的性质、规模和布局，集中体现和反映了城市的主要职能。如何把握城市容貌特征，可以简单地概括为四句话：城市性质定品位，城市规模定尺度，历史文化见底蕴，自然环境凝风格。具体的说，不同性质和规模的城市具有不同的形象特征，通过它的城市功能、建筑类型、结构布局以及空间组织的不同尺度等方面表现出来。省会城市具有比较宏伟的建筑群和不同的城市广场，由于城市规模大、交通频繁、类型多样，由于道环路构成庞大的城市骨架，而且有相当数量的城市出入口。风景旅游城市则多与山川景色融为一体，建筑布局灵活自然，城市形象返朴归真，避免宏伟感而求其真切宜人。城市所处地理位置和自然条件，影响着它的布局结构和总体面貌。平原城市布局一般比较紧凑、规整；丘陵地区地形复杂，河谷交错，城市往往被分隔成若干单独用地；山区城市或沿山坡构筑，或沿山谷延伸，呈现出立体自由布局的山城特色；沿江、沿湖、滨海城市，城市环水朝水又各有异趣。在大量的实践中，人们还找到了营造城市容貌特征的一条捷径，即对历史文化遗产的保护和利用，这方面的实例很多，城市设计必须把挖掘整理历史文脉作为塑造城市特色的一项重要内容。
(三)营造城市文化环境。
改革开放初期，建筑界在探讨建筑风格时，曾有京派、海派、岭南派之分，此后又有西安的唐风、武汉的楚风，以及许多民族地区的多种民族风格，实际上都在寻求地域文化特色，使自己的城市更具个性，更体现文化内涵，更接近人民大众。但是随着房地产开发的推进，商业行业正在使地区特色消失，“天下大同”了。1999年6月，国际建筑师协会第20次大会在北京召开，会议一致通过了由我国两院院士吴良镛教授执笔起草的“北京宪章”，同时对快速发展中的中国建筑环境现状有批评意见和中肯建议。吴教授大力提倡“广义建筑学”、“可持续发展”，以及“以城市设计为核心”实现建筑设计、城市规划和园林设计三位一体的观点，指出21世纪建筑师的任务之一就是要促进地区文化精神的复兴。应该说吴教授的发言切中时弊。笔者认为社会主义现代化城市的环境建设应该有两个质量标准，即提高城市的生活质量和提高城市的文化艺术质量，在某种程度上讲，我们正在进行城市精神文明建设的本质就是城市文化环境的建设。
“文化环境”说起来似乎抽象，但借助于科学的统计分析，仍可显示其规律性。《美国城市文化》一文在研究今后50年的环境变化时，曾对世界16个城市进行“城市舒适度”的评比，共列了23个项目，分别予以评价，最后进行总分评比。归纳起来，其标准可分为以下三类：一是良好的自然条件及其利用。包括美丽的河流、湖泊、大公园(群)，树丛，富有魅力的自然景观，洁净的空气，非常适宜的气温条件等。二是良好的人工环境的建设。包括杰出的建筑物，清晰的城市平面，宽广的林荫大道(系统)、美丽的广场(群)、街道艺术、喷泉群、富有魅力的人工景观等。三是丰富的文化传统及设施。包括杰出的博物馆、富有盛名的学府、重要的可见的历史遗迹、众多的图书馆、剧院、美好的音乐厅、琳琅满目的商店橱窗、可口的佳肴、大的游乐场、多种参与游憩的机会、多样化的邻里等。参与评比的城市在前两方面比分接近，即大部分城市均具备条件。评比结果，巴黎、伦敦、罗马名列前茅，它们得分在第三方面，即城市喷泉、剧场、街道艺术、私人画廊、可见的历史遗迹和参与游憩的机会等项目多于其它城市，以上评分标准未必非常完善和科学，但对我们不是没有启发的。城市要满足多样的生活内容，除物质生活外，还必须有丰富的文化生活，这应当是现代城市特别是大城市的一个准则。
(四)突出城市形象建设的要点。
世纪之交，我国城市的形象建设已经从以往的突击装饰型发展到长效建设型。这些建设项目已经不是单纯的美化、绿化、拆除违章建筑，而是和城市用地的调整、新功能的发展、市政设施的强化以及城市环境的改善密切结合，其特点就是“综合整治、一步到位”。在今后相当长的期间，我国城市形象建设的重点主要在优化城市空间、改善居住环境、治山理水和营造标志性建筑四个方面。从已经实施的情况来看，在优化城市空间方面，干道、广场、步行街的整治、营建已经普遍受到关注，在改善居住环境方面，我国改革开放以来的小区建设倍受重视，各种实验小区、小康住宅、安居工程成功的作品很多。这里着重论述后两个方面的问题。治山理水是城市大环境改善和优化的大工程。在治山方面涉及到山沟的利用，山顶的作用，山体轮廓线的保护与加强，城市第五视点的营造等等；在治水方面，水系的恢复，海、湖、江、河岸线的整治，内河两岸用地的调整与更新改造，营造沿水的绿化体系等等。在治山理水中要搞好“三个结合”，即：在规划设计阶段，工程设计要与城市总体规划相结合。这有助于城市用地的调整和新功能(如旅游、休息)的发展。营造文化环境方面要传统与现代相结合。形成具有特色的城市文化带，使之成为展现城市岁月特色的重要场所。建设实施过程中，要坚持开发与控制相结合。有的城市还没有治好水，沿河的楼房已经密密麻麻地立起来，有的河道整治了，但沿河的绿地没有展开，市民活动的场所没有充实。说白了是题目虽好，但文章没有作好。标志性建筑(含城市雕塑)对于构成城市形象有着画龙点睛的作用。绝大多数标志性建筑都有着“三优”的共性：优越的选点、优秀的设计和优美的环境，三者缺一不可。标志性建筑总控制一个区域，一个节点，一个边缘或一条路线。有些名城采用大手笔，在一个区域，一座广场、一个轴线上布置若干标志性建筑，形成艺术的高潮所在。营造标志性现代建筑要从本城市的性质、规模、布局结构以及建设重点来策划。上海从自己的实力出发，用亚洲第一的标准定位，浦东陆家嘴东方明珠和黄浦江两座大桥的落成，标志着迈向国际大都会的历史阶段，“双桥飞渡，一塔冲天”的格局给人以深刻的印象。大连提出“不求最大，但求最好”，他们的干道、广场和某些公共建筑也达到了精品效果，在国内处于领先地位。所有这些成功的实例，都显示了城市设计对于高质量的城市建设有着积极的作用。
五、经营城市的制度保证：城市管理体制创新与政府职能转变。
现代制度经济学认为，制度对于社会经济发展具有决定性作用。城市管理制度和厚重的人文精神作为城市文明的上层建筑，是城市发展的灵魂，也是城市功能的软环境。目前我国的城市政府，已不再是计划经济时代的那种“全能政府”，在城市化进程不断提速，经营城市范围日益扩大的今天，迫切需要加快管理体制改革与创新的步伐。
(一)加速政府职能转变。
笔者认为，职能转变主要应从三个方面着手，一是该退的要退出来。即政府要从城市资源的市场经营性领域逐步退出，实现政企分开。特别是一些原来由政府直接经营运作的资源，要通过市场化、企业化的方式来运作。其中，要注意区分自然垄断经营业务和非自然垄断经营业务。应将前一类业务分离出来，由一家或极少数几家企业进行垄断性经营，并由政府进行适度管制；而后一类业务则应由多个市场主体进行竞争性经营，以充分发挥市场竞争机制的作用。二是该转的要转过来。政府要从经营一个个企业转变为经营整个城市，从直接插手具体社会经济事务，转变到完善法律法规，搞好社会经济发展的宏观规划，引导城市经济结构调整和产业升级，运用财政能力和多种融、投资手段，大力发展公共事业和建设城市基础设施，发展教育、科技、文化、卫生、体育、社会保障事业，改善生态环境等一系列工作上来，充分运用好经济、法律、教育等手段，提升城市建设管理的水平。三是该管的要管起来。政府要着重承担市场培育、规范和监督的责任，引导市场健康发展，维护市场竞争的公平性，使城市各项事业的发展具有良好的环境基础、法律规范和制度保障。在当前的经济转型期，由于旧体制的惯性以及社会主义市场经济体制尚不完善，城市的发展在许多方面还离不开政府强有力的组织和协调，但政府本身一定要认识到自己这种角色的过渡性，其每一次行政干预都应是为了以后不再干预，要有意识地淡出。因此，要着力培育社会中介组织，促进民间组织系统的发育成熟，充分发挥它们的作用，使其参与到城市基础设施建设和城市公益事业中来。
(二)加快实现城市基础管理和服务的社区化。
90年代以来，社区建设日益受到各城市政府的普遍关注，但“社区化”的内涵及作用还没有得到足够重视。直观上看，“社区化”是随着城市规模的扩大，城市政府要实行高效有序的管理，必须通过“以块为主、分级管理”来调动和发挥各城区、街道、居委会的作用。更深层面看，“社区化”是城市政府适应市场化改革，形成经营城市机制的基础性环节。随着市民由“单位人”变成“社会人”，城市发展的动力源从政府转移到民间，城市基础管理模式也必须实现相应的转变，从而促进城市政府从不该管的日常琐碎事务中解脱出来，集中精力管好经营城市这样该管的大事。从当前城市社区建设的现状看，“十五”期间要以街道、居委会管理体制的改革调整为抓手，通过推进城市基层社会结构的重组来实现社区建设管理的整体突破和创新。一要在全面完成社区居委会组织改革的同时，适时推进街道规模调整和体制改革，加快建立和完善两级政府、三级管理、四级落实的管理模式。二要以社区党建和社区组织建设为抓手，建立健全社区自治运作机制，全面提高社区工作队伍的素质。三要着力完善与市场经济和小康社会相适应的社区建设投入机制，建立市、区两级社区建设专项基金，大力开发社区资源，积极鼓励和吸引社会资金参与社区建设。四要努力使社区服务向更宽领域、更高层次发展，坚持市场化、社会化、产业化的方向，以各级社区服务机构和设施建设为载体，加快形成便利、快捷、优质、高效的社区服务体系。五要切实加强对社区建设工作的组织领导、规划指导、统筹协调和示范引导，增强城市政府组织的现场经营能力。
(三)建立宽松、亲和、舒适的城市软环境。
实现城市的整体升值，不仅要有过硬的硬件建设，还要营造良好的软环境。建立好的软环境，一是要创造优惠完善、宽松公平的政策环境。要进一步深化对城市经营可操作性和相关政策等的研究，包括理论上的进一步探讨，逐步统一各级领导部门的认识。同时，要增加经营城市的操作透明度，以求公开、公平和科学。二是建立公开公正、保障有力的法制环境，特别是要抓紧各项法规及地方法规的建设，避免在经营城市中出现各种各样的违法问题，使城市经营做到有法可依，顺利、健康地进行。三是要着力营造成熟规范、便捷高效的服务环境。就城市政府而言，要提高行政效能就必须重视调动管理部门的积极性，发挥其主动负责、创新精神。要松绑放权，责负权及，使其在职责范围内该做好的事基本上有权去做。此外，还要培育开明开放、健康文明的人文环境，建立功能完备、整洁优美的城市环境等等。经营城市，在上个世纪破题，在新的世纪创新。“二十一世纪头一、二十年，对我国来说，是必须抓住并且可以大有作为的重要战略机遇期。”今后5—10年，是加速城市化和城市现代化建设最重要的战略机遇期，大胆地经营城市，是把握这一战略机遇的重要抓手，也是对城市政府的重大挑战。我们要在观念上接受经营城市，政策上支持经营城市，舆论上宣传经营城市，制度上规范经营城市，走出具有自身特色的经营城市之路，展现中国现代城市发展的崭新格局。