贫困山区农民负担过重的成因及对策，本文主要内容关键词为：成因论文,对策论文,贫困山区论文,农民论文,负担过重论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，农民负担过重已成为全社会关注的一个热点问题。特别是贫困山区农民负担重已成为影响山区经济发展和农民脱贫的矛盾焦点。针对贫困山区农民负担状况、原因及其解决的办法，谈一些自己的看法。
一、农民负担的范畴及程度
1、农民负担的范畴。农民负担这一概念的提出，是农村实行家庭承包责任制以后的事。农民负担过重这一新的农村矛盾的出现，也只是从80年代末到90年代初开始的。什么是农民负担？那些属农民负担？从中央到地方各级政府的文件上都有规定，那就是农民承担的三提五统，即村级三提留：公积金、公益金、管理费。乡级五统筹：现役军人家属优抚费、民兵训练费、乡村道路维护费、计划生育统筹费、教育附加费。三提留加五统筹，合计八个项目。这就是中央所规定的严格意义上的农民负担，也就是农民要拿出现金的直接负担。近几年中央和各级地方政府在提出减轻农民直接负担的同时，提出要控制农民的间接负担，即劳务负担。这样一来，农民负担由八项增加到了九项。现实生活中，从中央到地方所谓的农民负担就是指这九项负担。
事实上，农民负担是不是只有这九项呢？特别是贫困山区农民的负担究竟有哪些？还是用实例来对农民负担的范畴作了具体分析。地处鄂西北贫困山区的房县沙河乡近几年农民需要出钱、出物、投劳的负担项目，除了以上列举的八项直接负担和一项间接负担以外，还有以下一些项目也同样要叫农民出钱、出物、出劳。(1)共同生产费：包括畜禽防疫费、人工影响天气费（俗称大炮费）、农作物病虫害防治费、人防疫服务费。还有水费、电影费等没有征收。(2)税收：包括农业税、特产税（木耳、香菇、茶叶、柑桔等），屠宰税。还有耕地占用税等税没有征收。(3)集资：包括建校集资、修路集资、架电集资、有线电视集资、程控电话集资、兴修水利集资等。(4)需要投劳的有：建校、修路、架设电线、电话线、有线电视线、坡改梯、建多种经营基础、修渠修水库等水利工程。(5)需要出物的有：建学校用的木料、沙、石、架线用木杆等。就笔者了解，这个乡的农民实际负担项目，并不是同类地区最多的。所有这些需要农民出钱、出物、出劳的都应当属于农民负担的范畴。不应该把三提五统以外的税收、集资、共同生产费及劳务费排斥在负担以外。而应该实事求是，全面考虑，综合界定农民负担的政策界限。
2、负担过重的程度。首先，从定性分析来看，农民负担过重已成为影响贫困山区稳定和发展的障碍，影响到贫困山区农民脱贫。造成贫困山区人口急剧减少，山区农民大量外迁，党群关系，干群关系紧张。总之，贫困山区农民负担重的程度，已接近农民所能承担的极限。
其次，从定量分析看，以上述为例，该乡1999年人均负担总额在300元左右，劳均负担在600元左右，其中一半是要农民掏腰包拿现金的，一半是要农民投劳出物的。现金部分又由三个三分之一组成，三提五统占三分之一，税收占三分之一，其它费用占三分之一。人均负担的相对额是：人均负担总额占上年人平均收入的15%，占劳均收入的7.5%，占人均纯收入的25%，劳均纯收入的12.5%。三提五统人均负担50元左右，只占上年人均纯收入的4%左右。低于农民负担的最高限额。从增长幅度看，从1994年到1999年六年时间农民负担总额翻了一番。即从1994年的120多万元到九九年的280多万元，由于人口在六年中净减少近3000人，人均负担总额增长将近翻了两番，即从1994年的人均50多元，到1999年的人均140多元，年均增长30%。但三提五统的绝对额并没有多少增长，从1994年全乡三提五统总额45万多到1999年的50万元，几乎没有增加。但人均从十几元增加到50元。原因是负担三提五统的人口减少，但总额不可能减少。这只是从一个乡的人均上进行了分析，具体到一个村、一个户，负担重的程度就可想而知了。
二、造成农民负担过重的原因
造成贫困山区农民负担过重的原因很多，且又错综复杂，归纳起来有以下几个主要方面：
1、历史原因。贫困山区的经济发展，特别是基础设施建设远远落后于经济发达地区和平原地区，平原地区的水、电、路、水利等基础设施大部分都在改革开放以前由国家投资，由山区人民支援已经建设好，改革开放以后可以一心一意地发展经济。但贫困山区不同，基础设施建设改革开放以前有些开了个头，有些还是空白，比平原地区晚了十年至二十年。要改变这种落后面貌，不能坐等国家投资，也不能指望国家再搞一平二调别人支援。只能靠山区农民勤劳的双手，出钱、出物、投工，用愚公精神，一年接着一年干，改变落后贫困面貌。按国家规定，农民承担劳务，每年劳均10个义务工、20个积累工。但山区农民实际承担劳务远远高于此标准。就沙河乡近几年的情况来看，就能说明这个问题。该乡连续多年每年夏冬两季组织农民搞基本建设，每季劳均投工不少于30个，全年不少于60个，每个投工按5元计算，劳均负担也在300元；每个投工按10元计算，劳均投工高达600元。人均就是150元，仅此一项就占上年人均纯收入的15%，就按这个投工标准，该乡组织农民再奋斗5年才能基本达到村村通电，通路、通电话的目标，要比国家规定的脱贫时间晚了五年。
2、现实原因。首先从山区农民负担的基数分析，越是边远贫困山区负担基数越高。一是特产税基数高。特别是鄂西北山区的耳菇特产税，其基数都是按资源多少，按统购统销年代的购销量来确定。以后执行定税制，就以这个基数为依据，每年定比增长。但另一方面山区的耳菇资源减少，产量下降，与特产税额的增长成明显反差。如80年代末，沙河乡的耳菇产量超过20万斤，但耳菇特产税没有超过20万元，人均负担不到15元。到1998年底该乡耳菇产量不足15万斤，但耳菇特产税超过30万元，人均负担近30元。二是农业税基数高。过去山区人少地多，广种薄收，农业税以土地面积计算。随着山区人口减少，但年报上土地面积没减少，即使是面积减了，农业税基数也不会减少，反而每五年都要上调一次计价，不言而喻农业税的人均负担必然增加。沙河乡1994年以前农业税13万多元，人均不到10元，到1998年农业税总额19万元，人均20元。
其次，从人口变化情况看，贫困边远山区的人口近十年每年都以3-5%速度净减少。仅因此一项每年人均都要增加10-20元负担。沙河乡1993年底人口近14000人，到1998年底全乡只有11000人，平均每年减少500人，按人均负担50元税收计算，人均又要增加税收20多元。
3、政策原因。随着社会的进步和发展，各项税费的绝对额也在增加，就拿农村税收来说，上级每年按规定的增长比例下达税收任务，但由于山区的工业企业发展缓慢，工商税收不光不能增加，反而逐年减少。为了确保税收任务完成，只有加大农民负担的税收增长比例。例如沙河乡近几年上级规定的税收增长比例是每年14%，按1998年70万元税收计算，每年净增税收近10万元，但这增加的10万元税收不能加到工商税上，因工商税每年都靠买税完成任务。也不能加到农业税上，因农业税国家规定一定五年不变。更不能加到屠宰税上，因屠宰税是以牲畜的屠宰头数计算，左算右算只有加到特产税上，但又不能按人均增加，因上级禁止收人头税，所以特产税只好按过去的基数增加。仅这10万元的增加税收加到基数是30万元的特产税上，每年特产税增加比例就是33%。
4、管理原因。管理费比重高也是山区农民负担重的原因之一。贫困山区山大人稀，平均一个村300人左右，一个村百十人也不少见。村级行政设置是法定的，不能随意合并和撤消，村组干部又不能少。一个小村最低按4个村组干部计算，每个干部一年500元待遇，全年干部工资2000元，百十人的村，人均负担就是20元，仅此一项就远远超过村级管理费总额。如果一个村有上千人。同样是4个村组干部，每个干部每年工资就算1000元，人均负担也只有4元。在贫困山区，人均负担过重，不光表现在管理费上，象公务费、招待费等费用的负担，情况也是一样。
除以上所列举的客观原因外，还存在着许多主观原因。财政包袱重，吃财政饭的人多，管理区、村两级的财务管理混乱，特别是村级客餐招待费严重失控，有的一个小小的村，每年客餐招待费支出竞几千上万元，人均就是几十元。既增加了农民负担，又恶化了干群关系，更容易滋生腐败。是农村干群矛盾产生的主要原因。也是增加农民负担的重点。
三、减轻农民负担的对策
减轻农民负担也是一项系统工程，要从根本上解决，必须综合治理，标本兼治。
1、治标之策——控管结合。
在控制方面：一要严格控制农民负担总量。按中央的政策和国务院《农民负担费用和劳务管理条例》及《湖北省农民负担管理条例》，坚持一定三年不变的政策和不超过上年人均纯收入的5%的政策，严格劳务管理和集资管理。但在实际执行过程中，仍要坚持实事求是，因地制宜贯彻这些规定和办法。因为这些办法和规定也只是上级规定的原则性办法和措施。不一定完全符合贫困山区的实际。比如，以村为单位计算三提五统不超过上年人均纯收入的5%，就会导致一些小村收的所有三提五统全额上交乡以上的五统筹都不够的情况。村上无分文管理费，村、组干部无分文工资。但大村，人多的村按上年人均纯收入的5%收三提五统又绰绰有余。这就是说，在三提五统的总额控制上还是以乡或以县为单位计算为好。根据各村人口多少，面积大小，由乡镇人民政府每年分村核定农民的各项负担，除按政策确保完成上级的税费外，每个村还要有保证村级工作正常运转的管理费用。这样以某一个村或乡计算，可能超过上年人均纯收入的5%，但以乡或县为单位计算不超过标准，笔者认为也为尚不可。
二要控制建设规模。大规模搞好贫困山区基础设施建设，尽快改变落后面貌，无可非议，问题是要量力而行，不能一口吃成个胖子。但要做到这一点，不光是乡镇要实事求是，上级在作规划，下指标，指导工作上，也要考虑贫困山区农民的承受能力，从而减少农民的劳务投入，减轻农民负担。
三要控制人口大量外流人口减少。在农民负担问题上，人口与负担成反比，人口减少，负担加重，人口更加减少，形成恶性循环。这是贫困山区普遍存在的新问题，前面所举的沙河乡就是一个典型。控制人口搬迁外流，又不能违背国家搬迁自由政策。但各村可以因地制宜制定村规民约，对非正常外迁进行管理。因为贫困山区的外迁户，大多都是为逃避过重的农民负担，提前几年都对山林、土地进行掠夺性经营。所以对那些掠夺性经营山林、土地的外迁户，可以征收一定数额的山林、土地补偿费。这样一来，一方面可以做到控制人口大量外迁的作用，另一方面可以通过征收补偿费，减轻非外迁户的负担，这一措施，短期内可收到良好效果。
四要控制支出。特别是控制管理区、村两级的客餐招待费支出，减少乡镇吃财政饭的人员，控制村组干部职数。人口较少的村，提倡正职干部兼副职干部，村干部兼组干部，甚至村主职干部也可交叉兼职。如：村书记可兼文书或出纳等。通过兼职，减少干部职数，节约开支。
五要控制增长比例。上级不能脱离实际的下达税收增长比例，只能按照经济增长实际确定税收增长比例。同时要根据山区资源减少的现状，合理调整税收基数。
在管理方面，要形成一套行之有效的减轻农民负担管理制度。以确保减轻农民负担落到实处。
一是要有干部领导责任制。各级党政一把手就是减轻农民负担的第一责任人，哪一级出了问题，首先追究哪一级第一责任人的责任。这是有效管理的关键。
二是要执行农民负担越级管理制。农民负担的管理要用超常规的管理手段，采取下管一级，甚至下管几级的办法。上级要经常检查和纠正下下一级加重农民负担的行为，发现问题及时指令下级改正，或者是对下下一级发生取消或纠正的通知或命令。这种通知甚至可直接到户，以扩大和增强其监督力度。
三要执行切合实际的农民负担年初预算制度。这个预算不能生搬硬套上级的文件和规定，搞一刀切、一律化。而要根据各地各单位实际因地制宜确定基数。例如：执行三提五统不超过上年人均纯收入的5%的规定。人均收入高，人口多的地方，三提五统占上年人均纯收入的1-2%就足够了，但对一些人均纯收入低，人口少的乡、村，即使按上年人均纯收入的5%足额征收也远远不能确保正常支出。如果预算不考虑这个实际，作出脱离实际的预算，这种预算对下级就没有约束力，更谈不上执行，只有按照下一级能正常开展工作的实际需要拿出预算方案，下级才会接受，才会执行，即使作出的预算个别单位超出了上级的规定和限额，只要整体算帐不突破限额，也应当视为合规。
四是要执行村帐乡管，村务公开制度。但又不能把村上的财务帐本搬到乡政府，连办公桌子也搬到乡政府。每月或每季村文书集中到乡政府集体做帐，集体办公，有些边远村到政府办一次公，前后就是四五天，要吃、要住、要行、要花钱，每次花费少则几十，多则上百元，遇到一个人口少的村，文书一次集体办公，人均就增加负担几元钱，一年办个十几次，人均就增加十几元。这就是不切实际的村帐乡管，笔者认为，村帐乡管要采取多种形式，平原地区村帐可以全乡管理，村上建帐可以全乡办公，但山区可以以管理区为单位管理，乡经管站派人指导。平原地区村帐乡管可每月或双月一次，山区可以一季或半年一次。只要是长期坚持，再加上配套的财务管理制度，村一级财务管理很容易理顺。
五要有严格的客餐招待费支出管理制度。据笔者了解，管理区和村两级的客餐招待费支出占同级费用支出的50%左右，管住了这项支出，也就管住了管理区、村两级的费用支出，对减轻农民负担至关重要。管理的最有效办法就是凭票就餐制。干部定额购票，凭票就餐，农户凭票与村组结算，村、区两级凭票到乡财政定额核销，小小一张票可管住万张嘴。
2、治本之策——坚持发展。
所谓的减轻农民负担有两层含义：一层含义是使农民负担的绝对额不超过上级文件、政策规定的标准和限额，如：中央规定农民负担以1997年农民负担绝对额为基数，一定三年一变。另一层含义是农民负担相对于农民收入的比例不能超过标准和限额。如：三提五统不能超过上年人均纯收入的5%。从对农民负担的含义分析中可以得出这样的结论，减轻农民负担，不是减少农民负担，减轻农民负担更不是取消农民负担，因为人类在进步，社会在发展，各级行政管理费用只会增加不会减少；那种减少农民负担，甚至取消农民负担的设想，只是一种空想。对减轻农民负担的正确理解应当是在增加农民收入的前提下，使农民负担占农民收入的比例逐渐降低，但农民负担的绝对额，还是要适应社会的发展需要逐步增加。由此，我们就找到了减轻农民负担的治本之策——发展生产、发展经济，增加农民收入，从而减少农民负担占农民收入比例的目的。如何实现这一目标，应抓好以下几个方面的工作：一是要加强对农民的教育，使农民思想解放，思想开放，接受新事物，接受新科学，改变传统的耕作习惯，使农民自觉接受优质、高产、高效农业的模式，提高农业的比较效益，增加农民收入。二是要大力推广农业科学技术，增加农业生产的科技含量，推广良种良法。在农业科技的推广上要坚持典型引路，以点带面，用事实说话，把任何一项农业科技推广建立在适用、有效和农民自觉接受的基础上，切忌脱离实际的大轰大嗡，给农民造成损失。三是要优化产业和产品结构，要通过调整种植业和养殖业结构，使农民调整到种养那些适合市场需求，比较效益高的种养产业，从而增加农民收入。就是种粮食，也同样有一个优化品种问题。同样是大米，市场上有几角钱一斤的，也有几块钱一斤的，就是因为大米的品种不同，价格也就不同，农民种植的效益也不同。所以调整农业的产业结构和产品结构，是当前指导农村工作，增加农民收入的当务之急。四是要加速实现农业产业化，实现农业产业化是今后农村经济发展的方向，特别是贫困山区农民增加收入的必由之路。在当前，贫困山区可以组织农民实施产业化的基础阶段——相对集中的专业化，适当的规模化。例如：边远贫困山区，一般都是高寒地区，可规模发展适合高寒地区生长的洋芋，种植它的比较效益是高寒地区粮食生产的一倍以上。一个村种，一个乡种，几百亩、几千亩、几万亩地发展起来了，一是可以面向市场直接销售，二是可以粗加工制成淀粉增值。三是可以深加工成高级食品。风靡全球的高
级食品麦当劳，就是洋芋制成的。据说一个价值几分钱的洋芋，加工成麦当劳食品就变成了几元钱，价值升值上百倍。随着产业化进程的深入和资金、技术的积累，贫困山区可以逐步发展深加工产业。农民通过走产业化之路，提高效益，增加收入的目的一定能够实现。
从以上的分析中可以得出这样一个结论，只要农民收入高了，腰包里有钱了，让农民拿一部分出来搞建设，尽义务，一方面农民能承受，也愿意。另一方面也不违背上级的政策和规定。这正是我们所追求的目标。