我国失业保险筹资机制的缺陷与完善，本文主要内容关键词为：失业保险论文,缺陷论文,机制论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
基金问题是社会保险制度运行的核心问题，而筹资机制科学与否又直接决定着社会保险基金的规模大小，从而决定了社会保险在社会、经济体系中所能发挥的作用的大小，因此，建立和完善某种社会保险制度，其首要的着眼点就是该种制度的筹资机制。我国的失业保险制度是在1986年为配合劳动合同制的实行和企业破产法的实施而建立起来的，它的建立和实施，在促进我国经济体制改革，维护社会稳定等方面起过非常重要的作用。但是到了今天，它已严重滞后于经济社会发展的需要，在某种意义上可以说，它已经成为我国经济体制向纵深改革的瓶颈，迫切需要进行改革。本文试图从筹资机制这一角度对我国的失业保险制度作一剖析，并提出进一步完善的几点建议。
一、我国失业保险筹资机制的缺陷
1.筹资方法单一。西方经济学家普遍认为，在市场经济体制下，劳动力市场给予个人选择工作的自由，同时也给予企业（雇主）选择员工的自由，因此，在任何时候都必然存在某种程度的失业。只要失业水平不超过这种程度就是正常的，这就是所谓正常性失业，如果失业水平超过了这种程度，就是非正常性失业。对付正常性失业风险只需采取常规性的筹资办法即可，即一般由被保险人、企业（雇主）和国家共同负担一定比例的保险费，就可满足失业者及其家属的基本生活、失业者的转业培训、职业介绍等开支的需要；而对付非正常性的失业风险，除了采取常规性的筹资办法外，还需要采取非常规的筹资办法。长期以来，我国政府一直实行“低工资，高就业”的经济政策，对劳动力的管理一直采用“统包统配”的办法和固定工制度，室息了劳动力的正常流动，并相继采用各种行政手段强制企业安置待业人员，形成企业大量冗员，隐型失业（在职失业）非常严重。随着改革的深入，破产企业中的大量冗员将释放到社会上来，加之新成长的劳动力数量庞大，这就势必形成严重的失业问题。这种失业是从计划经济体制向市场经济体制转变的这个特殊的历史过程中形成的，是一种典型的非正常性失业，除了采取常规性的筹资办法外，还必须采用非常规的、应急性的、过渡性的筹资办法才能缓解失业压力。而我们一直采用单一的常规性的筹资办法，筹资的规模很小，能发挥的作用十分有限。同时，也有待进一步完善。
2.筹资渠道单一。国务院先后颁布的两个失业保险法规（即1986年的《国营企业职工待业保险暂行规定》和1993年的《国有企业职工待业保险规定》）都规定，失业保险基金来源于企业缴纳的待业保险费、待业保险费的利息收入和财政补贴。而从开始到现在，一直是只由企业缴纳失业保险费，政府从不拨款，职工个人也不承担缴费的责任。这种单一的筹资渠道，一方面制约了失业保险基金的物质规模，特别是在近几年企业经济效益大面积滑坡的情况下影响更为显著。这几年由于企业效益不好，许多企业因亏损而拖欠交费，使保险基金的收缴率显著下降，有些地方已降至50%—60%；另一方面，也不利于合理界定企业、职工、政府的责任；同时也不符合国际惯例。据国际劳工局统计，在实施强制性失业保险制度的35国家中，基金由政府、企业及劳动者三方共同负担的有18个，占51.43%，由两方共同负担的国家有14个（其中由企业（雇主）与劳动者两方负担的有7个，由政府与企业（雇主）两方负担的有6个，由政府与劳动者双方负担的仅1个），占40%。
3.保险提取比例太低。我国的保险费提取比例在制度建立初是按较低的国有企业职工失业率设计的（失业率为2%，平均给付率为50%），提取比例为企业全部职工标准工资总额的1%，1993年改为按企业全部职工工资总额的0.6%提取（待业保险金不足的地方可适当增加企业的缴费，但总额最多不得超过企业职工工资总额的1%）。非国有企业一般都是按照国有企业的这一标准提取的，只有外商投资企业是按中方职工工资总额的2%提取。这就是说，我国目前的失业保险基金只够为参加失业保险的职工总数的2%的失业职工提供失业津贴。而实际上，我国仅公开失业的职工就早已超过2%这一限度，到1995年全国城镇登记失业率达到2.9%，1996年上升到3.0%，登记失业人数553万人〔1〕；此外，企业中还存在着占职工总数的15%—20%左右的富余职工，其中在企业内部失业的下岗职工大约占企业职工总数的7.9%（900多万）。如果将这900多万职工推向社会，那么，即使将历年积累下来的40多亿元失业保险金全部用于救济这些职工，按每人每月145元的标准发放救济金，只够维持三个月，只及目前失业职工平均失业周期的一半。这个比例也明显低于其它国家，如加拿大为3.29%，塞浦路斯为6%，埃及为2%，西班牙为3.48%，美国为3.5%，意大利为2.75%，希腊为2%〔2〕。
4.基金的筹措面比较窄，统筹层次低。目前，虽然大多数国有企业职工已参加失业保险，但大多数的非国有企业职工却还没有纳入失业保险范围之内。据统计，1995年末全国参加失业保险的职工共计9500万人，约占全国城镇各类企业职工和机关事业单位工人总数的78.7%〔3〕在我国对失业保险一直采取在市、县分级统筹管理为主的方式，这种方式造成失业保险基金过于分散，各自为政。由于各地区经济发展不平衡，所以在筹集和使用失业保险基金上的差异很大，有些地方失业保险金人不敷出，而有些地方的失业保险基金却绰绰有余，这样就使失业保险基金未能充分有效地发挥社会保险的作用，也不能体现社会互济的社会保险原则。
二、完善我国失业保险筹资机制的几点建议
笔者认为，为缓解严峻的失业压力，一方面应继续完善常规性的筹集办法，另一方面要建立应急性的、非常规的、过渡性的筹资渠道。
1.扩大资金的来源渠道，增加个人缴费。国际劳工局的统计资料表明，在35个实行强制性失业保险的国家中，有27个国家的被保险人个人要缴纳失业保险费，我国解放初期，为解决城镇严重的失业问题，也曾按职工月实际工资水平向在职职工征收一定比例的失业人员安置费用，取得了良好的效果；这些年来，我国城镇职工的收入水平有较大辐度的提高，1996年全国城镇职工年平均工资已达6210元，比上年增长12.9%〔4〕，说明城镇职工个人有能力承担少许费用。只要负担水平适当，配套措施得力，宣传发动工作深入人心，向职工个人征收一定比例的失业保险费是完全可行的。这个比例可确定在城镇职工月平均实际工资的0.5%—1.0%之间，如果确定提取比例为0.5%，平均每人每年只须缴纳31元钱，月平均2元多一点，按1996年年末城镇职工人数14960万人计算〔5〕，一年可征集到46亿多元。
2.将亏损企业的财政补贴的一部分转化为失业保险金。这些年来，国有企业的亏损现象一直比较严重，亏损面保持在1／3左右，有的早已资不抵债，但由于政治、经济、社会等复杂的原因，政府一直难以完全按《破产法》的规定让它们破产，而是对这些企业进行财政补贴，补贴额持续维持在600亿元左右。这笔巨额的财政补贴实际上有相当一部分作保险金用于保障这些本该失业而没有失业的职工的基本生活去了，也就是说，政府实际上支出了一部分失业保险金，只不过这笔资金的运行轨迹被扭曲了，没有显示这些资金的真正效益和功能。在目前实行规范破产，鼓励兼并的政策背景下，应将一部分补贴转化为失业保险金（至少应把给破产企业的那部分补贴转化为失业保险金），只要转化5%，就可筹到30亿元左右。
3.将破产企业的资产变现收入的一部分转化为失业保险金。破产企业一般都有大量的银行债务，同时也有一定数量的破产资产，为加快国民经济结构的调整，进一步搞好国有企业，1997年4月国务院发出的《在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》中已明确指出，破产企业的资产变现收入首先用于安置破产企业的职工。企业破产时用破产变现收入在偿还各种债务之前首先为企业职工缴纳拖欠的养老保险费的作法已实行多年，效果良好，各方都能接受。国务院的这个补充通知已明确用冲销银行债务的办法来安置破产企业职工，社会保险部门应根据当地职工的失业周期和一般生活水平等因素，及时足额地将破产企业破产变现收入中应划交的费用收缴。
4.实行“以工代赈”。所谓“以工代赈”，是提由政府举办公共工程，吸收失业人员参加劳动，发给工资的一种办法。严格说来，还不是一种筹集失业保险金的方法，而是一种解决失业问题的对策。但由于它实际上把一部分应该发的失业救济金用工资形式发给失业者，比单纯的失业救济进步得多，没有浪费劳动力资源，使失业者从单纯的“消费者”变成了“生产者”，他们不只是消费社会财富，而是在为社会作贡献，所以这种方法减少了失业保险金的直接支出，是一种增加、扩大失业保险金规模的方法。1933年罗斯福当选美国第32届总统后，为消除1929年世界性经济危机造成的恶果（失业率高达25%）而实施的“新政”中，就包括了大规模的工赈计划，成效显著，我国在解放初期为解决400万人（约占当时就业人员总数1533万人的26%）的失业问题，也实施了“以工代赈”计划，效果同样显著，有些工程至今受益。建设一项大的工程，需要很多技术要求不高的一般劳动者；而当前下岗职工中，文化技术水平低的占绝大多数，如1996年年末，全国下岗职工815万人，其中初中及初中文化程度以下579万人，占71.04%，高中、中专、技校文化程度者214万人，占26.26%〔6〕，可以有组织的将这些人安排去参加工程建设。对于破产企业来说，完全可以将企业员工成整体地组织去参加工程建设，也便于管理。我们认为，只要措施得当，通过举办公共工程的途径来解决一部分失业问题是完全有可能的。
5.特别捐税补助。所谓特别捐税补助，是指政府除按照有关规定，从财政预算中直接拨付社会保险金外，为扩大社会保险金的来源而开辟特别新捐税，此项新税的收入直接进入社会保险基金特别帐户，由有关社会保险机构独立支用。目前，加拿大、瑞士、挪威、法国、比利时、希腊、智利、乌拉圭、芬兰、玻利维亚等国均实行一种或数种特别税制，以充实社会保险经费；征收的特别税一般包括财产税、超额所得税、出口税等，还有的国家从指定的专用税款或消费税（如汽油税、烟草税）中拨款。改革开放以来，我国城镇居民的整体生活水平有了很大的提高，但是贫富差距也越拉越大。我们认为可以参照有关国家的经验，征收特别捐税，充实失业保险基金，如高档烟酒消费税、高档娱乐场所消费税、高档宴席消费税、化妆品消费税等。
6.进一步扩大基金的筹措面，提高失业保险基金的统筹层次，适度提高失业保险费的提取比率。应将失业保险的覆盖面扩大到国有企业外的集体企业，合资企业、规模较大的私营企业；将失业保险基金的市、县分级统筹方式提高到省级统筹；对失业保险实行弹性保险费率，当失业率上升的时候提高费率，当失业率下降的时候则降低费率，在当前的失业形势下，可将费率提高到企业职工工资总额的2%—2.5%（个人0.5%—1%，企业1.5%）左右，待失业高峰期过后再将费率降下来。
注释：
〔1〕《新华文摘》1997年6期第51页。
〔2〕《失业、医疗、工伤保险》，中国劳动出版社、1992年9月版，第164—168页。
〔3〕《中国统计年鉴》（1996）。中国统计出版社。
〔4〕《新华文摘》。1997年第6期第51页。
〔5〕《新华文摘》。1997年第6期第51面。
〔6〕根据劳动部综合计划司《1996年劳动统计年报》有关数据计算而来。