由政策调整到制度创新——重构中央与地方利益关系的路径选择，本文主要内容关键词为：路径论文,制度创新论文,重构论文,利益论文,中央论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
利益关系是行为主体之间最基本的社会、经济关系。不同的行为主体即利益主体间的利益差异及诸主体对这种差异的追求是利益关系演变的动力所在，因而利益关系总表现为经常调整与变动的现实关系。中央与地方的利益关系构成中央与地方关系的核心内容，它的变化不仅仅只表现为财政体制的转换，还综合表现为税收、计划、投资、金融等其它宏观管理体制的变革。社会主义市场经济体制的建立推动利益多元化格局的形成，作为利益主体的中央政府和地方政府之间的利益关系在多元化利益格局中占据十分重要的地位，它直接关系到政府与企业、政府与社会、企业与市场等诸多复杂关系的走向。以政策调整为主要内容的体制变革促使中央与地方利益关系的重大变动，然而，政策调整所产生的制度性缺陷也日益明显，导致中央与地方关系及其它诸多关系的紊乱。
基于以上考虑，本文拟从中央与地方政府之间的利益关系这一最本质的关系出发，审理其形成背景、产生条件及运行趋势，并上升至制度创新的层面探索完善中央与地方利益关系的具体路径。这对于中央与地方关系的有序发展、中国行政体制的改革乃至社会主义市场经济体制的建立，都具有重大的现实意义和理论意义。
政策调整中的中央与地方利益关系
利益是处在生产力和人类需要一定发展阶段上的人们生存与社会活动的客观条件。需要是利益的自然基础，而社会资源则是利益的载体和具体内容（注：郑杭生等：《转型中的中国社会和中国社会的转型》，首都师范大学出版社，1996年，第111页。）。不同的经济体制有着不同的社会利益资源配置方式，从而决定着利益主体之间的利益关系及该社会利益结构的状况。
改革开放前的中国利益结构作为一种传统的计划经济体制下的产物，表现出高度的整体性：中央政府凭借指令性计划来确定利益的分配，地方政府的局部利益只能服从于中央政府的整体利益。在这种利益组织形式下，地方政府的利益主体意识淡化、利益差别模糊，从而造成中央与地方利益关系的单一。这种建立在政府万能理论基础上的传统模式是一种以供给为导向而不是以需求为导向的低效率的制度安排，致使社会利益资源的极大浪费。
与传统的计划经济体制不同，市场经济体制是以市场需求配置社会利益资源的主要方式，它能够使利益主体从利益意识觉醒到利益追求再到利益竞争，有效地调节社会利益资源状况的配置，显现出利益结构多元化的格局。在摒弃传统的利益配置低效率的制度安排后，地方政府作为一个相对比较独立的利益主体，同样也经历了上述的利益过程，成为全国利益总格局中一枚枚举足轻重的棋子，在促进地方利益与全社会总体利益的增长中发挥出积极的主导作用。
显然，两种不同的经济体制从根本上决定着中央与地方利益关系的状况。中国20多年来的改革开放是从传统的计划体制向市场体制的转轨过程，这种制度的变迁必然引发利益格局的调整。作为强制性制度变迁主体的中央政府在推动市场化改革的同时，也促进行政经济性的分权化改革。正是在这两种改革的交互作用下，政策调整成为强制性制度变迁的主要手段，中央与地方利益关系随之发生重大变化。
政策调整是依据政策评价的结果，对实施中的现行政策采取补充、修正和终止的动态过程（注：陈庆云：《公共政策分析》，中国经济出版社，1996年，第271—272页。）。它以政策供给的方式来填补制度上的空白和缺陷，以调适社会关系与解决社会矛盾。任何一项政策调整都是内外部因素综合作用的结果。为寻求新的经济动力源，改善传统体制下相对恶化的经济条件，增强综合国力，实现社会产出最大化，从1978年开始，中央高层决策者发动了自觉的体制变革。由此，中央与地方利益关系的发展脉络在此基础上得以逐步展开。
（一）中央政府对企业和地方政府的双重放权让利
改革开放前的分权未触动传统体制的根基——政企关系，一方面，企业仅是行政体制的附属物，缺乏自我发展能力；另一方面，计划体制下的条块分割对社会资源的配置造成极大浪费，因此，中央与地方利益关系的调整仍未跳出“一放就乱，一收就死”的怪圈。在此次分权改革中，政策制定者汲取以往教训，促使利益关系沿着政府向企业、中央政府向地方政府放权让利的方向进行调整。
1.在政府与企业方面，注重政府对企业的放权让利。1979年5月， 中央选择8家企业实行企业利润留成试点，到1980年6月，全国已有6600个企业成为扩权试点单位，试点企业的产值占国营企业产值的60%。1983年1月及1984年10月， 两步“利改税”的推行使企业税后留利得以进一步提高。1987年，中央为稳定财政收入，大力推行企业承包制，以收入递增方式承包所得税以至全部税金，而税前还贷制度进一步使企业税流向企业和银行（注：谢庆奎等：《中国地方政府体制概论》，中国广播电视出版社，1998年，第67—68页。）。同时，为界定政府与企业之间的关系，中央赋予全民所有制企业以一定的生产计划权、产品定价权、工资和奖金分配权、资金使用权、劳动人事权及横向经济联合权等等。这些政策为企业独立经营创造了必要条件。
2.在中央政府与地方政府方面，中央赋予地方以更大的财权与事权。 基于调动地方积极性和转嫁中央财政负担两个主要方面的考虑， 从1980年开始，中央开始实行“划分收支，分级包干”的新财政体制，由中央“一灶吃饭”改为中央与地方“分灶吃饭”，由“一年一定”改为“五年一定”，由“总额分成”改为“分类分成”。1985年，在第二步“利改税”的基础上，地方财政包干制度以税种划分收入的依据，重新确定收支范围和包干基数，实行“划分税种，核定收支，分级包干”的体制。1988年到1990年，中央对不同地区又采取“收入递增包干”，“总额分成”、“上解额递增包干”等6 种不同包干办法（注：李培育：《论中央与地方关系及相关的财政关系》，《管理世界》1994年第4 期，第46页。）。与此同时，地方政府获得了诸多原属中央政府的经济管理事权，如基本建设计划审批权、物价管理权、利用外资审批权、外贸及外汇管理权等等，一些原由中央部委管辖的企业也下放给地方政府管理。除此之外，中央还授予少数地方政府、经济特区、经济技术开发区、中心城市等一定的“经济特权”。
（二）以分税制为核心的宏观管理体制改革
整个80年代，放权让利的政策调整不仅是行政性分权，而且是经济管理权和改革自主权的下放，并产生了一定的积极效果：企业自主权得以扩大，活力得以增强，地方政府获得了利益选择的空间和条件，这在客观上推动生产力发展和全国财富总量的增长。但是，缺乏规范性的放权让利和地方财政包干，衍生出地方政府利益的非理性膨胀，削弱了中央宏观调控能力。为克服其消极后果，以分税制为核心内容的宏观管理体制改革应运而生。
从1994年开始，中央开始实行新的财税体制——分税制。分税制是对财政包干体制的否定，主要内容包括：按照税收划分各级政府的收入；依照各级政府的事权划分确立支出标准；初步建立了中央政府向地方政府的转移支付制度。按照制度设计的理想目标，分税制应该有利于从体制上规范和理顺中央与地方的利益关系，但是为尽量减少实施中的阻力，在规范的制度安排中又增加一些属于政策调整范围的非规范化内容，如税后返还等措施。
在推行财税体制的同时，1994年初，一个涉及金融、投资、计划、外汇诸方面的综合配套改革相继出台。它以分权化的规范化和制度化为主线，旨在构建新体制框架的宏观管理体制改革（注：周振华：《体制变革与经济增长——中国经验与范式分析》，上海三联书店、上海人民出版社，1999年，第547页。）。但是， 新的宏观管理体制改革必然会触动地方政府刚性化的既得利益格局，单靠中央政府强制性制度变迁显得势单力薄，而且作为一种体制框架，其统一性和规范性不可能在短时间内形成，因此，作为对制度安排的一种补充，政策调整的功能与作用仍在继续发挥。
政策调整的必然性与制度性缺陷
就某种程度而言，中国的改革是一系列的制度变迁过程，同时又是一个利益资源的重新配置过程。任何一种体制变革，最终都必然涉及到利益关系的改革。在由计划经济向市场经济转变的初期和中期，中央与地方利益关系的改革主要通过渐进的政策安排这一路径加以驱动。利益释放的连续性、利益调节的可控性、利益满足的差异性决定了政策调整的必然性。
（一）利益释放的连续性。中国的改革是一个由原高度集中的计划经济向市场经济过渡的连续性变化过程，也是各利益主体的利益潜能不断释放的连续过程。在社会资源和财富总量有限的初始条件下，只有围绕着利益这个最有驱动力的“诱饵”，着眼于改进激励机制与促进经济总量的增长，才能使各利益主体对改革具有较高的收益预期。这样，预期收益增加的利益主体与其对下一步改革的积极支持构成良性互动，利益主体得以不断释放其利益潜能，客观上促进了社会利益总量的不断增加。作为利益主体的政府正是因为对收益增长的预期，在自身成为改革对象的同时，又能推动改革的进行。在两种体制“胶着”的状态下，处于权力中枢的中央政府凭借政治力量对比中的绝对优势地位和巨大的资源配置权力，通过实施增量改革、体制外先行和区域推进等战略，努力推动各利益主体尤其是地方政府实现自身利益的最大化。在蛋糕越做越大的经济高速增长的时期，绝大多数地方政府从中获得了较高的收益。需要指出的是，上述演进逻辑并非事先就已设计完毕，而是随着各阶段改革总体目标和地方政府利益独立化的过程逐步展开。中央政府对过渡性体制的安排，只能靠不断的政策性调整，以保证制度变迁的方向与市场取向一致。
（二）利益调节的可控性。体制变革实质上是利益的再分配。按照公共选择理论，任何一种制度选择或变革道路的选择，都取决于各种利益集团“公共选择”的结果。在利益资源基础不变的情况下，任何试图变革原有利益分配格局的举措都会付出各种成本代价。“在新旧制度在资源配置方面孰优孰劣已被确认的前提下，利益分配、利益冲突以及对利益冲突的解决，主宰着制度变迁的过程和命运”（注：盛洪：《中国的过渡经济学》，上海三联书店、上海人民出版社，1994年，第9页。 ）。在过渡性体制的框架内，只有政府才能承担起社会利益整合中心的功能，才能使制度供给者与社会大多数成员之间的共同性利益大于冲突性利益，进而使改革的成本与收益能够达到一种人们较为满意的均衡。正是对成本——收益的不断综合分析，改革进程中的每一项重大改革措施的出台几乎都是由局部试点开始，继而推而广之，无论是经济管理权限的下放，还是财政体制的转换，都经历了上述演变过程，使改革达到代价最低、效应最大的状态。除此之外，渐进性改革是在信息不充分、未来具有不确定性条件下所进行的制度变迁。在这一过程中，对于大量不可预测的利益矛盾因素的处理，政府也只有通过随机性的应变对策加以解决，这反过来又促使制度供给者不断修正其目标模式和战略部署，使变迁路径尽可能处于可控轨道。
（三）利益满足的差异性。给企业放权和削弱“条条”权限的双重过程，导致地方政府的职能扩张，这在某种程度上改变了中央高度集权的计划管理——资源再分配——利益满足体制，产生了分权式的分级管理——资源再分配——利益满足体制。在这种体制下，中央缩小了资源再分配的范围，将满足地方利益的职责转给地方政府，允许其通过低一层次的资源再分配来满足他们的利益（注：谢庆奎等：《中国地方政府体制概论》，中国广播电视出版社，1998年，第72页。）。但是，由于各地社会经济发展水平、所辖区域、资源分布等客观条件的不同，决定其利益满足的差异性，这集中表现在各地与中央的财政关系上。以1987年开始实行的财政包干制为例，其主要特点是将地方上缴任务或补助数额以绝对数确定下来，并一定数年不变。6 种类型的包干制按理对各地情况的划分应当具有一定的合理性和科学性，但实际结果是超支多，盈余少。更为重要的是，甚至在实行分税制以后，就地方政府而言，谁能获得更多的资源和优惠政策，取决于其在中央及中央各部门的政治影响力乃至人事关系，取决于中央与地方讨价还价的结果。除了少上缴以外，地方政府还可以获得进一步的经济管理权。自然，在这种情况下，中央也只能不断地甚至是“一对一”地调整其政策安排。
中央与地方利益关系的演变正是上述体制变革时期特殊情况下的反映。两种互相矛盾的体制共存，又在共存中不断实现新旧体制的局部性转换和更替。在难以避免的“体制真空期”内，政策调整就成为一种必然的选择。然而，由于中央与地方关系的非稳定性和非规范性，靠政策调整的中央与地方利益关系也呈现出新的非均衡状态，其制度性缺陷日益明显。
（一）利益目标的分离。善良假设基础上的中央政府是整个社会公共利益的代表者，它的主要目标是寻求中央利益最大化。地方政府的主要目标是在不损害中央利益的前提下，努力谋求地方利益的最大化。但是，伴随着人、财、物管理权的下放，这种理论上假定的在根本利益一致基础上的目标价值取向发生分离，地方政府以削弱中央政府财政收入的增长弹性为代价，充分运用自主权力获得较大收益，成为发展地方经济利益的主宰。在没有规则或规则不稳定的状态下，短期利益与长远利益、局部利益和整体利益很难予以有效整合，势必威胁到中央利益和全社会的公共利益。
（二）利益方式的扭曲。正因为存在体制转轨中的模糊地带，加上信息不对称、不确定性、地方差异等因素的影响，地方政府往往通过“层层截留”、“曲解政策”、“补充文件”、“改头换面”等手段，作出符合其自身利益的理解，修正中央和上级政府的政策安排，使这种修正后的政策更能适合自己实现利益最大化原则。投资冲动、地方保护主义、权力寻租等便是典型表现。因此，传统体制下的利益强制关系逐步向协商关系过渡，中央与地方在各种利益问题上讨价还价，非稳定预期的分权化改革又加剧了这种趋势，并形成恶性循环。
（三）利益约束的缺失。改革开放以来，中央与地方利益关系的演变并非系统设计的结果，而是政策机制渐进调试的产物。由权力中枢中央政府确定的政策安排通过各级地方政府去贯彻实施，它所表现出来的权力关系是单向的而非双向的动态平衡，中央政府的权利和义务并不对称统一。而且，宪法和有关法律对中央政府权力和义务的界定过于宽乏笼统，缺乏具体规定。在每一次利益关系的调整中，中央政府的权力收放依据不足，而处在其行政层级之下的地方政府则处于弱势地位，因此，利益关系的调整缺乏双向性的约束机制。
（四）利益调控的低效。利益调控无论是在宏观层面还是微观层面都是利益关系调整的重要组成部分。它以公正、公平为原则，以防止中央与地方政府、地方政府之间利益分配的不合理性和悬殊性。坚实的财力基础和经济、法律、必要的行政手段是利益调控的必要保障。但是，国家财政汲取能力的一度下降常使中央政府处于被动地位。新的宏观管理体制推行后又困难重重，使之不得不以“灵活的政策措施”加以“修正”。在行政手段上，政府的各种决定、决议、规定、通知等仍占据重要地位，以此通过政府权威来遏制各种非理性的利益行为。
由此可以看出，在从放权让利的改革到以分税制为核心的宏观管理体制框架构建的进程中，政策调整对中央与地方利益关系的功能与作用已呈式微态势，非规范性的政策供给已暴露出种种弊端。政策调整的先发性利益将趋于消失，利益诱导型增量改革的余地日益缩小，各种整体性配套改革规范程度将要求更高（注：周振华：《体制变革与经济增长——中国经验与范式分析》，上海三联书店、上海人民出版社，1999年，第552页。）。新一轮的经济改革呈现出新的特点，中央与地方利益关系的模式作为中国改革开放的一种历史延续，已经由政策调整进入制度创新的新阶段。
中央与地方利益关系模式的制度创新
诺贝尔经济学奖获得者道格拉斯·诺斯认为，“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是决定人们的相互关系而人为设定的一些制约”（注：[美]道格拉斯·诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，上海三联书店，1996年，第1页。）。也就是说， 制度设计的目的在于对行为主体追求利益或效用最大化的约束。中国的改革过程所展现的是从渐变到突变、从量变到质变、由外围到中心的渐次构筑与演化的变迁。传统体制背景衬托下的这种变迁可以说是制度创新，然而与此相比，体制变革进程中的这种变迁则是政策渐进调试的产物，在整个制度环境和其它制度结构没有突破的情况下，政策调整已经出现了边际效率递减甚至为零的状况，就此而言，它不是一种制度创新。正是缺乏约束力的“游戏规则”，中央与地方利益关系的紊乱才不可避免。当由此造成的深层次利益结构失衡时，真正意义上的制度创新将成为唯一的路径选择。因为宪法秩序和政府行为的道德规范在相当一段时间内是不易显著变动的，而此时一种新的制度变革无疑是决定经济效率和社会进步的最重要因素。
制度创新是权力和利益的转移和再分配。政府的权力行为和利益取向直接牵动着行为主体间利益关系的变动，直接影响着利益结构的均衡。面对制度创新中的中央与地方利益关系，无论是中央政府还是地方政府都具有双重身份：一方面，政府可能成为原有利益格局或原有体制的维护者，另一方面，政府可能又是制度创新的供给者和市场化进程的推动者。历史和实践表明，政府作为制度创新的主体所获得的预期值远比非政府主体要高。解铃还需系铃人，必须通过中央政府和地方的联合制度创新，来引入和增殖新的制度活力，从而使中央利益和地方利益进入一种良性互动过程，在适应社会主义市场经济新体制和不危害中央与地方利益根本关系的前提下，重新建立一种科学规范的中央与地方利益关系的模式。这种利益关系新模式应遵循以下三个原则：
（一）保持集权分权平衡
利益和权力相辅相成。由于中央政府的权力收放具有非规范性特征，中央与地方的利益分割呈现非均衡状态。分权的继续扩大必然造成地方政府的利益膨胀，过度的集权又会忽视甚至压制地方利益。现实条件下解决这一两难境地的根本途径是宏观事务上中央必要集权，微观事务上地方适度分权，保持集权与分权的动态平衡。
1.以市场为取向。中央与地方的权力大小涉及市场经济的发育程度。因此，权限划分要按照市场经济的进程来设计两者的权限变革。现阶段要在划清事权与财权的基础上实行经济的分级调控。中央政府要集中力量提供全国性公共产品，保持市场秩序和宏观经济稳定。地方政府要转向运用经济杠杆实现分级调控，发展地方利益。
2.责权利相统一。在新的中央与地方权力关系中，中央政府和地方政府的经济管理权力和财力最终支配权要与事权保持对称，做到责权利相统一，使事权与财权、决策权相适应，改变目前某种程度上事权与财权、决策权相脱节的现象，从而维持权利关系的双向动态平衡。
3.立法保障。法律是一种更具强制力和约束力的制度。中央政府与地方政府事权、财权、决策权、管理权的划分和调整，都要以法律的形式确认和固定，防止权力和利益的互侵，实现中央与地方关系的法制化和制度化，以避免其变动的随意性和人治色彩。
（二）转变政府经济职能
政府经济职能是政府从社会经济生活宏观的角度，履行对国民经济进行全局性的规划、协调、服务、监督的职责和功能（注：郭小聪：《政府经济职能与宏观管理》，中山大学出版社，1997年，第10页。）。中国转型时期的特殊性决定必须建立一个强政府与强市场相结合的政府主导型经济模式，这对政府的改革意愿和调控能力提出了更高要求。因此，必须切实转变政府经济职能，以加强对改革进程的控制和对秩序转换的有效调节。具体而言，主要有以下几个方面：
1.合理分权。政企分离、政市分离至今之所以未取得实质性进展，其根本原因在于企业刚从与中央的附属关系中解脱出来，又被纳入地方政府的利益格局，造成政企关系的地方化。中央政府对此要发挥强有力的制度力量，打破生产要素的所有制分割和条块部门分割，搞活整个国有经济。地方政府必须还经营自主权于地方国有企业，改变市场干预过多的做法，在维护市场秩序、提供地方公共服务等方面发挥出应有的功能。
2.制定规则。政府必须为市场经济的运行创造必要的制度框架条件，使各利益主体在摆脱原有计划体制的束缚后，进入市场规则的约束之中，以避免“规则真空”和“秩序失范”。在过渡性体制下，政府要逐步设定和完善一系列符合市场经济的规则，建立一套有效的间接调控体系。通过利益激励和制度约束，消除不同利益主体之间利益竞争的无政府状态，以保证社会资源的配置效率。
3.提供公共物品。市场机制是一种以市场配置社会资源的经济运行方式，但在公共物品的生产和供应上，它难以起到有效的资源配置作用，必须由政府参与社会资源的分配，充当公共物品的提供者和外在效应的消除者（注：陈振明：《公共管理学》，中国人民大学出版社，1999年，第193页。）。政府应该加强基础设施建设， 保证资源开发所必需的物品与服务，有力地支持基础研究、新兴产业、落后地区的开发以及从事控制人口、保护环境、维护治安和加强国防等工作。
（三）强化利益双向约束
“公共利益是政府组织制度化创造和带来的东西。”（注：[美]塞缪尔·P ·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》， 上海三联书店，1989 年，第23页。）没有强制性的制度安排，任何设计完美的利益分配机制在运行中注定要打“折扣”。中央与地方政府在利益关系调整之后，必须加以双向约束。这里有两点需要引起注意：
1.大力推行和完善分税制。作为一种建立在划分事权基础上的财政管理体制，分税制是中央与地方最主要的利益分配制度，对双方都具有强制约束力。但是，分税制的主要缺陷也日渐“浮出水面”：在财权和事权的划分上，地方政府的财权范围相对较小；在税种划分上，有许多混乱之处，而且税种的立法权、解释权、税目税率的调整权仍集中于中央；因沿袭了财政包干体制中“一对一谈判”的做法，中央继续充当让利者的角色，等等。从责权利相统一的角度看，这显然存在不对等性。因此，对分税制应作科学合理的具体设计。与此同时，在中央与地方的财政关系上，建立起规范化的转移支付制度，它应以不损害发达地区的经济增长潜力为前提，分步实施，渐次推进。
2.规范政府行为方式。政府“经济人”的特质使它们在追求自身利益最大化时，很难超脱社会的具体利益而时时与社会公共利益保持一致。地方政府的利益行为靠对上级的依附性和地方相对的独立性这两方面的机制来平衡。因中央政府处于权力中枢，地方政府的逆向约束因受行政隶属关系的制约，难以奏效。那么，在中央政府有效控制地方政府非正当利益行为的基础上，可否探讨地方政府对中央政府约束的合理性与可能性这个严肃而又敏感的话题，以此建立一种双向思考、双向适应、双向监督的约束机制。
正因为是中央与地方最基本的社会、经济关系，中央与地方的利益关系以其纵横交错的网络将经济、政治、社会的方方面面联结起来，构建中央与地方利益关系的新模式，不仅仅只局限于以上几方面的路径依赖，更为重要的是，这种新模式的最后胜利将取决于经济体制改革内在推动的行政体制改革和政治体制改革的成败。对充满着矛盾的中央与地方利益关系及其结构进行分析并找出相应对策，或许在一定意义上会有助于这两种“迟来”的改革理论与实践。
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