农村合作组织经济行为的比较研究，本文主要内容关键词为：农村合作论文,组织论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本项研究主要采用实证分析方法。研究重点并非中国农村合作组织及其经济行为应该是什么样的，而是想揭示在客观因素及外部环境的制约下，当前中国农村合作组织的制度特征及相应的经济行为的实际状况，并提出在此条件下具有可操作性的政策举措。
由于中国目前尚无对合作组织内涵与外延的法律规定，因此本报告所涉及的中国农村合作组织是指自改革以来在中国农村涌现出的不同程度上具有合作性质的几类新型经济组织：农村社区合作组织、农民合作基金会、农村股份合作企业，以及农民专业技术协会。
一、对农村合作组织的界定
中央及政府有关部门的文件对这几类组织分别做出了界定：
关于社区合作组织，1983年中共中央1号文件中已提到地区性合作经济组织应发挥的作用，1984年的中央1号文件和1987年的中央5号文件更进一步明确指出，为了完善统一经营和分散经营相结合的体制，一般应设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织（后改称社区或社区性合作组织），这类组织具有社区性和综合性的特点，其职能为生产服务、管理协调和资产积累，有条件的地方还要组织资源开发，兴办集体企业。
关于农村合作基金会，1991年它的业务主管部门农业部即提出，农村合作基金会是在坚持资金所有权和得益权不变的前提下，由乡村集体经济组织及其成员按照自愿互利、有偿使用的原则而设立，主要从事集体资金管理和融通活动的资金合作组织。1994年，负责监督基金会业务活动的金融主管部门中国人民银行会同农业部又明确指出，农村合作基金会是社区内的资金互助组织。
由权威部门对农村股份合作企业所做的界定，迄今仅见诸于1990年农业部《农民股份合作企业暂行规定》和1992年12月农业部《关于推行和完善乡镇企业股份合作制的通知》（简称《通知》）。按照《通知》的定义，股份合作企业是指两个以上劳动者或投资者，按照章程或者协议，以资金、实物、技术、土地使用权等作为股份，自愿组织起来，依法从事各种生产经营服务活动，实行民主管理，按劳分配和按股分配相结合，并留有公共积累的企业法人或经济实体。
农民专业协会是农村各种专业技术协会、技术研究会以及专业合作社的统称，也是歧义较大的一类组织。根据1994年农业部、中国科协《关于加强对农民专业协会指导和扶持工作的通知》，专业农协是指由农民自愿、自发组织起来，以增加成员的收入为目的，在农户经营基础上，实行资金、技术、生产、供销等互助合作的民办技术经济合作组织。
二、组织内部制度特征对中国农村合作组织经济行为的影响
（一）农村社区合作组织
由于农村社区合作组织的特殊性，在分析其经济行为之前，有必要先明确几个关键性问题。
1.农村社区合作组织产权制度的核心是土地的集体所有制和统分结合的双层经营体制。只要农民耕种社区的土地，他就必然要属于拥有及管理这份土地的集体，别无选择地成为社区合作组织的成员，成员自愿加入、自由退出的原则并不适用于社区合作组织。
2.村委会、党支部与社区合作组织这几套组织在功能和人员上都很难分开，可统称为村社区组织。村社区组织从理论上和政策上被规定行使的职能可分为三种：一种是替代政府行使的社会职能，另一种是由农村社区的特性所决定的社区组织本身所固有的功能，第三种是作为经济组织所具有的经济功能，这也就决定了它的目标的多重性。
3.社区合作组织在这统一的名称下质的差异性很大。在全国已经挂牌子的社区合作组织中，有相当一部分只是名义上存在，而无经济实力来开展活动，但也有相当一部分的农村社区已具有较为雄厚的集体经济基础，需要有相应的组织载体来开展生产和交易活动。这样的组织有些地方叫经济合作社，有的叫农工商总公司，或叫集团公司，但都属于社区合作经济组织的范畴。
基于上述几点，对社区合作组织的目标及其经济行为可作如下具体分析：
第一，目标的多重性是由组织自身的特性所决定的。一方面，由于农民的群众性自治组织和合作经济组织在很大程度上的交叉与重合，社区合作组织的目标不仅是与效率有关的获取尽可能多的利润，而且还包括改善社区福利、安排剩余劳动力就业等与社区发展有关的目标。另一方面，社区合作组织又被当成政府基层政权机构的延伸和代理，它必须执行上级政府的指令，完成上级有关部门部署的任务。这样，社区合作组织的目标就成了包括经济目标和社会目标在内，集政府目标、社区目标和合作经济组织目标于一身的目标集，而这几种目标并不总是协调一致的。
第二，组织自身的特性又决定了社区合作组织内部产权制度的特征。农村集体土地的控制决策权由谁来行使？这是一个理论、法律及政策上都尚未得到明确的问题。宪法规定，农村土地属于集体所有，《中华人民共和国土地管理法》规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”但法律并没有进一步界定所有权主体应具有的权利和义务，也没有明确所有权的权能结构（发包权、出租权、抵押权、入股联营权等）。在实践中，由于社区组织在某种程度上已成为政府机构的延伸和代理，因此各级政府通过社区组织来行使控制决策权，决定农户重要的生产经营活动，而农民只对于日常生产活动享有一定程度的经营决策权。
农村集体土地收益的剩余索取权是在国家、集体与农民之间进行分割，这里所说的剩余是指集体土地总收入中扣除了生产经营成本之后的部分。国家获取的剩余包括以下几个部分：①农业税。②国家以低于市场的价格征购、议购农产品，从而获取一部分剩余。③国家以隐蔽的方式，通过工农产品交换中的价格剪刀差来获取剩余。④乡镇通过村来收取的统筹款，这实际上是一种变相的地方税。⑤以各种名目出台的集资和摊派。
村集体获取的剩余主要是提留款（公积金、公益金和管理费），这部分剩余主要是用于维持村社区组织的正常运转和为村民提供公共产品。扣除国家与集体所得之后的剩余才归农民所有。显然，决定剩余中农民所占份额的权利仍掌握在国家手中。征购、议购价与市场价的差额越大，农用生产资料价格的涨幅越高，统筹及各类摊派的负担越重，农民获得的剩余就越少。这种产权格局必然影响社区合作组织及农户的经济行为。
除了集体所有的土地以外，农村社区合作组织现已积累起了相当数量的集体资产。这部分资产的控制决策权一般都掌握在社区组织领导人手中，社区组织领导人亦享有经营集体资产所获剩余的索取权，他们利用这部分剩余来实现政府、社区和合作经济组织的双重目标。由于社区组织领导人不仅是村民在自治组织和合作经济组织中的代表，同时也是政府的代理人，因而社员是否能有效地参与决策进程则取决与当地的民主监督是否健全及地方政府的倾向性。
（二）农村合作基金会
农村合作基金会，由于它运营的是经济生活中的稀缺生产要素——资金，而这部分资金又游离于宏观金融体系之外，因而国家的金融管制部门必然严格限制其经济活动，而地方政府出于自身经济利益的考虑，则要利用和控制其经济活动。尽管合作基金会被定义为社区内部农民的资金互助组织，但实际上基金会不仅是为当地农民提供资金服务，而且也为当地政府的经济目标提供服务。
由基金会的实际目标所决定，基金会的控制决策权基本上由地方政府掌握。许多基金会的组建，往往是在各级党政部门的号召下，由乡镇主管部门（经管站）出面推动完成；基金会的资金筹措，亦有赖于各级党政部门的支持（有的是硬性摊派）；基金会的主要负责人大都是当地政府有关部门的领导，这就导致了基金会强烈的行政依附性。行政领导在很大程度上有权选择基金会理事会的成员和业务管理人员，并直接影响基金会的经济行为，如决定放款的对象和数额以及盈余的分配和使用等。基金会的大股东（包括自然人股东和拥有集体股金的村组社区集体会员）由于股金较多，他们从切身经济利益考虑，有积极性去关心和监督基金会的运营，参与基金会的决策。以集体股金入会的村组通常有干部进入基金会的理事会，持大股的农户有时也经过选举（实际是安排）成为理事，从而分享一部分控制决策权。基金会日常经营活动的经营决策权通常是由经管人员（经理等）掌握。虽然各地基金会的章程通常规定，凡以资金向基金会入股者，不论集体（单位）或个人，均为基金会会员，会员享有同等权利，包括参与管理和监督基金会的工作；但实际上一般农户会员对基金会的影响非常有限。
基金会的剩余（总收入扣除管理费用、股金及代管金利息后的部分）一般按四六分成的办法在基金会和会员中分配，即40%用于基金会集体提留（包括公积金、公益金和风险保障金），60%用于会员股金分红。显然，一般的农户会员由于所持股金不多，基金会效益再好，他们个人分得的红利仍很有限，因而他们更看重资金的使用权，即从基金会获取优先优惠的贷款满足自己的生产经营需求。而大股东由于能享有较多的剩余权益，他们则更注重于资金的收益。
（三）农村股份合作企业
农村股份合作企业种类繁多，其特点是多元化的投资主体和产权结构。从案例调查和有关的资料来看，在冠以股份合作称谓的企业中，股份制导向的企业占绝大多数，只有少部分企业具有较强的合作性质。
1.股份制导向的企业。（1）乡镇或村集体控股型企业。这主要是指原乡镇与村两级集体企业出让部分股权，但集体股仍处于控股地位的企业。在乡镇集体企业转制形成的股份合作企业中，乡镇政府对企业的行政干预变成为集体股的股东行使控制决策权，所有者缺位的状况没有根本的改变，民主管理亦难以实施。至于企业职工尤其是管理阶层享有部分剩余索取权后所起的激励作用则要视权利的大小及分布而定。它与常规的股份制企业不同之处是乡镇政府享有的剩余由企业的社区性和行政依附性所决定，大部分将用于弥补乡镇一级的财政开支和为乡镇社区成员提供公共产品，余下部分才用于扩大再生产。企业的行为主体仍是乡镇政府。
在村及村以下集体企业转制而成的股份合作企业中，由于村领导人亦是企业所有者（村民）的合法代理人，因而控制决策权的行使主要取决于该村的民主监督机制是否健全，村民是否能参与决策。实行这种变革的村往往企业规模较大，集体经济实力较雄厚，村民通过转制获得部分剩余索取权之后有较大的实惠（股金分红）。职工村民和非职工村民都有激励来监督企业的运作，提高企业的效益，行为主体的一定程度上的变化必然会影响企业的经济行为。
（2）大股东控股型企业和股东经营型企业。这两类企业都是多元化的投资主体和产权主体，投资者包括乡镇政府，村集体，社会法人（如国家机关，公司，社团等），私营业主，联户企业主，职工及村民。他们形成多种多样的组合。第一类企业的产权特点为某个大股东拥有企业一半以上或可以控股的股权。第二类企业则是股权集中在一组股东（通常是管理阶层）手中。这两类企业都是少数股东集所有者与经营者于一身，他们是企业经济行为的主体，既掌握企业的控制决策权，也掌握企业的经营决策权，企业剩余的分配在留取一部分积累和福利奖励基金后基本上是按股分红。这两类企业的来源一种是原乡村集体企业资产评估、折股量化后，公开向社会售股和进行扩股，最后少数股东拥有了企业大部分股份；另一种是原私营或合伙企业进行股份合作制改造，售股和扩股后形成的。第三种是新组建的由投资者入股形成的企业。
为了调动员工，尤其是技术人员的积极性，企业通常也将少量股份量化给普通员工（往往要以职工拿出一定数量的现金购股为前提）；有些企业为防止技术人员“跳槽”或惩戒职工的工作失误，则规定某些职工必须购买一定数额的现金股，这时的股份实际上是风险抵押金。这两类企业的经济行为与规范的股份制企业没有多大区别，有些企业虽然在统计报表上仍被算作股份合作企业，实际上已注册登记为股份有限公司或有限责任公司。
2.合作制导向的企业。这类企业的合作性质比较突出，具体表现为：职工广泛持股，企业中很少有非职工的股东或非股东的职工；股权基本平均，没有控股大户或控股阶层；民主管理，一人一票；股金分红受到一定限制，剩余中有一部分按职工（股东）的劳动贡献作为奖金分配，但往往是挂在帐上，用于企业的扩大再生产。这类企业一般规模较小，职工中亲朋好友居多，企业领导人思想境界较高，愿意带领大家走共同富裕之路。但这类企业很少，成员入股金额不多，自有资产占总资产的比例较低，企业在很大程度上靠政府和一些社团的扶持。这类企业能否主要依靠自己的力量发展壮大，发展起来后是否还能继续坚持合作原则，都是有待探讨的问题。
实践中还有一类均股型企业，股东的股权基本均等，但这时的一人一票实质上是一股一票，有的是几个人凑成一股，选出一个股东为其代表。有的企业为使股东切实关心企业，还规定股东必须在企业中工作（多为管理人员），但企业中存在相当数量的非股东工人（雇工），职工的劳动贡献主要反映工资上，企业剩余主要是按股分红或增股。这类企业实质上还是股份制导向的企业。
（四）农民专业协会
农民专业协会，首要的问题是定性。根据农业部和中国科协联合发布的文件，专业农协是一种民办技术经济合作组织；但在现实经济生活中，民政部颁布的《社会团体登记管理条例》规定各行各业的各种协会、研究会都作为社会团体注册登记，并规定协会是一种不得从事盈利性活动的群众团体；而中共中央、国务院的文件中则提出农村各类民办的专业技术协会（研究会）要在服务过程中，逐步形成技术经济实体。这样就出现了协会办经济实体、实体办协会或有些作为社团注册的协会自身就是经济实体等种种现象，因此在协会的统计与划分上形成了一定程度的混乱。另一个重要问题是，无论是协会办的或依托协会的经济组织，还是协会自身就是经济组织，这类组织在多大程度上具有合作性质？显然，只有把这类组织的制度特征搞清楚，才能进一步分析其经济行为。
我们首先分析作为社会团体活动的协会。这类组织是在农民生产专业化和商品化程度提高的基础上应运而生的，其主要目标是为农民提供产前、产后及产中的各类服务，减少农民的生产性成本和交易成本。协会的具体功能是：①通过联合购买农用生产资料及组织农产品的联合销售与运输，实现产前与产后的规模经济，减少农民的购买、销售或运输成本。②协调农民的生产性活动，解决生产中出现的外部性问题。③提供生产中的技术指导和市场信息，减少信息垄断和不对称的现象。④代表农民出面与有关部门交涉，维护农民的利益。
上述这些活动中，联合购买、销售及运输属于中介性经济活动，协会往往是作为代理人来组织、运作，收取一点手续费来维持协会的日常活动，其余的活动多属于协调和技术合作、交流性活动，很难从经济行为角度来分析。实践中的专业协会大都不是经济实体，它们或是由农民（主要是专业大户或种养殖能手）自发组织起来，或是由政府及有关部门（如科协、供销社等）倡导，多为半官半民或民办官助的形式。
有些协会虽然自身不是经济实体，但与实体产生一定的经济关系。在实践中，有的是由经济实体发起组织协会，与协会成员建立合约关系，实际上是双方达成的一种交易，农民可减少自然风险和市场风险，经济实体则获得了稳定的供货渠道和原材料生产基地。有的发起人则是先组织协会，在协会开展经济活动的过程中又酝酿成立实体。
至于少数经济实体型的协会，目前尚处于萌芽阶段，它们的发展受外部环境的影响很大，其制度特征还不明晰，未来是向规范的股份制企业发展还是向合作社发展亦有待观察。
三、外部环境对中国农村合作组织经济行为的制约和干预
外部环境一种是既定的在某一阶段可视为常量的一些因素，如地区经济发展水平、市场化程度、社会文化背景、人民受教育程度等，它们构成了制约合作组织经济行为的外部制度框架；另一种是变动因素，它主要是指国家的宏观经济体制、国民收入分配格局及行政体系等。而由这两方面因素所引发的各级政府对农村合作经济组织所采取的政府行为的方式和程度，是这一部分的分析重点。
中国的宏观经济格局和国民收入分配体系目前尚未扭转向城市和工业倾斜的基本态势，统一的商品市场和要素市场尚未发育完全。这种基本状况不仅构成了制约农村合作组织经济行为的外部制度框架和限制因素，而且由之引发政府对农村合作组织经济行为的直接干预。
（一）城市和工业导向的金融体系
据有关专家近几年的测算，整个“八五”期间，中国农村资金通过金融渠道净流出2557亿元（注：指农业银行和农村信用社农村存款大于农村贷款的数额），也就是说，每年平均511亿元农民的存款为城市和城市工业所用[①]。如果说，管好、用好集体资产，回收欠款是一些农村集体创办合作基金会的初衷，那么随着农业现代化和农村工业化进程的加速，解决农业和农村非农产业面临的资金短缺、获取信贷困难的问题则成了农村合作基金会的主要任务。这就导致了中央有关部门和地方政府对待合作基金会的不同态度。
虽然据统计，基金会筹集的资金总额和基金会累计投放的资金总额远未达到扰乱国家宏观金融秩序的程度，但从中央有关部门的角度来看，必然要对这部分游离于国家正规金融体系之外的资金加强管理，防患于未然。中央有关部门的文件从宏观金融管理着手，对合作基金会的办会宗旨、任务、资金的筹集和融通，直至基金会内部的收益分配，都作了严格的规定，其核心是“限制”二字。具体体现为“三不准”原则，即不准跨社区活动，不准向社会吸收存款和发放贷款，不准自设金库，也就是严格规定合作基金会只作为社区内的资金互助组织而存在，通过制度框架的确定来规范其经济行为。
地方政府对待合作基金会的态度可以说是控制与保护相结合。由于通过组建和发展基金会，当地政府可掌握一部分稀缺生产要素（资金），通过预算外投资的方式来发展当地经济，因而地方政府对这项工作有较大的积极性并在很大程度上掌握了基金会的控制决策权。同时，政府明文规定，各级农村合作经济经营管理部门是农村合作基金会的业务主管部门，要履行指导、管理、监督、协调和服务基金会的职责。乡镇一级基金会可依托乡镇经管站组建，日常业务工作由乡镇经管站按基金会章程办理。经管站与基金会工作人员可相互兼职，但财务会计工作必须严格分开，不能混淆。但在实际运作中，两块牌子、一班人马的做法必然使其经济利益相重叠，基金会为经管站参与它的经营管理活动所支付的管理费用和工作人员报酬必然能促进经管站的发展，成为经管站分流富余人员的途径和创收的重要来源。此外，许多地方的基金会还吸收在基金会兼职的经管站干部的个人股金，经管站的人员集国家干部、基金会的雇员与股东三重身份于一身。这样，一方面经管站从自身利益考虑要关心和促进基金会的发展；另一方面政府职能部门介入农民互助组织的经营活动本身必然会引发一系列问题。在实践中本应是基金会雇员的经管站干部“反仆为主”成了基金会主宰的现象时有发生。
（二）财权与事权相脱离、多种收入来源的财政体系
目前我国的财政收入是多渠道运行，预算内的财政收入往往是“吃饭财政”，一些地方甚至连行政事业费、人头费等项开支也难以保证，更无法正常履行政府职能，造成财权与事权的分离。在村一级，则只有事权而没有财权（上级拨下的预算）。其结果一是各级政府、各部门都向农民伸手，强化了村社区合作组织的社会职能和作为政府代理的身份，而作为农民自己的合作经济组织的经济功能则被弱化；二是造成了乡村两级集体企业的强烈的行政依附性。
在乡镇一级，乡镇集体企业的上缴利润是当地政府自筹资金收入的重要来源。在村一级，村办企业的上缴利润是村社区组织履行其各种职能的重要依托。因此乡镇政府和村级领导人必然要控制和保护这两级企业，促进其发展。当干预的成本（盲目决策等）大于干预的收益（节约企业的交易费用）时，乡村集体企业的股份合作制改造也就必然提到了日程之上。
（三）国家垄断的粮棉等大宗农产品的收购体制和农用生产资料的专营
保障农产品的有效供给，实质上是保障城市居民的商品粮及工业原材料。由于农业的比较利益低下，而国家又不能对农业实行有效的保护，则只有靠订购、议购等方式来垄断粮棉等大宗农产品的收购。这一方面造成了前述的社区合作组织集体所有的土地的控制决策权由国家掌握这样一种局面；另一方面也使得完成国家下达的农产品订购任务成为社区合作组织的一项重要功能。中央文件所规定的农村社区合作组织的四大功能之一的“生产服务”也主要是围绕与国家订购任务相关的种植业展开的，面向其他农产品生产的服务则开办的很少，难以满足农村中根据市场导向而不断兴起的各种农副产品生产的服务需求。这也就促成了农村中各类农民专业协会的兴起。但是，农民专业协会在粮棉等大宗农产品方面很难进入商品流通领域，而主要在养殖业、林果蔬菜等国家管制较少的产业中开展营销活动。在现阶段，种子、化肥、农药等主要农用生产资料仍实行供销社等机构的专营，这在市场秩序尚未建立起来的情况下有其必要性，但由此专业协会也就难以得到计划内分配的农用物资，在生产资料供应方面与供销社及其他国家物资供应部门处于不平等的市场竞争之中。显然，农产品销售和农用生产资料供应的现行体制直接制约了农民专业协会的发展。
从理论上讲，合作社应是由群众自下而上自发地组织和发展起来的，但是合作社只能在既定的外部制度框架中发展，这也就决定了目前中国的政府（主要是各级地方政府）与合作组织之间的干预和被干预、保护与被保护的关系。由利益所驱动（节省交易费用），农村合作组织在某些情况下还会主动寻求地方政府的庇护。这主要是由于：
在法律框架方面，我国目前没有一部合作社法，由各部委颁发的条例、章程毕竟不具备国家大法的权威性，这样合作社就不能依法成立、依法运行，得到法律的保护。合作社在很大程度上要依靠地方政府制订和实施的有关政策才得以生存和发展，也就是靠人治而不是靠法治，其独立性必然受到影响。
在要素市场发育方面，只有市场机制比较发达，资本、土地、劳动、技术等生产要素的市场相应出现，各种生产要素可自由流动、自由进入市场，才有可能出现生产要素的不同组合。这时，人们才可能有机会选择合作社这种生产要素的组合形式。我国各类生产要素市场尚不完备，生产要素自由组合的基础仍较薄弱，这在客观上不利于合作社独立自主地发育成长。例如，由于没有完善的土地交易市场，一个合作社要购买农村集体土地的使用权，需经过主管部门（市计委）、财税部门、审计部门、银行部门、市规划管理局、土地管理部门、国土资源管理部门等层层关口，加盖30多个公章；如无政府有关部门出面协调，仅按正常渠道等计划指标，则此事很难办成。又如我国目前包括政策银行、商业银行、合作银行在内的金融体系及完善的资本市场尚未发育成熟，合作社要想获取资金也仍需政府出面斡旋。
在要素的供给与需求方面，由于我国经济发展现阶段资本的供给短缺而需求极大，劳动要素的供给则相对充裕，作为稀缺生产要素的资本边际生产率高，必然要求有较高的回报，这样合作组织的资本报酬有限、劳动支配资本的原则在实践中很难实施。
还应指出，在外部因素方面，我国农民群众的教育水平、文化素质状况以及由于旧体制的弊端导致合作社领导人才的缺乏，亦是农村合作经济组织不能自发、健康发展的重要原因之一。许多国家的经验表明，要发展合作社，必须要有一批富有献身精神的合作先驱者。但在我国，过去与计划经济体制相对应的是“官本位”的行政管理体制，政府部门以外的高素质人才很难出现。在开始发展市场经济后，一些优秀人才“下海”经商，许多地方“能人”纷纷涌现，但追逐名利者多，愿为合作事业献身者少。近年来，在我国一些农村地区，经济虽然快速发展，但由于缺乏较完善的民主监督机制，一些社区合作组织实际上形成了家族式的统治。这种现状也直接制约了农村合作组织自下而上地自发、健康的发展。
由于上述因素的制约，在我国当前这一特定阶段，对合作社来说，寻求各级政府及有关部门的支持和保护，不失为一种理性的选择。对各级政府及有关部门来说，倡导与支持合作社的发展，甚至自己动手来办类似合作社这样的农村经济组织，也不单单是出于意识形态的考虑，这里边亦有经济利益的驱动。可以说，政府与农村合作组织之间关系的现状并不仅是出于意识形态的考虑，更多的是双方从经济利益角度进行理性选择所达成的交易。
随着市场经济的发展与合作社的逐步壮大，合作社直接与市场进行交易的成本将越来越小。当合作社为接受政府保护所付出的代价（在一定程度上丧失独立性）等于甚至大于所得到的收益（节省交易成本）时，合作社与政府之间的被保护与保护的关系也许就该结束了，这时问题的关键是看政府是否情愿退出。
四、政策建议
第一，尽快制定中国的“合作社法”。这部法规应是综合法，它将能为合作社的活动提供一个完整的法律框架，包括所有对合作社履行功能必不可少的方面。但该法只应制订与具有普遍性的制度特征及行为规范相关的基本条款，各种不同类型的合作社可通过实施细则或自己的示范章程将标准的法律框架与各自的具体情况相适应。
第二，在当前要区分两种不同类型的政府干预。在有关合作社的基本法律法规尚未出台的情况下，政府权威部门以政策、章程、条例等形式来调控合作社的经济活动，这是一种合法的干预。但地方政府有关部门在执行政策时要特别注意把握好尺度，防止出现第二种类型的干预，即利用职权，通过行政手段来干预合作社的内部事务。处理好这一问题的关键是在既定的外部制度框架内要规范政府的行为。
合作社经济是市场经济不可或缺的一个组成部分。合作社的建立、巩固与发展将能创造更多的就业机会并增加政府的财政收入，从而有利于社会的稳定与经济的繁荣。为此，政府应在政策允许的范围内帮助合作社以较小的代价获取各类生产要素（地皮、资金、技术等）及销售其生产的产品，减少合作社与市场有关机构进行交易的交易费用；政府的有关机构应主动给合作社提供各种服务，政策上给予一定的优惠，从而使合作社能在经济上逐渐自立；政府还应出面协调合作社与其他类型组织（营利型企业、社区组织等）之间的关系。但政府切不可将合作社纳入自己的行政体系之内，干预合作社的内部事务；更不可将合作社的经济活动视为自己预算外收入的来源，占有、平调合作社的资产，或将合作社的剩余纳入自己的小金库。杀鸡取蛋的做法将扼杀合作社的生命力，也不利于政府宏观经济与社会目标的最终实现。
还应指出，如果我国向城市和工业倾斜的宏观经济格局不从根本上加以扭转，国民收入分配体系不能真正得到调整，商品和要素市场不能逐步发育完善，即使有了“合作社法”，在处理与合作社的关系时政府的行为也很难规范。可以说，中国宏观经济体制及其相关政策真正向农业、农村和农民倾斜之日，就是中国农民合作组织蓬勃兴起之时！
＊ 本文集体讨论，由张晓山执笔。
注释：
①参见《1996年经济绿皮书》，中国社会科学出版社，1996年，第23页。 WW张庆忠
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