民营化变革：我国垄断行业管理体制改革的模式选择，本文主要内容关键词为：管理体制改革论文,垄断行业论文,民营化论文,模式论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放三十多年来，我国经济社会已经发生了结构性的变化。党的十八大以来，我国进入经济结构调整和社会转型的关键时期，各项改革不断取得新的突破，但垄断行业改革整体滞后对经济社会发展带来的负面影响急剧显现，主要表现为：“过度行政垄断”，行政垄断加剧了竞争的不公平性，严重影响社会的公平正义；垄断行业的暴利扩大了贫富悬殊的差距，侵害了全社会居民的福祉；垄断行业新的发挥发展形势和尖锐矛盾，使人们意识到：垄断行业管理改革必须突破传统部门管理体制的限制，实行符合市场经济规范的现代行业管理，充分发挥市场机制作用，不断激发微观领域的潜在活力。业内许多专家学者也一致认为，垄断行业管理体制是社会主义市场经济体制的有机组成部分，在新经济形势下，行业管理必将打破传统部门管理的瓶颈。
早在20世纪80年代，为了解决传统计划经济体制下垄断部门管理体制产生的机构臃肿、效益低下、结构失衡、层次重叠、政企不分等诸多问题，我国便启动了工业管理体制的改革。我国行业管理体制改革进程中，针对工业主管部门的改革较为迅速，成效显著。期间，相继推出了一系列重大改革，包括对国务院部门管理机构的重新设置以及对国家计委、国家经贸委等综合性宏观经济管理部门的行业管理职能进行重新界定。
但是，对应于党的十八大以来的新的经济社会形势，垄断行业管理体制改革的滞后十分突出。在现行的垄断行业管理体制下，政府仍然是垄断行业管理的“操盘手”，垄断行业的管理只是作为一种名义管理而存在，根本无法发挥相应的作用，且范围仅仅局限于国有企业，无论从质还是量上看，都无法改变“过度行政化”、政府对垄断行业越位管理的事实，这从根本上决定了我国当前的行业管理还不是规范的市场经济意义上的行业管理。在完全市场化意义的行业管理体制尚未形成的背景下，当前的垄断行业管理依然存在传统部门管理的残余，即政府过多过度的干预。因此，我国的垄断管理体制需要完成进一步的优化和转型，而这种优化和转型的实现不仅要设定好垄断管理体制改革具体目标和方向，而且还要加快制定完善的公共政策体系。在我国行业管理改革的推进中，必须找到我国垄断行业管理体制转换的具体模式，保证垄断行业管理体制改革的科学化，系统化和规制化。
二、民营资本主导垄断行业是市场经济发展的历史必然
新中国成立以后，国家对石油、航空、电力、铁路运输等自然垄断行业采取垄断经营机制。这种体制在经济建设初期，在维护国家安全，发展生产方面起到了巨大的作用，然而，在我国建立社会主义市场经济体制以后，这种部门管理主导垄断行业，国有资本一家独大的制度弊端逐渐显现，由于缺乏市场竞争，垄断行业普遍存在机构臃肿，效率低下，服务质量差，创新意识薄弱等问题。改革开放三十多年来，蓬勃发展的民营资本则凭借其强大的竞争力和创造力开始进入在部分传统的垄断行业，并逐渐得到社会的认可。
垄断行业并不排斥市场经济本身具有开放性和竞争性。当今，垄断行业的市场化已经席卷全球各个国家和地区，民营企业进入垄断行业被看做是一个国家真正建立市场经济的标志，也成为WTO规则对市场经济国家的内在要求。我国国有资本对垄断行业的独占已经违背了市场经济的原则，这也是我国市场经济国家地位遭到欧美国家质疑的重要原因。随着我国经济体制改革的不断深入，垄断行业传统的部门管理体制将会被打破，自然垄断行业向民营化的转型将会成为一种必然。以下，本文仅以铁路行业管理中的民营化改革的新进展为例进行具体的阐述。
回顾我国铁路的发展史，不难发现伴随着改革开放的进程，我国铁路行业取得了举世瞩目的成就。然而这些成就依然无法掩盖我国铁路行业管理体制下存在的诸多问题，从“黄牛横队”到一票难求，从“7·23”动车追尾事故到前铁道部长刘志军因贪污受贿被立案侦查，这一系列重大事件使得铁路行业的管理成为社会关注的焦点，这些无疑都倒逼着铁路行业引入市场竞争，进行市场化改革，铁路行业民营化的呼声愈加显得顺应时事。
建国初期，根据铁路运输工作需要高度集中、统一指挥的特点，既是国家政府部门，又担负企业管理职能的铁道部，为国务院政府机构中唯一实行政企合一、兼负政企双重职能的部门，铁道部牢牢控制着铁路行业的生产权、经营权、运能分配调度权。权利的高度集中造就了铁道部在铁路行业不可撼动的“铁老大”地位，形成了行业建设和经营垄断局面。铁道部通过行政性技术法规、制度，对铁路建设、经营的准入设置了专门的门槛，使得铁路行业格局外的其他投资主体直接投资和经营铁路变得十分困难，甚至不可能。这些造成了铁路竞争局面的制度限制，使得中国铁路除自然垄断特征外，还具有行业行政性垄断的特点。
当前，中国铁路的营运管理依然存在传统计划经济管理体制的延伸，尚未形成规范意义上的市场竞争体制，因此，铁道部不但是自然垄断行业，而且具有行政垄断的特点。这种双重角色的扮演，对其他运输方式参与全国客货运输市场的竞争是不公平的，垄断定价也严重损害了社会公共利益，同时，铁道部“一家独大”的管理不利于市场经济条件下铁路行业的自身的长远可持续发展。
20世纪80年代中国经济体制全面改革启动的大幕下，相应地，中国铁路也经历了企业放权让利(1978-1985年)、经济承包责任制(1986-1993年)、现代企业制度试点(1994-1996年)及企业资产经营责任制(1997年至今)等不同制度变革时段，但这些制度改革都是在铁道部政企合一、大一统高度集中的管理体制下的尝试。新世纪科学技术取得了突飞猛进的发展，关键技术领域的突破使其他运输方式在运营成本大大降低，这些都不同程度上改变了交通运输格局，对铁路行业形成了相应的竞争。与此同时，在世界各国市场化和私有化浪潮的推动下，我国也开始了铁路民营化改革的尝试，企图通过市场竞争机制来解决长期以来我国铁路行业存在产权不清、效率低下等问题。
铁路民营化改革不仅在理论上是成立的，而且在经验上是可以获得确证的。20世纪90年代开始，巴西联邦铁路开始实施民营化改革，即政府出让特许经营权的营运管理模式，从而使铁路成为巴西第一个实行民营化的基础设施部门。1993年8月，RFFSA将其在城郊客运线上持有的股份移交给联邦政府以后，RFFSA的路网被分成5个区域性公司分别是Malhas·Nordeste、Entro-leste、Este(Bauru)、Sul Sudeste、Teresa Cristina。除了巴西，世界范围内其他典型的市场经济国家如英、法、美、德、日也相继进行了铁路的民营化改革，民营资本主导传统垄断行业已经成为市场经济发展的历史必然。因此，民营资本进入和在未来主导我国的铁路行业已经成为市场经济发展的大势所趋。
三、垄断行业管理体制改革的主要模式类型
参照世界各国垄断行业管理体制改革的经验，就目前我国垄断行业发展现状来看，垄断行业管理模式主可以考虑以下四种，分别为民营化型、行业协会型、主管部门型和公司型。
(一)民营化模式
民营化模式，是指垄断行业通过民营资本的进入得以实现市场化竞争，进而打破垄断的管理模式。其结构性特征表现为：企业依照相关法律进行自律管理，政府只是扮演辅助的角色，在必要时进行相应的管制，保证行业经济有条不紊的发展。在民营化经济模式下，民营企业在该行业中是否起主要作用，是判断该行业是否为民营化的主要标志。
(二)协会性模式
协会型模式，是指行业协会充当管理主体，对企业进行间接管理的模式。其结构性特征表现为：同行业企业在自愿的前提下成立相应的协会对企业进行统一有效的管理，实现企业间信息充分流动，进一步更好地适应市场的变化，维护行业的稳定与发展。一个行业成立相应的行业协会，还不能因此将其判定为协会型管理模式，最主要的是关注该组织在行业的发展中是否占据主导地位。20世纪初我国纺织行业成立的“纺织总会”就是一个典型的案例，它的实质是国务院直属的事业单位，并非真正意义上的民间行业协会，它仍然是政府干预企业的一种手段。
(三)公司型模式
公司型模式，是由国家设立全国性行业总公司，对全行业实施统一集中管理的一种模式。其特点是：公司型模式的实质是一种委托代理关系，即国家将整个行业的统一经营管理权授予行业总公司，实现国家与行业总公司政企职责相分离。在这种模式下，总公司具备自主经营权，具有完善的公司制度和运营机制，能够进行统一的计划和安排，对全行业生产经营活动进行有效的管理和监督。如烟草公司、石化总公司、中国邮政集团公司等。这种模式虽然极大增强了总公司作为一个经济组织的独立性，但总公司仍旧没有做到真正的政企分离，它只是主管部门的一个代理人，因为总公司都是在部门管理体制下原来的主管部(局)的基础上组建的，自然具有显著的行业垄断性质。
(四)主管部门型模式
主管部门模式，是指国家根据企业的产品类别和规模设置专门的部门来进行管理，这种管理模式的实质是国家通过发布行政性指令直接对行业企业的生产发展进行人为的干预，具有很强的政治性和强迫性。如今，我国的改革已经迈向深水区，但少数的垄断行业仍旧是沿袭计划经济体制下的部门领导体制。诸如公路、水利、民航等垄断性行业。这些垄断行业往往具备行业生产集中度高，国有企业比重大，产品单一，对国民经济发展具有战略意义等特点。目前，这种集行业管理职能和主管职能于一身的管理模式，很容易滋生腐败，产生权力寻租的行为，严重阻碍行业的改革和发展，也违背了我国政企分离的改革方向。
上述四种模式是我国垄断行业管理体制改革提及较多的模式，如今，我国正处于社会主义市场经济体制改革不断深化的重要时期，从改革的具体实践看，公司型模式是新旧经济体制交替的过渡，协会型、主管部门型仅限于少数垄断行业，而民营化模式则是当前经济形势下的最优选择。因此，在行业管理中政府行业管理部门不应当再发挥主导性的作用，随着向规范的市场经济体制的过渡，垄断行业管理体制将发生根本转变，在大力推进实现民营化模式的基础上，最终转换为以民间行业协会为补充，政府行业管理部门并入政府综合职能部门，民营企业自律为主的行业管理方式，即我国垄断行业管理体制的转型应该是一种变革式的转型。
从垄断行业管理改革的实践看，作者认为：政府应制定和推行系统性的行业政策，避免垄断行业管理体制改革的迟迟不到位，而要大力地推行变革式转型。
还必须指出，垄断行业管理体制改革的政策步骤，也决定了目前这种转型必然是变革的。由于现存垄断行业管理中的直接矛盾表现为政企不分和部门管理体制的高度相伴而生。所以，实现由部门管理模式、协会管理模式向民营化模式的转型必须解决政企不分的矛盾。而实现政企分离的重要前提条件之一是实现“政资分离”即清晰界定政府与控股企业、国家参股企业、集体企业的资产产权关系。在垄断行业内部实现政资分开，进而在客观上决定了目前垄断行业管理体制改革必须是采用变革式的模式。
综上所述，在现阶段应当全力推行民营化模式，打破现有的严重滞后于经济社会发展需要的垄断行业管理体制，加快实行以民间行业协会为主的垄断行业管理模式，机械地强调政府管控的观点已经无法适应经济社会发展的需要，是严重脱离实际的。
四、垄断行业管理体制的民营化变革的制约因素
当前，我国已对垄断行业进行了较大幅度的改革。具体内容包括引入非国有资本、改革监管和运营体制、降低市场准入门槛等方面。电力、石油、天然气、电信等产业进行了重组和拆分，石化行业开征“暴利税”，电力行业“减薪”，广东民企承包铁路，民营航空公司飞机飞上天，这些都在说明一个不可更改的事实，垄断行业这一巨大冰山已经开始消融。尽管如此，当前我国垄断行业改革依然障碍重重。据统计，垄断行业中民营资本进入比重最多的不过20%，而铁路行业仅为0.6%。尤其是按照目前市场准入格局，在全社会80多个行业中，允许国有资本进入的有72种，允许外资进入的有62种，而允许民营资本进入的只有41种。
在垄断行业管理体制的变革式转型过程中，存在着诸多制约因素，需要政府(主要指中央政府)制定和推行系统性的相关对策予以克服。
(一)特殊利益集团的阻碍
任何一项改革实质都是利益的博弈，垄断行业的改革也不例外，值得一提的是，在垄断行业这种特点更为突出，在既有的管理体制下，主管部门既是经营者，又是管理者，政企合一的管理体系下，行业内部相关利益的各方必然会因为共同利益而结成特殊利益集团，正是来自强大利益集团的反对声严重阻碍我国垄断行业的改革和推进，成为我国垄断行业管理体制改革的主要障碍。因此，垄断行业改革的关键核心在于打破利益束缚，不打破利益束缚，切断背后的利益链条，就无法实现垄断行业的公平竞争，做到人民福祉最大化。
(二)行业立法供给不足，执法不到位严重制约垄断行业管理体制的转型
深化垄断行业改革，法律制度是先导，从各级政府已颁布暂行的垄断行业管理法规和实施情况看，垄断行业立法的供给严重不足，执行上存在力度不够，缺乏监督等问题。所以当务之急是尽快实现垄断行业管理法制化，把权力锁进制度的笼子，强化对法律法规执行的监管力度，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。垄断行业的立法不仅仅要求较强的针对性和可操作性，同时要保证好法律调整垄断行业管理的优先权。
(三)非正式制度制约垄断行业管理体制的转型
非正式制度是指整套具有持久生命力的文化规则，是人们在长期的交往过程中形成的。主要包括伦理规范、价值观念、道德观念、意识形态等。当前，垄断行业管理体制改革受到来自非正式制度的制约，集中表现为诸多传统计划经济体制下形成的“传统”错误观念对垄断行业管理体制改革的阻碍。垄断行业的改革必须致力于消除非正式制度的消极影响，“传统”观念是一种思想层面的产物，因此要破除非正式制度对垄断行业管理体制改革的制约需要一个长期的过程。从短期看，要充分发挥好舆论工具的导向作用，及时纠正传统错误观念，尽快树立符合时代发展的科学理念，用发展的眼光来审视我国垄断行业的改革。
(四)垄断行业协会在内的市场中介组织发展不够成熟
党的十八大以来，我国经济社会领域内的中介组织已得到一定程度的发展，但在发展中也存在不少问题，如种类不齐、数量过少、行为不规范、对中介组织监督弱化等。因此，垄断行业管理体制改革的推进必须要加强对垄断行业内的中介组织培育，尤其是对垄断行业领域中的中介组织的监督，使其行为更加规范化。在垄断领域中介组织中，特别是企业型中介组织，由于自身定位不清，大肆逐利，大大削弱了中介组织的公正性和客观性，要保证中介组织的公正地位，政府应加强对行业协会内总结组织的资格审查力度，不定期进行工作检查，撤除不合格的中介组织，维护行业内部的公平竞争，促进行业的稳健运行。
综上所述，解决行业垄断问题的根本出路在于进行“整体性改革”(“整体改革论”)，即推进产权制度改革、深化行政体制、建立垄断行业监管法律体系三者的相结合。我国现阶段的垄断带有转型经济的结构性特征，企图通过某种单一的手段(如法律的)去解决垄断问题是不可能的，只有综合运用经济的、法律的、行政的和改革的手段，才能逐步从体制上解决我国的行业垄断问题。
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