英美两国义务教育财政支出的中央化趋势，本文主要内容关键词为：两国论文,义务教育论文,英美论文,财政支出论文,趋势论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，如何协调好各级政府在义务教育经费分担中的责任？如何在新一轮税费改革中完善义务教育的财政体制，保证义务教育公平、质量和效率目标的实现？中国政府和教育界面临着一系列现实而又迫切的问题。以英美为代表的发达国家近年来在这方面出现了新的改革举动，呈现出义务教育财政支出中央化的趋势。对这一现象进行分析和解释，将有助于我国在相关领域的决策，促进我国（尤其是广大农村地区）义务教育的发展。
一、义务教育财政拨款体制的政治背景
义务教育，又称强迫教育，它是一种政府行为，是一种制度安排。因此，一国义务教育财政体制的确立直接受到该国政治体制的影响。美国是典型的以分权为特征的联邦制国家，不同于英国所采取的以分权和集权相结合为特征的君主立宪制。
美国政治体制的基本特点是“三权分立、牵制与平衡和地方自治”。联邦宪法第十条规定：凡是联邦宪法中未授予联邦的职责一律由各州和地方政府承担。仅此一条就为各州和地方政府的权限划定了范围，即那些联邦宪法中未提及的和未禁止的权力，各州和地方政府均可以行使，保留了地方的自治权力，并使中央与地方政府相互制约，达到某种程度的权力平衡。
英国行政体制的主要特征是“议会主权”。即在宪法下，议会立法权是无限的，但最终真正掌握权力的是英国政府，尤其是既作为议会多数党领袖，又作为政府首脑的首相。相比而言，英国首相拥有的实权远远大于美国总统。
英格兰和威尔士实行两级地方政府体制，设郡和区。英国中央政府监督、控制地方政府最主要和最有效的手段是立法和实行财政控制。同时，在法律和财政的权限内，地方政府拥有一定的自主权。当然，其自主权的广度和深度均不如美国地方政府，中央对地方的牵制要大得多。
二、义务教育财政拨款体制的国别特色
与各自的行政管理体制和财政体制相适应的是两国在义务教育财政拨款上的特点。
美国财政联邦制的核心问题是税收职能和财政支出功能在各级政府间的分配。美国的行政辖区依次为联邦（即中央）、州、县、市、镇或乡、学区和特区，州以下各级政府统称为地方政府。学区，即地方学校行政区，是美国负责管理公立中小学的机构。其经费是独立的，学区董事会有权征收和支付教育经费，而不须经其他行政机关（如县、市政府）的批准，可以直接接受联邦政府或州政府的拨款。长期以来，义务教育一直是各州和地方政府的事情，中央政府从不直接拨款给各个学校，只是以资助、奖学金等方式参与进来。近年来，联邦政府对教育的支出正在不断加大，如针对残疾儿童的资助，为缩减班级规模的经费支出等专项支出的绝对额和相对比例都呈上升的趋势。一方面，原有的联邦资助项目的额度在不断加大，另一方面，又新增了不少支出项目。同时，各级政府在义务教育总支出中的比例结构也发生了变化。地方政府〉州政府〉联邦政府的旧格局逐渐被打破，形成了州政府〉地方政府〉联邦政府的新局面。联邦政府和州政府对公立中小学教育投资的比例以1940年为分界点。在此之前，分别是0.4%和16.9%，之后猛升到1.8%和30.3%。此后这一比例不断攀升，到1980年，联邦政府的投资比例达到历史最高点9.8%，州政府达到46.8%。之后，又有所下降，基本形成稳定的格局。1990年，联邦、州和地方政府的投入比例分别是6.1%、47.2%和46.6%。基于美国分权制的特点，联邦、州、地方政府所承担教育支出的比例在各州存在很大差别。如20世纪90年代以来，在全部教育支出中，州一级政府负担的比例从夏威夷州的91.3%到新泽西州的7.5%；地方管理部门负担的支出比例从新泽西州的89.8%到夏威夷州的0.1%；联邦政府承担的支出比例则从密西西比州的16.6%到新泽西州的2.7%。夏威夷州和华盛顿州比较特殊，这两个州实行全额拨款制度，90%以上的经费来自州一级政府，这时学区已不享有征税权。
在英国，义务教育通常是地方行政当局的职责，但中央政府在义务教育的总开支中要占到50%左右的份额，其余的由地方政府以税收的形式来弥补，学费与捐赠仅占到8%左右，这是1902年教育法所确立的英国教育行政管理的独特之处——中央和地方共同合作的“伙伴关系”。1965年以后，中央政府的负担升至60%，地方税收和学费与捐赠分别降至36%和4%。与美国中央政府主要以专项补助给予州和地方学区以资助不同，英国中央政府主要采取“税收资助拨款”的一揽子形式。它不指定资金的用途，但在资金的使用上仍然施以监控。各个地区因经济水平的不同，所得到的中央政府的拨款数量也不同。从比例上看，英国中央政府财政转移支付的力度大于美国联邦政府。英国地方教育管理体制的主体是地方教育当局。地方教育当局是负责本地区有关教育事务的法定机构，也是英国地方一级的行政机构。目前，英格兰和威尔士地区的地方教育当局共有117个。在20世纪80年代之前，学校始终是地方教育当局的行政单位，中央政府对教育的话语权比较弱。自1980年的教育法颁布实施以来，学校董事会的权力逐渐加强，学生家长、教师的发言权在不断加大，地方教育当局的权限有所削弱。同时，中央政府也与学校之间建立起了更为直接的联系。1988年的教育改革法以及20世纪90年代以来的几项重要的教育立法，都进一步肯定了这一变化趋势。
影响联邦政府（或中央政府）与各级地方政府在义务教育支出中分担不同比例的原因很多，除了各国行政体制、财政体制的不同，还有诸如教育重视程度的变化、政府财政收入能力的演变、各级政府职能的划分、教育需求的变化，以及大量的偶然性因素，如石油危机等。
财政支出是以财政收入为前提的，而在政府的财政收入中，税收是主渠道。因此，在分析各级政府对义务教育的分担时，不能忽视各国财税体制的特点。例如，美国地方学区的收入以财产税为主，州、联邦政府则以消费税、所得税为主。除了统一的税收来源，不少国家还征收专门的“教育税”，如美国有28个州设立了教育专门税。
三、义务教育权限的中央化趋势
从古典主义到凯恩斯主义，到新自由主义，到混合经济，政府在与市场的交锋中逐渐认识和明晰了自己的地位和作用空间。其中，教育按照不同的类别和级别，也受到了政府的不同“礼遇”。20世纪80年代末以来在西方一些国家出现了一场轰轰烈烈的“教育重建”运动，教育的经济功能受到了前所未有的提升。经济实力成为决定一国综合国力、国际地位的首要因素，因而教育对国家发展的意义被提到了战略高度。
义务教育，或基础教育，是教育的重中之重。政府在该领域掌握了完全的“制高权”，但从英美两国的情况来看，这种“制高权”主要落在地方政府之手，中央政府（或联邦政府）的声音相对来说是比较微弱的，不过近年来自中央的关注也在不断加强。
在以分权为特点的国家，中央政府一改以往的冷漠态度，逐渐加大了对义务教育的调控。由于以往义务教育的职责主要在地方，不在中央，为此采取了一系列旨在将义务教育的权限由地方上移到中央的措施，这些改革的举措成为20世纪80年代末以来两国教育改革的亮点之一。美国总统克林顿曾宣布将通过联邦资助和税收减免的形式给予学校的建筑、更新、维护经费，这一政策主要覆盖特贫地区，及急切需要的校区，联邦支付的总额达到13.6亿美元。同时，还将通过税收减免的形式来补偿校区人士为校内建筑发行的债券。
普遍重视义务教育，将义务教育的投资权逐渐上移或保持高位，这仅仅是改革的一种举措或手段。改革的真正目的是通过对教育经济基础的把握，来加强中央对课程、教学内容等教育内部的控制，以确保和提高教育的国家水准，保证教育与国民经济、综合国力之间的良性互动。当然，少不了对公平的考虑。具体分析起来，出现中央化改革趋势的原因大致有以下几方面。
第一，教育是国家兴亡之基石，义务教育，或基础教育，乃教育之基石；义务教育是针对全体国民的素质教育，具有全国性公共产品的特点，理应由国家、政府，尤其是中央政府提供。
第二，由于地方经济发展的不平衡，主要由地方政府负担义务教育经费的做法带来了不少有损公平的现象。各地经济发展水平、文化传统存在一定差距，不能保证全国所有儿童在义务教育阶段受到同等的对待。无论是以机会均等，过程均等，还是以结果均等的标准来衡量，义务教育的公平性均严重受损。由此造成各地义务教育的发展水平参差不齐，严重影响了整个教育系统的发展，进而影响到国民素质和国民经济的均衡发展。由中央政府加大调控，可以在一定程度上修补这一损伤。
第三，义务教育投资权的上移，有利于维护教育目标的统一。通过法律的强制措施来实现决策权的上移，显然会遭到很大的阻力；而动用经济手段，本着“谁拿钱谁说话”的原则，中央政府通过学校设置和课程设置等形式干预学校的工作和教学，从而维护了意识形态的统一和义务教育的等值，而且还在一定程度上减少了制度变迁的成本。
第四，中央政府在义务教育经费支出中占有多大的比例，与一国的财政集中率（即中央政府在整个政府收入中所占到的比例）有关，并主要受政府开支理论的影响。英、美两国的财政集中率均在50%以上，具备了改革的物质基础。政府开支理论则与执政者和决策者的主导经济思想相关。凯恩斯的赤字预算理论一直鼓励政府的公共投资，但到了20世纪80年代，由于高居不下的通膨率，凯恩斯的理论信仰遭遇了空前危机。新自由主义经济学在这样的背景下重新抬头，他们赞成对政府开支的限制和对政府职能范围的压缩，教育也成为其攻击的靶子之一。到了20世纪90年代，教育的战略地位重新复苏，加上实践中教育市场所带来的种种弊端，使领导者重新审视政府的财政职能，混合经济成了时代的宠儿。政府（包括中央政府和地方政府）对公共部门（教育）的责任心再一次在公众的呼声中明朗化。
四、紧紧围绕义务教育公平、质量和效率的目标
近年来，英、美两国在义务教育的财政支出上呈现出中央化的趋势，即削弱地方政府这一“中间机构”的权限，加大中央政府与学校的直接联系，两国的中央政府（或联邦政府）都从绝对值和相对量上加大了投入。加大中央政府投入的最终目的，在于加强对诸如学校课程设置等方面的控制，力求在这方面求得国家的统一性，以及对公平的考虑。同时，这种做法也为实施择校提供了一定的前提和条件。
从一定意义上说，我国农村义务教育经费负担的主体由乡、村上移到县一级，也体现出了中央化的含义，但与英美两国相比，则具有不同的背景。英美两国的中央化旨在加强教育的统一性，维护中央政府的调控；而我国的中央化则是针对经费短缺所带来的种种问题。不过，稍作进一步的分析就发现，二者的最终目标或者说根本出发点是一致的，即对义务教育公平、质量和效率的追求和维护。
就我国义务教育的总体情况来看，也出现了某种权力下移的趋势。义务教育经费由地方政府负责（县一级政府属于地方政府范畴），义务教育教材的编订和课程的设置也在积极鼓励地方的多元化，这又作何解释呢？上移也好、下移也好，中央化也罢、地方化也罢，体现的是义务教育权力的转移，或者说是权力的重新配置。这种体制的改革、制度的变迁，始终是以公平、质量和国家的发展为出发点和目标的，把握住这一点，就不会感到矛盾和困惑了。
当然，公平的实现程度与政府权力范围的大小是有一定关联的，中央政府应当牢牢控制住影响义务教育质量和发展的“制高点”，如教师队伍。或许我们可以在现有基础上由更高一级政府（如市政府、省政府）来负责教师的经济待遇，从义务教育的投入端保证义务教育目标的实现。