体制型失业与再就业：基本的政策选择，本文主要内容关键词为：再就业论文,体制论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在不同的经济增长阶段和不同的制度框架里，失业具有不同的内涵。在此，我们将公有经济内部的隐性失业以及由隐性失业显性化所导致的公开失业定义为体制型失业。随着经济体制市场化程度的加深，公有经济部门面临着严峻的挑战：一是经济效益相对较好的企业如不依照成本——收益原则将内部冗员“滤”出生产过程的话，其相对较好的经济效益就难免发生横向剥夺；二是亏损和微利企业已经到了再以财政补贴和银行放贷亦难以为继的境地，破产和兼并已经成为这些企业无可选择的归宿。无论是前者还是后者，其发展的结局实际上都指向共同的问题，这就是体制型失业与体制失业者的再就业问题。
体制型失业实际上和体制型就业密切相关。当我们解析体制型失业时，不能不用一种“历史的”和“经济的”眼光来重新审视体制型就业问题。在延续了30年的传统计划经济体制内，城镇劳动力资源采取了国家统包统配、安排就业的行政性配置方式。由于想工作就应该、而且真能得到工作，于是大量的潜在劳动力资源转变为现实的劳动力供给。这就使得许多企业在自愿的劳动需求一定的前提下，不得不接受计划部门过量的劳动力配给。于是“冗员”和“在职剩余劳动力”的广泛存在，便成为计划经济体制运行过程中内生的制度性缺陷之一。同时，在传统经济体制内，国有企业还不能算是真正的企业，由于企业预算的约束软化，企业领导人的地位、权力升迁是和企业规模（而人员规模又是衡量企业规模的基本指标之一）成正比。因此每个企业除存在投资饥渴症之外，同样存在就业指标饥渴症，各企业领导都有使本企业规模越来越大从而使本企业职工越来越多的行为偏好。其结果，“隐性失业”在旧体制内不仅难以克服，而且做为旧体制的产物日益酿成膨胀发展之势。
社会主义市场经济体制的构建，特别是其微观基础国有大中型企业的股份制改造和公司化运作，使企业正在一步步成为自负盈亏、具有刚性预算约束、以利润最大化为经营目标的市场主体。在这种变革的制度框架内，企业对生产要素投入组合的选择，就不再依据上级政府的纵向指令，而是依据市场供求和价格信号，通过成本检验——即最小成本原则来予以确定。这样，在严格的成本约束条件下，那些劳动的边际生产力低于社会平均边际生产力的职工——作为无效劳动力——会被“滤”出经济过程。在微观主体“滤”出无效劳动力的同时，实际上宏观经济领域也在“滤”出那些无效的国有企业和集体企业，它表现为大量的国有大中型企业在市场竞争的挤压下因设备老化、结构不合理和管理不善而被迫退出经济领域。这一退出行为，一般表现为破产行为、兼并行为和资产重组行为。而国有企业的退出行为，同时也就意味着在这些企业就业的国有企业职工也随之退出就业岗位而成为下岗职工。
无可否认，今天的下岗职工在当时进入体制内就业时，实际上每个人都抱定这样一种理性预期：不仅“面包”会有，而且房子会有、福利待遇会有；也因此，每个就业主体在选择工作单位时，通常都将国有大中型企业视为首选目标并以能够挤入这些单位工作为荣。经过了几十年计划经济体制“教育”和“培养”，这种理性预期已经变成了适应性预期，这种就业的风险意识已经稳定化为保险意识。换言之，旧体制的低工资、高福利举措、政府的无失业担保以及未来养老保险的承诺等都已经内化为体制内就业主体的“意识形态”。如果说从一种体制转换为另一种体制会是一个艰难过程的话，那么让体制内就业主体由一种就业习惯转换为另一种就业习惯，同样也会是一个十分艰难的过程。在这个过程中，不仅福利可能会丧失，而且“面包”同样也可能会丧失，其结果，导致“相对价值剥夺感”的形成。在这种时候，由于“意识形态”的统一性，极易产生新的利益主体或压力集团，进而对渐进式改革的前向性产生某种干扰作用。其次，经济体制转型期的财富和收入分配通常比经济发达国家更不平等，这一点将对经济增长背后的社会秩序与社会稳定形成极大的危害。据1995年《中国统计年鉴》资料推算，1994年我国城镇居民贫困人口约为2062.5万人，年人均生活费收入为1352元，月人均生活费收入仅为112.6元， 而同期我国城镇居民最低生活费用标准大致为人均月收入131元。因此， 这部分相对贫困人口实际上处于绝对贫困状态。在这些贫困人口中，仅国有、集体企业中因失业和下岗而未能再就业的低收入家庭以及停产、半停产企业中的低收入家庭，就有450 多万户、1600多万人。 与此形成鲜明对比的是，据估计， 当年我国月收入3 万元以上者有400 多万人； 月收入超过10万元者有100多万人；而拥有100万元以上资产的人数已超过100 万。从长期的发展观点看， 制度变迁将会构造出比即有分配方式更合理的分配方式来，但从近期看，制度变迁对经济增长的直接影响常常是扩大收入差距，加之通货膨胀与经济增长如影相随，而通胀率又往往高于工资增长率，其结局则是趋向更加不平等的财富分配，从而进一步激化社会结构中业已存在的不稳定因素。因此，改革增强了社会动员，而社会动员却又增强了对这种不平等的意识并可能增加对这种不平等的恼怒。
由以上分析可知，中国的市场化改革已经到了不得不开始面对并着手解决诸如体制型失业这一类深层矛盾的时候。当我们刚刚告别短缺经济时代，我们又不得不进入了劳动力过剩时代。体制型失业既是经济改革深化的标志，同时，又必须在进一步的深化改革过程中予以有效克服。而在深化改革过程中解决体制失业问题又显然与解决其它类型失业问题截然不同。在此，我们首先分析解决体制型失业问题的若干前提条件，并据此给出若干相应的政策主张。
在两种体制转轨过程中，城市经济中现实地存在着两种体制部门。一种是政府控制部门，一种是市场主导部门。这两种部门在劳动力就业与辞退、工资制定和社会保险待遇方面都存在着明显的制度性差异。这两种部门之间的制度性差异所引致的经济利益差异，实际上已经构成公有经济部门就业主体向非公有经济部门转移的进入障碍。而更为现实的问题是，公有部门的剩余劳动力如不完成就业机制与就业部门的转换便难以实现再就业。这似乎是一个具有悖论性质的难题。据我们的典型调查，在职失业者和下岗职工即使无“工”可作，也宁愿继续滞留在公有经济部门而不愿彻底离开公有经济部门而去非公有经济部门就业，这一就业行为选择背后的利益要求，一是政府应当对过去的劳动贡献予以补偿；二是体制内福利的转移问题，特别是住房福利和社会保险福利的转移问题。我们知道，在旧体制内，农民通过工农产品剪刀差的形式，向工业部门提供了8000亿元的资金；而全体国有企业职工在长期低工资政策下实际上将自己应得工资的一部分存放于国家财政，或者说将自己未来的医疗养老金抵押给国家，并通过财政机制进行投资，形成庞大的国有资产。因此，在市场化改革过程中，国有企业职工医疗养老费用的补偿问题实际上已经形成“国家工债”。正是这笔“国家工债”现实地构成公有经济部门的下岗职工难以自愿在非公有经济部门再就业的利益障碍。换言之，就业问题的出现实际上已内含这样一道历史命题，即中国的市场化改革已经发展到了不付诸某种利益补偿调整机制便难以在城市经济边界内实现二元劳动力市场并轨的境地。
对此，我们给出解决问题的基本思路：这就是在体制型就业区域和市场型就业区域之间设置某种利益通道，以确保体制型失业者向市场型就业转变。同时亦确保两种劳动力资源配置形式的渐进式并轨。基本的政策措施如下：一是政府实施“赎卖”政策，通过工龄一次性买断方式或者分期付款方式，不仅补偿下岗职工的待业生活费，而且按照工龄补偿其过去的劳动贡献（内含养老金），以诱导公有经济部门下岗职工的退出行为。补偿金的支付，既可以用货币方式，也可以用国有资产的债权、股权和住房折价等非货币方式进行。二是在体制型就业市场型就业之间实施具有变通和妥协性质的政策安排，以实现体制型失业者在非公有经济领域的“软着陆”。这些政策安排包括：第一，工龄连续计算。公有经济职工到非公有经济就业，可以连续计算工龄。第二，房改优惠的补偿。下岗工人到非公有经济就业，应综合考虑其原有的就业工龄及其它贡献因素，补偿其应得的房改优惠。第三，社会保险制度创新应当奉行公民权原则和属地原则，力戒人为地扩大公有经济就业主体与非公有经济就业主体之间社会保险待遇水平的差别。与此同时，应当逐步在全国范围内不仅实现基本养老保险，同时也实现失业保险与医疗保险政策、机制的统一性。