论土地征收中的同地同价补偿_土地补偿费论文

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在现实经济生活中,土地利用要受到土地利用规划的管制,土地市场价值会因为规划管制用途的不同而发生变化。比如,对农用地转用的政府控制和对农用地的保护,一方面会使建设用地相对于农用地产生规划管制性增值;另一方面,由于被保护的农用地只能按照农用地来使用或在农用地市场上转让,而建设规划圈内的农用地在未来可以作为建设用地使用,因此建设规划圈内农用地的市场价值和建设规划圈外农用地的市场价值也会表现出差异。在存在规划管制的情况下,要实现土地征收中的公正补偿,就必须通过适当的措施平衡土地利用规划对土地市场价值产生的影响,实现对各类土地财产在征收补偿中的平等待遇,也就是所谓的同地同价补偿,即在规划管制下,只要土地的现状用途相同、区位相当、条件相似,对其补偿水平就应当一致。公正补偿要求对所有被征收的土地提供公平保护和平等待遇。对被征收的农用地至少提供相当于公平市场价值的完全补偿,使土地业主不因土地规划用途等限定条件的不同而遭受财产价值上的贬损或获得意外所得,不因土地利用规划用途的不同或土地产权归属的不同而在土地征收中获得不同标准的补偿。在此基础上,与土地利用规划许可开发的具体用途和强度相关、超出公平市场价值部分的土地增值,才可以归公并为社会公平分享,也就是说,政府公共投资等引起的普遍性的土地增值是无需归公的。对于建设用地,只要土地使用性质相同、土地区位相当、基本条件相似,对其补偿水平就应当一致,不能因为用地者身份的不同或土地所有权的不同,而实行不同标准的补偿办法。

一、我国农用地征收中的同地不同价补偿问题

实现农用地同地同价补偿的一种简单方法是土地发展权归公,即政府通过对规划许可转用的农用地进行统一征收或优先购买,将土地发展权收归公有从而实现一部分土地增值的归公和社会共享。土地发展权归公,是指将与土地用途转换等相关的土地发展权从土地财产权利中分离出来并从土地财产者手中无偿征收回来,由政府统一组织实施与土地用途或土地使用性质变更相关的基础开发,这之后再按照规划确定的新用途重新安排土地利用,从而由政府统一收回土地用途变更或土地使用性质变化引起的一部分的土地增值。

按照我国《土地管理法》,除乡镇企业用地、农村公共公益事业用地、农民宅基地,其他建设需要占用集体农用地的,都必须先由政府通过动用土地征收权来统一征收集体土地。依靠土地征收权,政府在支付征地补偿费或者由用地者先行垫付征地补偿费后,强制性地取得集体农用地并将之转为国有土地,然后再按照建设用地规划许可的土地用途予以统一供应。在此过程中,农民获得征地补偿费,政府取得农用地转用过程中的土地增值收益,即实现了土地发展权归公和土地增值归公。因此,我国的集体农用地统征制度同时是一种土地发展权归公的制度安排。

虽然对集体农用地实行统征和土地发展权归公的制度安排,有利于提高土地利用规划实施效率,有利于解决因规划管制引起的土地增值分配不公的问题,也有利于抑制土地投机。但是,在这种制度下,由于土地市场价值得不到显化,形成了刚性的脱离市场价值的补偿制度。我国法定的农用地征收补偿标准按照农用地年产值的一定倍数计算,补偿标准基本上按照农业租金价值来确定,并不考虑与土地区位相关的预期增值。这种补偿标准脱离了土地的公平市场价值,导致不该归公的一部分土地增值在土地征收中也归公了。由于农用地的补偿脱离公平市场价值,远低于建设用地的补偿,形成了对农用地补偿上的不平等待遇,形成了转用和占用农用地进行开发建设和过度投资的利益激励,助长了土地征收事前的过度开发以及违法用地。同时,由于补偿标准低并在空间上和时间上缺乏应有的弹性,使得城市近郊区土地征收的法定补偿标准尤其难以执行,被征地农民的生产和生活难以通过法定补偿这种救济渠道得到妥善安置。

近几年,国家出台了一系列提高补偿安置标准的改革政策,要求土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的,当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴;各地开展了制订并公布征地的统一年产值标准或区片综合地价的工作,要求征地补偿做到同地同价;在城市规划区内,要求将因征地而导致无地的农民纳入城镇就业体系,并建立社会保障制度;要求对于征地补偿安置不落实的,不得强行使用被征土地。制定统一年产值标准和征地区片综合地价,在一定程度上提高了征地补偿标准。

然而,这些改革并没有打破传统土地征收制度的基本框架。由于对集体建设用地流转实行限制,对集体农用地和集体建设用地仍然实行统一征收的管理,城乡建设用地市场人为分割,城乡一体的土地市场体系没有建立起来,土地征收的范围仍然没有受到严格限制,征地补偿缺少公开市场价值做参照,征地补偿标准也不可能一步提高到位,因此,可以说,与市场经济相适应的土地征收公正补偿机制还远没有建立起来。

在征地补偿标准低的同时,由于土地补偿费分配使用不规范,也造成了对一部分被征地农民的不公正对待。法律规定土地补偿费归农村集体经济组织所有,地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。对于土地补偿费在农民集体经济组织内部的分配使用,法律则没有做明确规定。虽然近几年来许多地方按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则,制定完善了土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法,但是,也有一些地方仍然没有制定相关管理办法。在实践中,有的地方将征地补偿的具体发放办法与土地调整结合起来。征地后没有条件调整土地的,或者被征地农户不愿意调回土地的,征地补偿费直接全额发放到被征地农户。村组通过安排机动地可以保证被征地农户获得与征地前同等份额和质量的承包地的,或者通过土地调整可以保证被征地农户获得与其他农户同等份额和质量的承包地的,除地上物补偿外,土地补偿费和安置补助费留归村组集体分享或兴办公益事业;通过土地调整,只能保证被征地农户获得部分土地实物补偿的,按照未能补回的土地发给征地补偿费。也有的地方,土地征收后一般不重新调整土地,但土地补偿费也留归集体,这种分配办法显然有失公平,事实上侵害了被征地农民的土地权益。

而就国有农用地的征收补偿标准而言,我国相关法律并没有做特别的规定,各地的具体做法也各异。在农用地的补偿上,有的地方对集体农用地和国有农用地实行同样办法和相同标准的补偿,如吉林省对国有农用地征收参照集体农用地征收相应标准支付土地补偿费以及地上附着物和青苗的补偿费,可以说做到了集体农用地和国有农用地征收补偿上的同地同价;有的地方对国有农用地和集体农用地实行不同的补偿办法和标准,如安徽省在收回国有农用地时并不支付土地补偿费,只支付青苗补偿费,特殊情况下支付困难补助费,这就意味着存在国有农用地和集体农用地征收补偿上的同地不同价的问题。

另外,在一般项目和国家重点项目的征地补偿上,存在同地不同价的问题。为了做好大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置工作,保障工程建设的顺利进行,国务院颁布的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》明确规定,大中型水利水电工程建设征收耕地的,土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前三年平均年产值的16倍。对大中型水利水电工程实行有别于一般项目征地的补偿办法,实际上形成了土地征收补偿中同地不同价补偿的不平等待遇问题。

二、我国建设用地征收中的同地不同价补偿问题

我国以二元土地所有制为基础,建设用地的取得与城乡企业、居民的身份相挂钩,形成了城乡建设用地使用管理制度上的双轨制和城乡分割的建设用地市场。与此相一致,在许多地方,农村集体建设用地征收补偿和城镇国有建设用地征收补偿适用不同的法律法规,实行不同的补偿办法。

按照我国《土地管理法》,除了兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡(镇)村公共设施和公益事业外,任何单位和个人进行建设需要占用集体建设用地的,必须先由政府将集体建设用地征收为国有后依法供应给用地者使用。对于集体建设用地征收转为国有时如何补偿,《土地管理法》并没有作专门的明确规定。不过该法第四十七条规定,征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准,由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。根据这一条款,许多地方参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准,制定了集体建设用地补偿标准。例如,安徽省《实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》规定,征收农民集体所有的建设用地的土地补偿费标准,为其所在村(组)耕地前三年平均年产值的四至五倍(低于一般耕地的补偿水平);征收农民集体所有的建设用地的安置补助费标准,为其所在村(组)耕地前三年平均年产值的二至三倍(低于一般耕地的补偿水平)。按照农用地的征收补偿标准确定集体建设用地的征地补偿费,显然损害了集体建设用地者的权益。因此,也有一些大中城市已经开始参照城市房屋拆迁补偿办法对被征收的集体建设用地进行补偿。

在对集体建设用地实行统一征收的管制下,由于集体建设用地的流转在法律上仅限于村组集体经济组织内部,集体建设用地必须先经征收转为国有才能进入市场,集体土地的市场价值得不到显化,在农村集体建设用地征收补偿中缺乏公开市场价值做参照,对集体建设用地又比照农用地的征收补偿标准进行补偿,直接导致集体建设用地补偿标准过低。集体建设用地的市场流转受到限制,意味着对集体建设用地事实上存在着不平等待遇。由于集体建设用地不能按照完全的市场价格在对外开放的公开市场上出售,只能在农村集体内部成员之间流转,导致农民宅基地等集体建设用地发生价值贬损。与城市建设用地相比,由于农村集体建设用地流转市场的开放程度受到限制,如农民宅基地不能向城镇居民和集体经济组织外的居民流转,导致农民不能通过城乡一体的土地市场参与分享经济社会发展带来的土地增值。在集体建设用地征收中,由于征地补偿缺少公开市场价值做参照,法定标准低且缺乏弹性,使得农民在集体建设用地征收补偿中受到不公正对待。

就国有建设用地来说,取得土地使用权的补偿适用《城市房屋拆迁管理条例》的规定。该条例第八条规定,房屋拆迁需要变更土地使用权的,必须依法取得土地使用权。国土资源部、财政部、中国人民银行印发的《土地储备管理办法》第十二条规定:“因实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的,应由国土资源管理部门报经有批准权的人民政府批准,依法对土地使用权人给予补偿后,收回土地使用权。对政府有偿收回的土地,由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。”这也说明在城市房屋拆迁中要对土地使用权进行补偿。也就是说,我国的城市房屋拆迁实质上包含了土地征收,城市房屋拆迁补偿中包含了土地财产补偿。

按照《城市房屋拆迁管理条例》,拆迁补偿实行产权调换、作价补偿,或者产权调换和作价补偿相结合的形式。也就是说,城市房屋拆迁补偿可以采取实物补偿,也可以采取货币补偿,这两种补偿都包含了对土地的补偿。货币补偿一般根据房地产市场评估价格确定。例如,《安徽省城市房屋拆迁管理办法》第二十六条规定,城市被拆迁房屋的货币补偿金额根据房地产市场评估价格确定。房地产市场评估价格由具有法定资格的房地产评估机构以设区的市人民政府公布的货币补偿基准价为依据,结合被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积、建筑结构、成新等因素评估确定。

在对房地产补偿的基础上,城市房屋拆迁中还要对被拆迁人给予搬家补助费、临时安置补助费、停产停业引起的经济损失补助费等。被拆除房屋使用人因拆迁而迁出的,由拆迁人付给搬家补助费。在规定的过渡期内,被拆除房屋使用人自行安排住处的,拆迁人应当付给临时安置补助费。拆除非住宅房屋造成停产、停业引起经济损失的,可以由拆迁人付给适当补助费。这说明,城市房屋拆迁法定的补偿除了土地补偿和房屋补偿之外,补偿项目还包含了室内的装修、设备等附属物等的补偿、住宅搬迁补助、临时安置补助、停产停业补偿等。而对于集体建设用地,一般情况下只对房屋和土地进行补偿,很少对室内装修、设备等附属物进行补偿,很少给被征地者支付住宅搬迁补助、临时安置补助和停产停业补偿等。

总之,随着城镇房地产市场的发展,房屋和土地连体流通,房地合一的房地产的价格得到显化,在城镇房屋拆迁和旧城改造中已经对城镇国有建设用地和房屋参照房地产市场价格实行房地合一的补偿;而在农村集体建设用地征收中,由于集体建设用地的流转受到限制,集体建设用地和房屋的市场价值得不到显化,许多地方参照农用地补偿办法实行房地分离的补偿方式。由于适用的法律法规、补偿思路、补偿方法、补偿内容等不尽相同,同样区位、同样条件和同样用途的城镇国有划拨建设用地和农村集体划拨建设用地的补偿水平存在很大的差异,在集体建设用地和国有建设用地的征收补偿上普遍存在同地不同价的不平等待遇问题。

三、建立同地同价的公正补偿制度

进一步改革完善农村土地制度,必须从单项改革向综合配套、从城乡分割到城乡统筹转变,通过稳步开放集体建设用地流转市场,逐步缩小征地范围,统筹协调和改革完善国有土地和集体土地财产征收补偿办法,最终建立国有土地和集体土地同地同价的公正补偿制度。

一是逐步缩小征地范围,建立城乡统一的建设用地市场。考虑到改革的难易程度和有利于控制可能出现的风险,可按照由城镇规划圈外到规划圈内、由存量到增量、由一般集体建设用地到农民宅基地的路径来推进缩小征地范围、开放集体建设用地流转市场的改革。对于城镇规划建设用地范围内的集体建设用地,规划用作房地产用地、商业住宅用地等经营性用地的,可继续纳入政府土地储备体系,然后由政府以招标拍卖挂牌方式出让;对于城镇规划建设用地范围外的集体建设用地,规划用作工业用地等经营性用地的,可以无须征收转为国有,而是以集体建设用地招标拍卖挂牌的方式在城乡统一的公开市场上进行出让。在统一规划管制下,对经营性用地,无论是国有还是集体所有,不分城乡居民身份和城乡企业身份,只要土地使用权性质相同,土地使用权的市场开放范围就应当一致,在市场开放上对国有土地使用权和集体土地使用权实行同等待遇,发展城乡一体的土地使用权市场,全面显化土地的市场价值。

二是建立国有农用地和集体农用地同地同权(土地使用权性质相同)同价的公正补偿制度。要充分考虑农用地的区位价值和预期增值,不断完善区片综合地价,通过每3~5年调整和更新一次,稳步提高农用地的征收补偿标准。无论是集体农用地还是国有农用地,无论是规划为公共用途还是规划为经营性用途,无论是一般建设需要、还是国家重点工程建设需要,无论是通过土地征收的方式转用、还是通过政府优先购买的方式转用或者通过市场流转的方式转用,只要土地的区位相当、自然条件相似,对其补偿水平就应当一致,实现同地同权(土地使用权性质相同)的同价补偿。

三是建立集体建设用地和国有建设用地同地同权(土地使用权性质相同)同价的公正补偿制度。在稳步开放集体建设用地流转市场、建立城乡统一的建设用地市场的基础上,要逐步建立集体划拨土地和国有划拨土地的统一征收补偿办法以及集体出让土地和国有出让土地的统一征收补偿办法。无论是集体建设用地、还是国有建设用地,无论是规划为公共用途、还是规划为经营性用途,无论是一般建设需要、还是国家重点工程建设需要,无论是被征收、还是被政府机构收购储备或者通过交易许可流转入市,只要土地的区位条件相当、土地使用权性质和土地用途相同,对其补偿水平就应当一致,实现同地同权(土地使用权性质相同)的同价补偿。

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