中国近代政府行为的特征及其对国家工业化的影响——关于近代中国制度变迁几个理论问题的思考，本文主要内容关键词为：几个论文,其对论文,中国近代论文,特征论文,近代中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
新制度学派的经济史学家认为，制度作为一种外生的变量，对经济发展具有决定性的作用。（注：在制度变迁与经济发展的关系方面，本文基本上是采用了新制度经济学的理论框架，并以之作为出发点展开分析，因为借助于这种理论可以使我们对近代中国工业化过程的认识得以深化。虽然如此，并不意味着笔者全部同意新经济史学派的全部理论观点。）本文以此作为出发点，探讨中国由传统社会向近代社会转变的过程中，作为制度供给主体的国家政权，其行为具有那些不同于欧美和日本的特征，以及这些特征对中国的工业化所造成的影响。
一、国家在制度安排和创新中的作用与优势
一个完整的，科学的国家理论，对我们正在研究的问题无疑是必要的。国家是什么？在西方人文社会科学研究中较为流行的是韦伯的定义：即认为国家是一种某个给定地区内，对合法使用强制性手段具有垄断性的制度安排。国家的基本功能是提供法律和秩序，以保护产权，其得到的代价是税收。由于它的垄断地位，它可以以低的成本，制定和实行某一制度并提供服务。但国家的性质和作用的问题是一个复杂的、涉及多学科的重大问题，各个方面的学者在不同的历史时期，从不同的视角观察，有着各种各样不同的说法，介绍和讨论这些意见在本书研究的目标和范围以外。这里我们除引述、并原则上采纳韦伯关于国家的定义外，要说明的只是与国家经济制度安排对工业化进程影响有关的问题。
按照亚当·斯密的理论，国家应当尽可能的减少对经济的干预，他认为政府只有三种职能，即：(1)保护国家免受暴力危害和外敌入侵；(2)保护国家的公民免受其他人的侵害；(3)建立和保持公共工程和公共机构。
概括起来说，古典经济学家的意见是认为政府的经济职能应当局限于保障财产权和提供公共产品这两个方面，除此以外，对经济活动不进行任何的干涉，亦实行自由放任的经济政策，就能使产值最大化。这种观点也可能在一个特定的发展阶段上、并存在着理想的、完美无缺的资本主义制度的框架内是正确的。但起码对本文所讨论的由传统社会向近代社会转变的旧中国是不适用的。
新古典经济学家虽然强调国家在界定产权方面的作用，认为国家只有在这方面充分发挥其职能，并运用国家机器的各种强制力量保证其实行，才能使市场经济有效的运转，但近代国家在经济制度的制定和实施方面所作的事情远不止于此。
新制度学派的经济学家对政府的经济职能有如下的说明。科斯说：“实际上，政府是一个超级企业，因为它能通过行政决定影响生产要素的使用。它与企业不同的是，它可以强制性规定各种生产要素应如何使用。（注：科斯：“社会成本问题”，见《财产权利与制度变迁》，三联书店1994年版，第22页。）”诺思和托马斯认为：“政府是一种向选民出售保护与公正的主要制度安排，它通过垄断对物品与资源的产权的确定和执行，以及赋予转换这些资产的权利来达到其目的。作为这一服务的报酬，国家以税收的形式获得补偿。”（注：诺思和托马斯：《西方世界的兴起》，学苑出版社1988年版，第97页。）按照他们的观点，政府是提供安全、保护和公正，而收取税金作为公民为购买这种安全和公正所支付价格的组织。政府可以实施产权制度，而且由于可以发挥规模效益，费用要比其它团体和个人建立的保护系统的交易成本（费用）低得多。除此以外，政府的作用还在于它可以利用其特殊的地位，对生产资料的配置施加强制性的影响。政府在进行制度创新的过程中具有优势的地位，当市场经济还没有充分发展，或当一种新制度的推行使一部分人的收入减少，从而受到私有财产权力的阻碍时，政府可以利用其特殊的地位强制予以推行，以保证经济全局和长远发展目标的实现。
具体说来，近代国家的职能起码有以下几个方面：(1)目标导向职能：克服市场经济产生的短期行为，弥补市场机制缺陷；(2)规范市场和各种经济行为；(3)对国民经济进行宏观调控，矫正偏差；(4)供给公共产品，如通讯、邮电、环境保护、水电、教育、卫生、文化等等；(5)社会保障、社会救济、保险等；(6)其它各种服务功能。
对国家干预经济的范围、方式和程度，经济学家的意见存在着分歧。笔者倾向于：近代社会的政府首先应当顺应市场经济的客观规律行事，政府行为应以补市场之不足为限，也就是为市场经济“拾遗补缺”。政府对经济的过度参预和干涉对于经济增长是不利的。只要市场能完成的事情政府就尽量不要介入。只有在市场失效时，亦靠自由市场机制达不到资源的最优配置时，才需要政府的干预。或在这种机制中，社会公共利益不能得到保证时，作为这种利益的代表者，政府有义务在市场上伸出“看得见的手”加以调节。政府必须有所为，有所不为，只有有所不为，才能有所为。
政府作为制度创新方面最具优势的社会组织，在一个国家的工业化过程中发挥着十分重要的作用。它在选择什么样的经济制度、产业结构，因而决定国家经济的发展方向和模式方面的作用是十分关键的。工业化和城市化的发展，对政府的职能产生了较传统社会更为广泛和深入的需要，尤其是在公共设施、教育、卫生和工业立法方面。
中国作为一个经济发展落后的国家，在开始实行工业化时，国内条件尚不成熟，由于人口增长快，人均收入水平低和储蓄率低，所以积累的资金不足。又由于金融机构不健全和金融市场不发达，所以投资不振。只有通过政府采取积极的措施，制定必要的经济制度，动员社会储蓄，鼓励民间投资，并积极吸引外资，来发展基础设施，改善企业经营的环境，才能推动近代工业的发展。因此政府的制度安排比西方自由发展起来了的工业化更具有重要的作用，它决定了工业化的类型、进度的快慢和成功与否。
由于中国素来缺乏民间自愿的联合，因此在工业化的过程中，更不大可能产生以这种行为主体形式提出的制度创新。因此新制度的引进和推行，在旧中国主要表现为政府行为，因为只有它最具备条件采取行动，来矫正制度供给的不足。长期以来，中国百姓对国家集权政府有依赖性格，只要国家推行，就可以取得进展，所以中国制度变迁的关键在于国家。
国家在经济发展中的作用是重要的，但这种作用是正面的、还是反面的；是推动经济的发展，还是阻碍经济的发展，取决于政策的正确与否，亦取决于它是否符合经济发展的客观规律。经济学家总结了这方面的历史经验，刘易斯说：“没有一个国家不是在明智政府的积极刺激下取得进步，……另一方面，经济生活中也存在着这么多由政府弄出来的祸害。”（注：Lewis,W.Auther,The Theory of Economic Growth,London,George Allen and Urwin,1955.）诺思说：“国家的存在是经济增长所必不可少的。然而，国家又是导致人为的经济衰退的原因。”（注：诺思：《经济史中的结构与变迁》，三联书店1991年版，第20页。）关于政府的经济政策为什么会是无效率的，科斯的分析是：“虽然政府有能力以低于私人组织的成本进行某些活动，但政府行政机制本身并非不要成本，实际上有时它的成本大得惊人。而且没有任何理由认为，政府在政治压力影响下产生而不受任何竞争机制调节的、有缺陷的限制性和区域性管制，必然会提高经济制度运行的效率。而且这种适用于许多情况的一般管制会在一些显然不适用的情况中实施。基于这些考虑，直接的政府管制未必会带来比由市场和企业更好的解决问题的结果。但同样也不能认为这种政府行政管制不会导致经济效率的提高。”（注：科斯：“社会成本问题”，《财产权利与制度变迁》，三联书店1994年出版，第22页。）
除了科斯所阐明的政府的管制减低经济政策的效率外，统治集团受其知识和信息等多方面限制，它可能对旧制度的缺点和新制度的优点不甚了解。一般说来统治集团大多是用旧的意识形态来维持旧制度，直到无法解决时，才被迫进行改革。
中国较早的形成了一个从中央到地方的官僚集团，这个集团及其所代表的阶级有其自己独立的利益，所以政府的制度安排主要是以这个集团及其所代表的社会阶层的生存、发展为目标。一种新制度既使符合公众的利益、符合经济发展的方向，但如果危及统治集团的存在和利益，它将也被拒绝实施；一种旧制度虽然它已被证实为是无效率的，但政府出于自己的利益考虑，还是要力图加以维护（如食盐的专卖制度），直至这个集团的统治被推翻。为经济发展水平所制约，新的近代的各种经济制度，不可能在中国封建统治者的头脑中凭空的产生出来，它当然也不可能由旧制度中直接引伸出来，而只能由外部引进，但中国传统文化与西方文明的不相容性，给新制度引进造成很大的困难。
我们通常衡量一种制度的优劣是根据其在某一特定时期对国家经济的发展或国民财富的增加是否有利。但有时国家财富的增长与统治者财富的增长并不完全一致，也就是说这二者的利益是有偏差的，而且统治者首先考虑的可能不是财富的多寡，而是政治目标（如政权的稳定）、意识形态等等。
一般说来，制度的调整总是落后于经济的发展，它总是在对新制度的需求产生了一段时间之后。新制度安排只有在其成本低于其可能取得的利益的情况下才能实现。制度变迁的诱因是期望取得某种潜在的利润，如果制度变迁的成本高于预期的效果，而不能弥补成本，则旧制度就会维持下去。所以，从这种意义上说，制度变迁总是滞后的。
二、产权结构对国家工业化的影响
制度是构成一个社会合作与竞争的秩序，其核心是产权和国家。经济增长有赖于明确界定产权，而产权的界定依赖于国家的保护。1981年诺思在他的《经济史中的结构与变迁》一书中提出了他的包括产权、国家和意识形态在内的、由三部分组成的制度变迁理论。即：(1)对经济活动产生动力的来源——产权；(2)界定和实施产权的单位——国家；(3)对国家实施产权起保证作用的意识形态。
诺思在《西方世界的兴起》一书中说：“有效率的经济组织是经济增长的关键，一个有效率的经济组织在西欧的发展正是西方兴起的原因所在。”（注：诺思：《西方世界的兴起》，学苑出版社1988年出版，第1页。）除非经济组织是有效的，否则增长就不会出现。而有效率的经济组织的产生，需要在制度上作出安排和确定产权，以便对人的活动造成一种激励效应，减低创新活动中私人与社会报酬的差别，从而使个人的经济努力和收益率接近社会收益率。社会的发展和进化表明，产权制度越来越能有效地调动个人的积极性，从而把有限的资源和能力用到对社会最有益的活动中去，而不是相反。诺思强调社会产权体系若能明确界定排它性，并为之提供保护，缩小创新外在效应的不可把握性，促使发明者的活动得到最大的私人收益，那么社会将更富于创新精神，没有这些工业化和近代化是不可能的。
由上述不难看出，在各种制度安排中，产权制度是中心，是最关键的，它与交易成本下降的关系最为直接和密切。传统经济学从亚当·斯密以来就把资本、劳动与技术进步作为经济增长的基本因素。产权理论强调经济增长的基本制度前提是产权的确立，没有这种前提，其它因素都无从发挥作用。
对产权一词经济学家有各种各样的定义，文献很多，不胜枚举。笔者加以综合，是否可以简单的表达为：产权最基本的含义，乃是指对资产的所有权，它包括占有、使用、处分和从中获取收入等一组权利。产权制度是一系列用来确定人们对于稀缺资源权利分配的关系。过去我们通常使用的所有权，则是指对某物拥有全部、排它的权利，而产权是指有限制的权利。事实上，对财产拥有的权利在不同的社会阶段，其程度和广度都是不同的，它一般都不是无限的权利，而是有限的权利。或者说，所有权通常是指依法占有财产的权利，而产权则规定凭借这种所有权，人们可以做什么，不可以做什么，以及当他与别的所有者发生联系时，他们之间的责、权、利都是些什么。社会的进步，人与人关系的密切和财产关系的复杂化，使人们对这一问题的认识与过去不再相同。产权通常是指在某种范围内，对某物有条件的占有和使用的权利。而且这种权利还是可以分解的。
产权理论认为，事实上存在着各种形式的产权制度，他们的效益是不一样的，他们对收益的报酬的影响也是不一样的，不能都保证利益的最大化。产权不同，其激励作用和企业中人们的行为就会不同，对资源的配置和使用的方法会产生不同的影响，影响产出的构成和收入的分配，传统经济学则忽视了这一点。
在传统经济学完全竞争的模型中，前提是完全的私有财产制度。而非私有财产制度和私有财产受到限制的情况下人们的行为，则往往被排斥于经济学的分析之外。但事实上，完全界定的单一的私有产权只不过是一种理论的假定，而不是一种现实的存在。无论从历史上还是从现实来考察，一个国家或一个时期的产权结构往往都是多重的，而不是单一的，旧中国尤其是这样，所以传统经济学的分析框架不适合于工业化过程中的中国，而新制度学派的理论则有较强的解释能力。
现代产权经济学认为，私有财产制度的形成是经济增长的条件。私有产权就是将资源的使用和转让、以及收入的享用权界定给一个特定的个人。私有产权的产生是资源的稀缺性质所引致的，随着人口的增加，人们为了争夺稀缺的资源才会产生私有财产制度。一般说来，私有产权比公有或国有产权的效率高，交易费用低。中国在传统社会后期，由于人口迅速增加，资源的稀缺程度应当说比西方严重，问题的尖锐性在历史上出现的较早，所以中国的私有产权出现也较早，但其受政治权力支配的问题一直延续到近代，这一问题我们将在文中有关部分详细说明。
然而，私有财产的高效率也不是绝对的，还要根据其产品的性质来决定哪种产权更有效率。往往一些属于公共产品产业的私有化反而会造成浪费，因而并非是社会最佳的制度选择，它会引起资源的重复配置。
国有产权虽然在上述部门中可以克服私有产权的缺陷，但行使国家权力者往往为了追求其政治利益而偏离利润最大化的动机，选择代理人时往往从政治利益而非经济利益来加以考虑，所以国有产权的外部性是很大的。
本节在前面已经说明，产权和所有权是两个不完全相同的范畴，产权有着比所有权更为宽泛的内含。我们既要研究不同所有制下的产权结构，也要研究同一所有制下的产权结构。所谓产权结构是说出资人、经理和各级管理人员、工人等之间的权利和义务，他们的投入和所得是否均衡，从而能否调动起各方面的积极性。产权结构是处在不断变化的过程之中。一个企业是否有效率，关键在于各种投入的生产要素都能得到合理的报酬。在中国工业化的过程中，不同的所有制形态下各种产权结构的运作效率是不相同的。
新制度经济学的理论认为，当所有者与其他有关人员，如经营者、劳动者对某一财产的权、责、利关系划分不清时，就会使所有者的财产权利及收益在不同程度上沦为他们之间的“共同财产”，这就损害了所有者的权益，因此必须把产权界定清楚。所有者把自己的资产交给他人使用时，如雇佣工人操作机器，雇佣经理管理工厂，工人可能会怠工，经理可能会为追求个人的私利，使投资人应得的权益变为被分润的共同财产而遭受损失，经理人员会对持股者产生大量的外在效应，即经理与老板的偏好并不一致。这类问题在中国近代工业化的过程中，在各类企业中均有存在，尤其是在19世纪后半期洋务派所办企业中尤为突出。在中国传统社会中，由于对产权立法的缺乏和不明确，所以人们通常的习惯是尽可能不把财产交给外人经营，而交由自己的亲属来经营；雇佣劳动者也尽可能由亲属、宗族、同乡、朋友中选择，以借助于伦理道德习惯来约束这些人的行为，从而保证自己对财产的权利不致受到损害。这种根深蒂固的观念，使中国在建立现代企业制度的过程中，所有权与经营权的分离遇到困难。作为资本的所有者，他当然有权决定他的财产由谁来经营。他可以自己来直接经营，也可请别人代他经营。一般说来，人们无疑认为由自己直接经营的风险较少，但事实是资本所有者由于先天和后天的种种原因，他们的经营能力是不同的。或简单的说，有的人有经营的能力，有的人没有经营的能力，不是所有的资本所有者都是“能人”。虽然作为资本的所有者，他与资本的利益是一致的，但这并不能保证他经营一定成功。因此，中国这种尽可能由所有者本人或委托其亲属经营其财产的作法，虽然体现了对财产的控制权，但其经营可能是无效率的，这种选择经营人材的机制是落后的。
三、中国古代国家的工商管理机构及工商制度的基本特征（注：关于中国古代工商制度的具体内容请参阅笔者与刘佛丁教授等合作的《中华文化通志·工商制度志》一书，本文不拟详述。）
马克思和其它西方的经济学家都曾指出，中国传统社会的一个主要特点是不象西方中世纪那样长期处于封建割据状态，而是实行中央集权的专制制度，自秦汉以后就逐步建立起一套完整的从中央到地方的行政管理系统，形成了一个庞大的官僚机构。这个官僚集团实际上构成了一个独立的社会阶层，他们与社会上的其他阶层，在利益上有共同之处，也有不同之处。中国古代的政府与西欧中世纪在结束分裂割据状态后建立起来的民族国家不同，它不是人们为了保护私有财产进行谈判建立起一种社会契约的结果，中国历代的统治者并不认为保护私有产权是他和他的大臣们的义务，而是认为上天赋予其至高无尚的权利。
在古代社会中由于工商业不发达，所以国家管理工商业的机构也比较简单，往往从属于政治机构，由各级行政官员兼任主管，而这些官员都不是专业从事经济工作的，对兼管的领域缺乏知识和经验，就是一度专门在工商管理机构任职的人，也多为政客。
中国古代的工商管理部门与西欧中世纪比较起来，或与近代社会的工商主管部门比较起来，具有以下几方面的特征：
1.中国古代工商管理机关的主要职能是统领官工商业，凭借特权垄断经营，为统治集团牟取直接经济利益，而不是从宏观上对国民经济实行调控。
2.对私营工商业，国家所关心的只是收取税款，并加以必要的限制，很少或全无服务的职能。
3.没有从中央到地方的垂直领导系统，对私营工商业的管理重心在地方，而不是中央，实际上是一种以块块管理为主、条条管理为辅的管理模式。
4.机构重叠设置，分工不明确，作风腐败，人浮于事，效率低下。
5.国家工商管理的决策方式，一般为中央和地方主管官员提出意见，凭皇帝一己的好恶决定，因此具有主观随意的性质，并缺乏政策的连续性。
6.决策作出后，没有固定的职能机构加以贯彻执行和监督。
总之，在中国古代社会中，统治集团对工商政策的决择，需要服从政治目标，首先考虑的往往不是工商业自身的发展。实际上，中国古代对私营工商业的政策主要是税收政策，而其出发点则是国家的财政状况。
中国古代工商制度的主要特征在于官营工商业的发达和对私营工商业、尤其是对流通领域的严格限制。从而造成在一些方面国家正式制度安排（如市场制度、商税制度等）远较西方的中世纪缜密和完善，其对经济发展的影响力度和阻碍作用也是显而易见的。私营工商业者在国家政权的压抑之下，其对私人财产的权利是十分软弱和不稳定的，没有法律的保障。这些人社会地位微贱，并很少横向的联系和自由的组合，所以，非国家法律规定的、社会契约性质的制度安排十分缺乏。长期以来，中国工商业者已经习惯于对中央集权政府的服从和依赖，除了以血缘为纽带的家庭和宗族协作关系以外，他们难于接受任何自治联合体的制度安排。
四、中国近代官僚阶层作为独立利益集团的行为特征及其影响
本文已在第一节中对国家在制度创新中的作用作了一般性的说明，在第三节中则对中国古代中央集权政府的行为特征进行了分析。本节作为这些讨论的继续，拟对中国近代工商制度变化中国家行为进行概括，然后从理论上分析其特性，并通过与西方近代化过程中国家行为进行比较，使我们对中国国情的认识得以深化。
中国传统社会中，官僚集团对待工商业的基本态度是在微观层面上直接参与经营活动，并通过利用特权实行垄断，以牟取超额利润。这构成庞大的由中央到地方的官僚机构得以维持和运转的重要经济基础，并保证其成员的收入高于社会成员的平均水平。在宏观层面上，国家对私营工商业的政策是以限制为主，亦通常所说的抑商政策，并通过课以各种名目的税收，以增加国家的财政收入。这构成官僚集团财富膨胀的另一重要来源。总的说来，中国传统社会中国家对经济生活干预较多，其对市场的发育和交易费用的降低是不利的。
到了传统社会后期，在宏观领域中，政府对私营工商业的限制逐步松驰，在微观经济活动中，国家的垄断地位也大为削弱，其在配置资源方面的支配能力亦不如往昔。但这种传统在封建统治集团的头脑中却是根深蒂固的。正由于此，到了19世纪后半期，国家对工商业垄断经营的传统在洋务派企业的兴办中得到继承，而对私人兴办近代企业则千方百计采取压制的政策。在近代经济制度引进方面，虽然对那些直接触犯其利益、非直接损害其即得利益和可以带来经济利益者态度不同；对直接触犯其利益并危及其统治基础者拼死抵制（如盐专卖制度的改革即属此类）；对与其利益和传统意识形态无直接冲突者，则采取容忍的态度；对引入后（或稍加改造）较旧制度更有利于维持其统治，并可借机从中牟利者，则采取积极支持的态度。但总的说来，属第三种情况者少，属第一种情况者居多，因为近代经济制度与传统经济制度毕竟在本质上是对立的。所以对新制度的移植从全面看是被动的和滞后的，或力图对其某些方面加以修正，以减少其对本集团利益的冲击。因此在新制度安排和变革中表现出明显的不彻底性。
西方各国在中世纪本来是在领主制下实行封建割据。中央集权的民族国家出现以后，在近代化的过程中，政府为经济和政治的统一作出贡献，并以其所提供的服务取得有产者和选民的支持。中国虽然在封建社会的早期就建立起中央集权的官僚体系，并在政治经济的统一方面先行了一步。但到了近代社会以后，当西方国家在建立统一的经济制度，以降低市场的交易成本，减少交易中的不确定性等方面取得长足进步时，中国却维持原状，如货币制度和度量衡制度的混乱程度在相当长的时期内没有变化，对统一国内市场的形成十分不利，国家应有的职能没有能够发挥。随着经济的发展，西方国家的政府在保证市场经济正常运行方面的作用越来越显著，国家运用税收、货币发行、利率等手段在宏观经济调控方面作出重要的贡献。甚至一些后发展国家也由于制定了正确的产业政策，有效协调了供给和需求的结构，根据各自国家的特点，合理进行资源配置，选择了较为合理的发展模式，使国家的工业化取得成就。而中国政府在这些方面几乎可以说是毫无建树。政府应当正确处理它与市场和企业的关系，它应当通过作出适合经济发展的制度安排，并利用其优势来保证企业以尽可能低的成本在市场上顺畅的运作，而尽可能的避免直接参与经营活动，来替代企业和市场的功能。而中国的官僚集团则往往反其道而行之，在应有所为之处不为，不应有所为之处却有所为。由于官僚集团的利益在社会变革的过程中与社会总体的利益偏差越来越大，这就使其在制度供给方面往往不能满足其它利益集团的要求，甚至成为制度变迁的对立物。
应当看到中国社会中作为一个具有独立利益的经济和政治集团的官僚阶层，其直接参与经济活动，并尽可能的对经济实行垄断，不但历史长久，而且意识强烈。其经营范围所及和垄断程度与其对国家政治统治的兴衰成正比。这一集团对经济活动的参与往往以国家和私人两种形式出现，但不论哪种形式，其共同特征都是以政治上的特权作为后盾。清政府后期首先兴起的是国家投资的官办企业和官僚、买办、商人等私人投资的官督商办、官商合办企业；而后是北洋政府时期的官办和官僚以私人名义投资办的企业，尽管这些企业大多以失败而告终，但到国民党政府上台以后，官办和四大家族私人所办企业仍然以更快的迅度扩张，并达到对国民经济空前的垄断程度。
笔者在本文第一节已经指出，国有产权在公共产品生产上较之私有产权具有其优越性，它可以避免资源重复配置所造成的浪费。但国有企业也有其具有普遍性的问题，即偏离利润最大化的目标，而为政治选择所左右。中国的国有企业除具有各国国有企业上述的通病以外，最大问题还在于：中国近代历届政府及官僚特权经营的企业远不只是生产公共产品的企业——如电力、铁路等等——而是遍及各种民用工业。包括孙中山在内的中国近代的很多政治精英，他们除了主张那些有关国计民生的、具有自然垄断性的行业应由国家经营外，还从救贫济不均的思想出发，主张节制资本，以避免出现西方资本主义所造成的收入分配不公的现象，认为就是在民用生产品领域内的大资本，也应由国家所有，即应“发达国家资本”、“节制私人资本”。对于这种意见列宁曾提出过批评。
中国传统社会中人治胜于法制，这种现象到了近代社会并没有从根本上加以扭转。这不仅表现于统治集团出于自身利益，在引入近代立法方面的滞后和被劝，即表现于很多事情的处理无法可依，居官者可以按照自己的偏好任意行事。另一方面还表现为有法不依，即循私枉法的现象随处可见。官大于法，为官者可以无视法律的存在把自己的意志凌驾于法律之上，或对法律任意加以歪曲和篡改。这种人治胜于法制的最大恶果就是旧中国的经济生活中寻租活动的泛滥。
所谓“寻租活动”，就是权与钱之间的交易活动，亦即个人或利益集团为了牟取自身的经济利益而对政府官员施行贿赂的行为。这是一种非生产性的追求经济利益的活动，它的巨大效果和收益使人们的精力和资源由生产领域转入非生产领域，利用行政手段阻碍生产要素的自由流动和自由竞争，取得垄断地位，来维持或取得利益，从而形成恶性循环，使市场的公平竞争被破坏。如果人们把大量资源投入政治交易之中，那么生产活动本身就会遭到抑制，结果使财富再分配领域的收益率大于生产领域的收益率。如果对政治权利追逐的收益率大于对产权追逐的收益率，那么人们就会运用资本去追逐政治权力，从而在再分配领域实现个人收入最大化，资源配置被扭曲，腐败现象丛生。
上述现象虽然在西方国家也经常作为新闻被披露，但其与旧中国比较起来，只能是小巫见大巫。因为这些现象在旧中国官场上可谓司空见惯，人们并不见怪。最为典型的就是盐专卖制度。它实际上是把寻租行为制度化，把通过对官府的报效以取得食盐销售的特权合法化。这种落后腐朽的制度因为涉及了官僚集团的切身利益，直到清朝灭亡前夕，各种经济制度都处在变革之中时，仍未能触及。只是到了民国初年盐务稽核所成立以后，才在外国人的压迫下开始实行改革，但阻力甚大，进展迟缓。原因就在于这项被合法化的寻租行为对市场的扭曲越是严重，有关国家官吏和利益集团的租，亦其所占有的剩余就越多，所以废除起来的阻力也就越大。
旧中国官场中寻租行为之盛行，贪赃枉法之普遍已为人们所熟知，于此不再熬述。
五、传统意识形态与近代经济制度引进的矛盾和冲突
本文在第一节中曾论及诺思在《经济史中的结构与变迁》一书中提出了他的包括产权、国家和意识形态在内的、由三部分组成的制度变迁理论。亦意识形态问题在其理论中占有不可缺少的重要地位。按照诺思关于制度的定义，价值观念、伦理道德、意识形态、社会习俗等都应包括在制度的范围之内。但由于本书说明的制度变迁是以政府行为为主，亦以政府的正式制度安排为中心，所以意识形态作为一种非正式的制度安排在前述各节中没有专门论及。本节拟将二者各自作为制度的一个组成部分区分开来，讨论其相互之间的关系，及其在中国近代工业化过程中的具体实现。
一般说来，意识形态对制度形成具有基础的作用。如果把制度从文化中区分出来，亦采用较为狭义的文化概念，那么也可以说文化是制度的基础，而制度是凝固了的文化。国家的正式制度安排，则是意识形态中，或广义的说，全部文化中，被公众普遍认同的、以法律的形态被固定下来的那一部分。因此，意识形态与制度之间的关系是非常密切的。在制度形成后，它可能会对其贯彻实行发生保证和推动作用，使人们的思想统一，交易成本下降，制度的实施取得成功，经济得到发展。但也可能与其发生冲突，阻碍经济的运转，使交易成本上升，制度安排失效。所以，政府一般都重视有关意识形态方面的宣传和教育，有时他们可能是自觉的，有时可能是不自觉的，以使其安排的制度能以较低的成本得以实行。但他们能否成功，最终还是取决于这种意识形态和推行的经济制度是否符合社会发展的客观要求。一种落后的意识形态的根深蒂固和被强制推行，只会阻碍新制度的产生，或使之在实施中遭到失败。
西方国家在近代化过程中逐步确立的以独立人格、亦以人的理性为核心内容的个人本位的价值观，是其一系列近代经济制度形成的基础，追求利润和财富成为天经地义的合理动机。人生来平等、天赋人权观念在一些国家被以法律的形式确认。人们深信他们生活、自由和追求个人幸福方面的权利是不可让渡的。竞争的观念、创新和冒险的企业家精神充分发展起来。但在中国，传统文化可供近代化吸取的思想却十分贫乏。近代化所需的个人本位的价值观，与中国传统文化是对立的。长期以来，中国人对国家、集体、宗族、家庭处于一种依附的地位，权威和传统的说教成为判断是非的标准，提倡求同，压抑个人的创造精神，人的理性遭到无情的桎梏。在漫长的封建社会中，国家往往不是用法律、而是更多的使用文化观念来实行对社会的控制，经济行为中存在着明显的非制度化的倾向。
1840年鸦片战争以后，中国被迫对外开放，西方文化较前为多的输入中国，但其与中国的传统文化相容性较差，它不仅遭到清政府中的顽固派的坚决抵制，就是那些在洋务运动中主张开眼看世界的先进人物，也认为学习西方的科学、技术的主要目的是实用，是一种政治的工具和复兴清王朝的手段，概括为一句话就是所谓“中学为体，西学为用”，企图在不根本改变中国封建制度，并保存传统文化主导思想的前提下，引进西方的物质文明。这些人本能地感觉到，西方意识形态的核心和精华对其是一种潜在的巨大威胁。而这正是造成洋务运动失败的主要原因之一。对此，《新编剑桥世界近代史》的作者F.H.欣斯利有很中肯的分析，他认为：19世纪60年代，恭亲王等人虽然逐渐认识到改革和谨慎的现代化的必要性，然而无论是恭亲王，还是在镇压太平天国期间发迹的大臣，他们的目的在于恢复儒家的地位，恢复传统的专制制度，这些官吏首先必须是学者，而不是管理任何行政部门的专家。因此，这些人对西方的学术和技术成就，持防范和怀疑的态度，他们认为其中一部分是有用的。但是，整个西方文化与儒家的哲学及建立在这种哲学基础上的国家制度是不相容的。
迫于各个利益集团的推动和压迫，从20世纪初年开始，清政府和北洋政府不得不变更旧制度、引进新制度。但由于意识形态进步的缓慢，使这些新制度的贯彻遇到较在它的母国更多的困难，其实施所需付出的成本也是昂贵的。有些制度则可以说是一纸空文。这正是中国近代制度变迁从总体上看是滞后于经济发展的，但有些制度又为国人感到陌生，而似乎具有超前性质的另人不解的矛盾现象之原因所在。
在西方的经济制度、尤其是工厂制度传入中国时，这种制度的弊病已十分明显。进入20世纪以后，中国的很多政治精英，由于他们头脑中潜在的中国传统观念“不患寡而患不均”的原始平等思想，在乌托邦式的理想的、大同社会观念的掩盖下，主张通过革命的手段，将这些由西方引进的资本主义制度与传统的封建制度一齐废除。以避免中国再走西方那种贫富不均的老路。因此可以说，近代经济制度在引入中国后立足未稳，就已斗转星移，成为昨日黄花了。
中国近代的制度变迁是一种移植型的制度变迁，一般说来引进西方的制度与引进西方的技术是不相同的。引进技术需要购买专利权，是有成本的；而制度的引进是不需要购买的，因为制度是非专利性的，一个民族创造的新制度，可以无代价的被另一个民族所引用、效仿。从这种意义上说，移植型的制度变迁比首创型的制度变迁的成本当然要低，这也是后发展国家的一种优势。但问题就发生在引入的新制度与中国传统的固有的意识形态，或者说是制度环境的矛盾和冲突使这种优势难以得到发挥。另一方面就是新制度的引进要打破旧的利益分配格局，所以阻力很大，使一些制度移植的成本并不一定就比其创新的成本低廉。
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