国家治理：国家与社会互动的视角（专题讨论）——国家治理与权力转化，本文主要内容关键词为：国家论文,专题讨论论文,互动论文,视角论文,权力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国的政治经济改革对国家治理提出了更高的要求。国家治理的改善包括多重维度，如有效的公民政治参与、稳定的政治秩序、良好的公共服务、法治以及遏制腐败等。有学者强调多元的经济和社会力量参与国家治理，形成多中心的治理主体，实现国家、经济、社会力量的平衡，推动多元共治的实现。“权力被分享让权力更强大。”①国家治理的改善不能仅仅依靠政府，政府需要调动多元的经济与社会主体参与其中；同时，也不仅仅是政府把权力让渡给经济主体和社会主体。强大的政治权力可能转化为强大的经济权力，垄断经济资源和机会；同时，强大的经济权力也可能转化为政治权力，控制政治参与渠道和机会。在政治经济史上，土地、资本还有国家都可能形成巨大的权力并转化为其他权力。因此，国家治理的改善需要防止权力之间的相互转化。 一、土地、政治权力与国家治理 传统社会是农业社会。长期以来，土地是人类社会最重要的经济资源。土地所有者往往凭借对关键经济资源的掌握，渗透到国家政治经济的各个方面。早在18世纪初期，英国政治经济学家李嘉图就看到地主凭借拥有土地这一日益稀缺的生产要素，独享社会进步的收益。在半个多世纪以后的大洋彼岸，《进步与贫困》的作者亨利·乔治目睹了镀金时代的美国，土地的垄断给普通民众带来的悲惨遭遇。他认为要解决经济发展与“腐败与悲惨”同步增长这一问题，首先就要解决土地问题。 土地所有者把强大的经济权力转化为政治权力，挤压民众参与政治的渠道和空间；过度攫取社会进步的收益；拉大了社会分化；分化和分裂的社会往往陷入动荡和无序。在这样的政治经济结构下，任何有效的国家治理都难以实现。在巴西历史上，土地所有者掌握了强大的经济资源，并转化为强大的政治权力，构成了改善国家治理的重要障碍。 在20世纪很长一段时期，由于土地所有者在政治上的影响力，普通民众难以有效地参与政治生活，政府也难以回应民众获得土地的诉求。因此，巴西民众只好用更为极端的方式来表达利益诉求。无地农民占领土地、冲击政府机关、摧毁道路收费站。他们屡屡使用暴力，成为长期困扰巴西的隐患。他们乃至选择参加游击队。现任巴西总统罗塞夫就曾是游击队员。这些二十来岁的游击队员抢劫银行，在使领馆放置炸弹，从事绑架活动。由于土地所有者和普通民众矛盾日益突出，巴西的政治秩序也难以维系。即便在军政府高压统治时期，社会仍暗流涌动。在1964年到1989年间，有1566人死于争夺土地的纠纷。② 长期以来，巴西政府也无法为民众提供有效的公共服务。强大的土地所有者通过对政治权力的渗透，将公共服务“化公为私”。巴西的大农场主凭借其政治影响力，获得了更多的经济机会。在1969年到1975年间，分配给大农场的信贷增长了十倍，而分配给小农场的信贷还不到以往的两倍。③教育资源的分配更体现了巴西政府提供公共服务的失败。在巴西，最好的中学都是私立的，而大部分大学却是国立的。国家的教育拨款有一半流向国立大学。富家子弟到私立中学读书，赢在起跑线上。他们再通过激烈的入学考试进入国立大学，在那里接受免费的大学教育。④因此，长期以来，巴西世家子弟是国立大学校园的主体构成。土地所有者的子弟在这里接受教育，有的回到大庄园继续打点农场，有的送到政府以便为家族提供政治保护。强大的经济集团凭借其对政治权力的掌控，将公共服务导向为权势阶层提供的特殊服务。 在这样的社会，法治没有可靠的基础。1989年的一份调查显示，压倒多数的巴西民众不相信法律面前人人平等。有78%的巴西民众认为警察会拘捕和杀害无辜平民。有84%的巴西民众认为司法系统的存在就是为了保护那些有权力的人，警察是不可信的。⑤ 因此，当强大的土地所有者渗透到国家政治经济生活，经济权力和政治权力高度重合的时候，国家治理难以给普通民众留出空间。事实上，19世纪的美国国家治理的改善，离不开对土地所有者这一强大经济力量的限制。 在1783年美国赢得独立后，国家对土地资源进行了几次调整。在独立战争后，有一部分土地所有者继续效忠英国，美国政府没收了这部分效忠派的土地，让他们移居加拿大。在美国内战时期，联邦政府没收了南部反叛州大种植园主的土地，解放了其奴隶。美国的西部开发以及内战时期颁布的《宅地法》又给大量无地家庭提供了土地。这些举措削弱了传统土地所有者的势力。在1900年的时候，美国四分之三的家庭拥有了自己的土地。与此同时，包括巴西在内的拉美国家则没能限制土地集团的权力，也无法抵御土地集团向政治权力的渗透。因此，在美国国家治理逐步改善之际，拉美陷入长期的治乱循环。在传统社会，限制了强势的土地所有者势力，国家治理才能有效展开。在工业社会，同样面临限制强势经济力量这一问题。 二、资本、政治权力与国家治理 经济学家往往担心垄断会损害经济效率，而政治经济学则更担心强大的经济权力转化为政治权力，使得国家沦为马克思所说的“管理整个资产阶级共同事务的委员会”。在工业社会，资本集团构成了强大的经济力量。他们可能影响选举、干预立法和司法，介入政府决策。经济权力和政治权力的高度重合会严重损害国家治理。在19世纪末的美国和20世纪末的俄罗斯都曾遇到过强大资本集团的干扰。 资本集团积极地影响选举以期获得政治支持。19世纪末的美国大选以及20世纪末的俄罗斯大选留下了资本集团的深刻印记。1896年的美国总统选举，资本集团的影响达到高潮。民主党推出了候选人布莱恩，他在施政纲领中对大公司进行了猛烈的攻击。这让美国东部银行家和工业家感到震惊。为防止布莱恩当选，资本集团把大量的美元投到共和党候选人麦金利的钱箱。麦金利阵营筹集到了1000万美元的竞选经费，布莱恩只筹到30万美元。⑥当布莱恩在全国巡回演讲时，麦金利待在家中就赢得了总统选举。一百年后的俄罗斯出现了类似的一幕。在1996年大选前的四个月，叶利钦的支持率只有5%，但是俄罗斯的资本集团动员起来。他们利用其拥有的雄厚资金和覆盖全国的媒体，给予叶利钦全面的支持。叶利钦在其回忆录中写道：金融巨头们一个个来到我们的竞选班子。他们投身其中，分别从组织上、精神上或财力上给予支持。⑦在这样强大的支持下，叶利钦最终赢得大选。 强大的资本集团也强有力地介入国家立法和司法。在他们强大的政治影响力下，立法机构容易被其俘获，影响立法和司法公正。《谢尔曼反托拉斯法》原本用来阻止大企业的垄断行为，但是法官却用它来发布禁止罢工的禁令。为反对美国铁路工人罢工，时任司法部长的奥尼尔找到两条理由：罢工阻碍了邮件传递；也违反了《谢尔曼反托拉斯法》。奥尼尔说服克利夫兰总统调遣上千名军警保护火车。值得一提的是，此时的奥尼尔是好几家铁路公司的董事会成员。因此，布兰戴斯大法官在1922年的一封信里写道：“不要过于相信立法。国家的干预很容易落到别有用心的人手里，并成为他们压迫大众的工具。”⑧ 强大的资本集团也深度地介入政府日常事务。在19世纪后半期的美国，铁路部门贿赂政府官员变得极为普遍。大多数铁路公司给政府官员发放免费的乘车通行证。联合太平洋铁路公司将自己的股票打折卖给政府官员。经济权力和政治权力的融合使得不少资本家非常欢迎各式各样的政府干预。他们希望获得政府的土地赠予，也希望提高保护性关税，他们还希望政府帮助他们镇压罢工。在20世纪末俄罗斯的情况如出一辙。叶利钦指出：在俄罗斯“金融巨头试图操纵国事的方式各不相同。一些银行家们将莫斯科的官员、市政府玩于股掌之中；还有一些银行家，例如别列佐夫斯基和古辛斯基，投入所有资金创建强大的电视集团公司、印刷股份公司，就其实质而言，也就是试图垄断大众传播媒介”。⑨这些资本集团公然地、直接地对政府日常工作施加影响，在政治家背后操纵国家。 缺乏制衡力量的资本集团，带来的往往是劳资矛盾激化，贫富差距扩大，社会冲突加剧。在这样的情况下，国家既无法维系社会秩序，也难以提供有效的公共服务。在19世纪后半期的美国，充满敌意的劳工动乱成了家常便饭。1877年以后，联邦政府在美国的主要城市建立了军营，以确保在劳工骚乱时可以随时调遣军队。一百年后的俄罗斯，在莫斯科和其他主要城市常常爆发大规模的反政府游行示威。在1993年，甚至发生了叶利钦调动军队炮轰议会大厦的“黑色十月事件”。当时的俄罗斯政府常常好几个月发不出工资，甚至连军队的工资也无法正常支付。有时上级军官只好建议下级军官去打猎、钓鱼、种地以维持生计。有些军人甚至穿着便装上街乞讨。由于缺乏公共资金，俄罗斯的机器老化失修，事故频仍。在2000年，俄罗斯的核潜艇库尔斯克号爆炸，全体船员罹难。由于缺乏医疗、体育设施等基本的公共服务，俄罗斯人的身体状况也在恶化、人均寿命下降。每年新召入伍的士兵中，有大量的新兵被发现身体不合格。 发生在美国和俄罗斯的故事在历史上相隔一百年。两个国家都是通过限制强大的经济权力向政治权力的渗透，为良好的国家治理铺平道路。 西奥多·罗斯福在麦金利遇刺后意外地就任美国总统。他运用国家力量，积极限制资本集团影响政治权力。1902年，宾夕法尼亚煤矿工人举行罢工。罗斯福任命了一个委员会调解劳资矛盾。强大的煤矿主坚持动用军队来对付矿工。罗斯福的做法与以往总统大相径庭。他考虑派遣军队从矿主那里夺取矿山，重新开矿。此前，没有任何一位总统威胁使用军队来反对这些大公司。而西奥多·罗斯福及其后续几任总统有效运用国家权力，遏制了资本集团的强大力量。这为美国创造多元的国家治理主体，改善国家治理提供了基础。 一百年后的俄罗斯，庞大的寡头集团形成对国家政治经济生活的深度干预，已构成对国家治理的巨大挑战。普京就任俄罗斯最高领导人以后，开始运用国家力量打击寡头。媒体大亨古辛斯基在2000年遭到逮捕，随后流亡海外；别列佐夫斯基被迫卖掉企业逃亡国外；不愿意遵守新法案的霍多尔科夫斯基锒铛入狱，度过多年牢狱生涯后获得特赦，移居德国。进步时代的美国以及普京时代的俄罗斯，通过国家力量抑制强大的资本集团，限制经济权力渗透到政治权力，迈出了改善国家治理的关键一步。当然，政府节制土地和资本向政治权力渗透的同时，庞大的、缺乏制衡的政治权力也可能向经济领域渗透，损害国家治理。这或许是像俄罗斯这样的国家，在打击资本集团以后需要考虑的问题。 三、国家、经济权力与国家治理 以政治权力制约土地和资本固然重要，但后者对政治权力的恐惧亦由来已久。 诺斯看到奴隶制、包税制等无效率的制度安排在经济史上被强大的政治权力长期维系；克鲁格等学者担心政治权力控制经济机会，诱发寻租行为；利瓦伊指出政治权力独大，可能引发政府对社会的过度汲取；哈耶克看到政府对货币发行权的垄断是通货膨胀的重要诱因。政治权力往往能转化为经济权力，政治与经济两项权力的高度重合会致使稀缺资源和经济机会集中到一小部分人手中，损害国家治理。苏联的教训人所共知，类似的情况在发展中国家也较普遍。 20世纪70年代，石油输出国组织利用石油作为经济武器，通过大幅度提高油价以打击在中东战争中偏袒以色列的西方国家。国家对重要经济资源——石油的控制有助于其国际战略的实施，但也导致了国家治理的问题。这些国家不仅经济绩效欠佳，而且国家治理也困难重重，被政治经济学家称作“资源诅咒”。由于国家直接控制关键的经济资源，便利的政府融资渠道使得国家不需要和社会达成妥协，因而对普通民众而言，政治参与的机会非常有限。在这些国家均没有建立现代民主政体。⑩国家凭借手中控制的经济资源建立了强大的武装力量，却对公共服务的提供漠然置之。国家通过控制石油收入获得了丰厚的回报，国内贫富差距却异常显著，社会动荡不安，导致这些国家常常受内战的困扰。权力渗透到经济领域还滋生了腐败问题，这些国家大都被国际社会视为高度腐败的国家。严重的腐败又加剧了民众不满与社会动荡。因此，在这些国家，政治权力高度渗透到经济领域，引发的国家治理难题一直难以解决。 亚洲金融危机期间，印度尼西亚遭受重创。尽管国际热钱负有很大责任，但印尼低效的国家治理结构却为此埋下了伏笔。苏哈托统治时期的印度尼西亚，政府权力高度渗透到经济部门。涉足商界的苏哈托家族成员不足二十人，却控制了印尼经济的方方面面。为了确保权力稳固和经济收益，苏哈托严格控制民众的政治参与。政府打压工人运动，关闭独立出版物。由于没有政治渠道发泄不满，华人商业集团通过资本逃逸来“用脚投票”。同时，政府提供的公共服务严重不足，在危机来袭时，印尼有约两千多万人生活在贫困中。因此，印尼社会动荡不安，频繁出现重大社会暴力事件，从反对腐败官员的游行示威到罢工、抢占土地、抢劫商店。在印尼的权力和经济强人面前，法律无能为力。在1992年和1996年，印尼的中央银行副行长和财政部长被相继解职，因为他们试图对这些权势经济部门进行监管。同时，印尼国内腐败盛行。苏哈托同父异母的弟弟普罗博苏特佐把持的雅加达银行面临被政府关闭时，他宣称这是因为没有向央行官员支付足够多的贿赂。危机期间国际社会向印尼最贫困群体提供的资助也损耗严重，资助难以发放到底层民众手中。(11)在这样的国家治理结构下，印尼是受危机影响最严重，经济恢复也最为缓慢的国家。 四、总结与启示 “权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”这句话多用来告诫人们警惕政府权力，但这一论断同样适用于经济权力。政治权力和经济权力之间能相互转化，它们的高度重合会给国家治理带来巨大的隐患。权力之间的相互转化与渗透阻碍了有效的政治参与、带来了政治失序、致使政府难以提供有效的公共服务，在这样的政治经济条件下，法治以及遏制腐败等目标也难以实现。 因而，要实现良好的国家治理，单一视角可能难以解决问题。我们不能单单寄希望于政府。强大的政治权力如果深度渗透到经济领域，可能垄断经济资源和机会、阻碍经济公平、扭曲市场信号。同时，我们也不能单单寄希望于把政治权力留给经济主体或社会主体，乃至有时候需要政府介入去打破强势经济权力把持政治权力的局面。 国家治理的改善需要一个政治经济前提。良好的国家治理需要发展多元的治理主体，营造多元共治的环境。不过，单单强调多中心还不足以改善国家治理。通往良好的国家治理有各类障碍，权力之间的相互转化就是一项重要的障碍。因此，需要我们为这些障碍设置屏障。(12)质言之，要营造多元的国家治理主体，需要防止权力之间的相互转化，为各类治理主体提供更为平等的参与平台和机会。这样才能为国家治理的改善提供更稳固的基础。 ①John Hall and John Ikenberry,The State,Milton Keynes:Open University Press,1989,p.14. ②③[美]胡安·林茨、阿尔弗莱德·斯泰潘：《民主转型与巩固的问题：南欧、南美和后共产主义欧洲》，孙龙等译，杭州：浙江人民出版社，2008年，第182页。 ④Ben Schneider,Business Politics and the State in Twentieth-Century Latin America,New York:Cambridge University Press,2004,p.242. ⑤Thomas Skidmore,The Politics of Military Rule in Brazil:1964-1985,New York:Oxford University Press,1988,p.10. ⑥[美]埃里克·方纳：《给我自由：一部美国的历史》(下)，王希译，北京：商务印书馆，2010年，第820页。 ⑦⑨[俄]鲍里斯·叶利钦：《午夜日记——叶利钦自传》，曹缦西等译，南京：译林出版社2001年，第33、105页。 ⑧[美]拉古迈拉·拉詹、路易吉·津加莱斯：《从资本家手中拯救资本主义》，北京：中信出版社，2004年，第44页。 ⑩Michael Ross,"Does Oil Hinder Democracy?" World Politics,2001,p.53. (11)[美]斯蒂芬·哈格德：《亚洲金融危机的政治经济学》，刘丰译，长春：吉林出版集团有限责任公司，2009年，第26-70页。 (12)Jon Elster,"Excessive Ambitions(Ⅱ)",Capitalism and Society,2013,p.8.标签：社会互动论文; 巴西经济论文; 美国政治论文; 国家经济论文; 美国社会论文; 经济资本论文; 政治论文; 经济学论文;