中国的社会保障税为什么暂缓开征？——从税制环境角度审视新税种开征的障碍，本文主要内容关键词为：税种论文,税制论文,中国论文,社会保障论文,障碍论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会保障税，在有的国家又称为社会保险税或社会保障缴款，以薪金所得和工资所得为课税对象，具有“专税专用”的特点。[1]（P2）社会保障税是随着社会保障体制的发展而发展起来的，如今已成为世界各国所得课税体系中的一个重要组成部分。由于社会保障税跟一国的经济发展水平及社会保障体制的完善程度密切相关，因此发达国家和发展中国家的社会保障税具有各自的特点。[2]（P26-28）开征社会保障税，对完善我国社会保障制度，特别是规范社会保障基金的筹集和解决目前社会保障基金匮乏问题，具有重要的现实意义。
一、社会保障税在中国暂缓开征的原因
开征社会保障税对于我国社会保障制度的完善意义重大，但是我国目前开征此税，困难还是比较多的，因此政府一直采取了暂缓开征的态度，主要就是基于以下几个原因：
（一）社会保障税的纳税人范畴不易确定。[3]（P33-34）按照社会保障税的普遍性原则，其纳税人包括所有企事业、行政单位（以下称单位）和个人。对于单位征税没有什么异议，问题主要在于“个人”上。第一，我国经济二元化现状使纳税人范围不易确定。简言之，就是社会保障税普遍性原则和对我国广大农村人口目前不能开征社会保障税产生矛盾。第二，纳税人工资内容的差别使纳税人范围不易确定。开征社会保障税，应以纳税人的工资收入为课税对象，但是由于我国原有社会保障体系的作用和经济多元化的发展，工资被分为两类[4]（P223）：一是享有社会保障的工资，如公务员的工资、全民所有制和集体企事业单位的职工工资等；二是社会保障自理的工资，如中外合资企业、外国独资企业等。对于后者开征社会保障税是没有异议的，但前者已经预先扣除了社会保障金，再将这部分工资收入作为课税对象对其征收，有失公平。
而且，关键问题不在于城市而在于农村。[5]（P100-106）西方一些国家自18世纪以来相继开征社会保障税，但它们面对的主要是企业职工。我国目前农村人口占世界总人口之比至少达10％，如果不把农村人口纳入纳税人范围之列，那就失去了开征社会保障税的真正意义。因为那样会损害农村人口享受社会保障待遇的平等权利。然而就现实条件看，较低的农业劳动生产率，各种名目的收费和摊派，使社会保障税的税源难以保证。庞大的农村人口队伍，加上农民自由经营的职业特征，社会保障税的预期征税成本不会是一个小数目。社会保障税的征收一般都是源泉扣缴的，对于企、事业和行政单位职工，可以由单位和职工各缴一半；对于农村人口，该采取什么办法呢？有人建议“农民缴纳的社会保障税由财政部门负责代征，随农业税一起缴纳”，问题是，应缴纳社会保障税的农村人口未必是农业税的纳税人。而且，从2006年开始国家全面取消农业税，这就宣告了这个办法的终结。
（二）社会保障税的税源范围有失公正性。通过对社会保障税的分析我们知道，其本身具有典型的累退性。实行中的社会保障税一般只对工资薪金所得中不超过某一最高应税额的部分课征，因而课征级别不可能很高。因此，社会保障税是穷人一项重大的开支。与目前所有推行的税种不同之处在于，收入低的群体将受到较大的影响，因为社会保障税是同一税率，而且有最高额的限制，没有宽免扣除，也不考虑家庭人口的多寡和其他特殊的情况。也就是说，高收入者交纳的社会保障税占其收入的比例远小于低收入者，因而对于富人也许不值一提，但是对于普通人来讲确实是额外的支出。目前中国社会低收入的人群不是少数，他们需要社会保障，但他们不愿意目前的工资减少一点点，特别是在科学的社会保障体系没有建立之前，他们对未来没有预期，交税不会是他们乐意的选择，因此他们必然没有推动新税收的动力。[6]（P90-93）
（三）偏高的初始保障水平将使未来社会保障税的征收骑虎难下。剑桥大学管理学院学术主任查尔德教授认为，在建立社会保障体制时一定要注意设计一个花费不是太高的体系。在确定社会保障水平的基线时，一定要谨慎，因为社会保障有一个重要特点，就是某些措施一旦出台，基线一旦确立，那就只会上升而难于下降。[7]（P187）令人遗憾的是，从目前的既成事实和设计思路来看，我国的初始保障基线偏高，这不仅不符合我国目前的经济发展水平，而且将使日后社会保障制度的运行“骑虎难下”。这个问题突出表现在两个方面：一是社会保险的缴费率（即社会保险费占缴费工资之比）偏高，缴费水平已超过世界发达国家社会保险的缴费率；二是工资代替水平偏高，我国的经济发展水平远远落后于美国、瑞士、德国，而社会保障负担水平却远远高于这几个国家，并且在社会保障税开征以后，也很难改变这种状况，因为福利分配有惯性，人们一旦从政府那里享受到利益，如果政府试图削减这一利益分配，就会遭到受益者的反对。
二、税制环境对新税种开征的制约
或许是出于加快与国际惯例接轨的目的，近一、二年来，学术界有不少人纷纷建议开征新的税种，一些政府官员也经常通过媒体发布即将开征新税种的消息。当然，像燃油税、遗产税、环境污染税、社会保障税等税种在许多国家早已开征，而且对于财政运行和经济发展都发挥着它独特的功能，如增加财政收入、协调收入分配、校正外部效应、刺激居民消费、规范税费关系等。然而，我们必须清醒地认识到，开征一个新税能否取得成功，关键在于“税制环境”，也就是说，取决于影响和决定该税种正常运行的各种外部条件。这种外部条件涉及面很广，如收入申报制度、财产登记制度、财会建帐状况、公民纳税意识、税收征管微机化程度、依法治税的运作规程、既得利益的分配格局、传统的风俗习惯等等。
税收实践充分表明，凡是与“税制环境”明显不相适应的那些税种，即使出台也收效甚微，直至归于失败。我国1988年开征的筵席税就是最好的佐证。该税开征5年之后收入微乎其微，陷入名存实亡的境地，1993年的工商税制改革方案规定，筵席税是否继续征收由各省、直辖市和自治区政府自行决定。从1994年以来的情况看，多数省市区没有继续征收，也就是说，筵席税失败了。[5]其根本原因在于：当初仅仅考虑了良好的主观愿望，而忽视了筵席税运作的外部环境。如今成为讨论“热点”的那几个新税种，每一个都存在运行上的障碍，而且这种障碍毫无例外地是由“税制环境”不良所致。
所以，新税种的开征务必深思熟虑、谨慎行事。这是因为公共部门的经济活动也要追求效率，税种的出台既要遵循税务行政效率原则又要遵循税收经济效率原则。[8]（P202-207）税务行政效率要求税种的征收成本和奉行成本最小化，同时又使税收收入最大化；税收经济效率则强调税种的出台要尽量避免或减少纳税人对经济行为的自由选择。一个新的税种能否体现出这两条原则，关键在于是否具备良好的“税制环境”。以遗产税为例，中华民族一直奉行“子承父业，天经地义”的传统思想，财产拥有人没有书立遗嘱的习俗和习惯，现行《继承法》也没有凭完税凭证或免税证明方可办理遗产分割与继承的条款。另外，我国储蓄存款实名制刚刚起步，财产申报制度尚未真正实行，在征管中存在着存量资产与流量资产如何划分、所得与财产之间的非正常转换如何予以打击、一般所得与继承所得又如何辨别等问题。总之，在征纳双方信息极不对称的前提下，遗产税难以开征。若不顾条件匆忙出台，花了大量的人财物力，税源依然控制不住，税务行政效率便无从谈起。再如燃油税，倘若出台以后引起严重的汽油、柴油倒卖或走私现象，税收经济效率原则也就遭到了破坏。所以，在新税种正式出台之前必须先营造和改善“税制环境”。打个比方，就是要“铺路”在先，“买车”在后。忽视“税制环境”，盲目出台新税，到时候还得回过头来重新“补课”。增值税出台已有几年，虽然取得很大的成绩，可偷逃税款案件之多、数额之大触目惊心，我们至今还在就如何依托计算机网络提高征管效率伤透脑筋；个人所得税收入增长也很快，但来自劳务报酬的税收占该税全部收入之比也是很低，这些现象只能说明一个道理：“买车”在先“铺路”在后，或者边“开车”边“铺路”的做法只会导致效率低下，不应成为我们的首选。[8]（P103）英国著名经济学家马歇尔在他的《经济学原理》中有一句名言，叫做“自然不能飞跃”，意谓经济发展像生物进化一样，只有渐进而无突变。经济发展如此，税制的沿革和完善又何尝不是如此呢？[9]（P58）
三、营造相应的税制环境
为确保新税种的开征，营造和改善相应的“税制环境”，我们关键要做好以下四方面的工作：
首先，必须结合我国国情合理界定纳税人。
第一，基于我国经济二元化的现状，可以通过适度放权和分阶段实施的办法解决[3]。适度放权，就是将社会保障税在农村的开征权交给各省，各省根据本地农村实际情况确定是否开征社会保障税，分阶段实施。也就是说目前在具备征收条件的地区，对农村人口先和城镇居民一样对待，征收社会保障税。在不具备征收条件的地区，仍然实行家庭保障或实行家庭保障和社会保障相结合的办法，待开征社会保障税条件成熟后，再将农村人口也纳入社会保障税的征收范围。第二，调整课税对象。笔者认为，可根据有关工资标准及规定，将以往由国家扣除的社会保障资金还原给所得者，然后统一标准进行征收。
其次，必须构建现代化的税务信息系统。
目前，全国县级以上税务部门内部基本上建立了税务管理电算化系统和局域网，并有专人负责税务信息的搜集、核实、分类、存档等工作。但这种网络系统具有封闭性，还没有形成一个与财政、工商、海关、银行等部门横向联网的开放式网络系统。为此，必须从现在起，在各级税务部门都建立“税务数据库”，各级税务部门的“税务数据库”，在代码体系、数据结构、报表指标、通信规程、工作平台、管理制度等方面必须统一标准，这样才能确保相关数据传送和接收上的兼容性。税务信息系统对税务人员的素质提出了更高的要求，为此必须加快用人制度的改革，让更多的既掌握计算机操作技能又掌握税收专业知识的人才进入税务部门，尽快实现税收信息化。
再次，必须完善现有的法律政策体系。
健全法制环境，完善相关法律，制定社会保障的基本法规。社会保障立法既是社会保障制度发展到一定阶段的必然产物，又是社会保障体系建立的必然要求。鉴于我国的基本国情和未来即将面临的严峻形势，要立足现实，放眼未来，借鉴当今世界各国在社会保障立法方面的经验和教训，制定出一整套集科学性、前瞻性、可行性、操作性为一体的具有中国特色的社会保障法律体系。一是抓紧时间制定《社会保障法》。在制定《社会保障法》时，要重点注意以下几方面内容：养老金给付时必须考虑货币贬值因素；社会保障基金只能在无风险的前提下实现增值；应通过立法在社会保障制度中建立褒扬与惩罚机制；对领取失业保险金的条件应当进行必要的限制；企业为员工足额缴纳养老保险金应成为劳动合同必载条款。二是出台《社会保障税法》。该法要对社会保障税从征缴到拨付使用以及保值增值的运营管理等各个主要环节制定统一的适用条款，明确执法权界、法律责任等。[10]（P165）
最后，必须调整政府部门内部的利益分配关系。
政府部门内部的利益分配关系，包括政府职能部门之间的利益分配关系和上下级政府之间的利益分配关系。燃油税的征收涉及财政、税务部门与交通部门的利益调整，环境污染税的征收则涉及财政、税务部门与环保部门之间的利益调整。这种调整有赖于加快预算制度的改革。目前正在进行的部门预算制度和单一国库制度，正是为了解决政府预算资金被有关部门截留和肢解的问题，一旦交通、环保等部门的本位利益不再与其职能挂钩，那么就有条件以燃油税取代养路费，以环境污染税取代排污收费。
无论社会保障税、燃油税、遗产税，还是环境污染税，出台之后归中央还是归地方，这就涉及到上下级政府之间的利益调整。以社会保障税为例，如果在农村地区开征，最大的困难不在于农民的纳税意识如何淡薄，而在于农民的总体税费负担已不堪重负。据安徽省的调查表明，1994—1999年，“三提五统”、社会负担、以资代劳三个项目构成的农民非税负担在多数年份都超出“人均纯收入的5％”这个上限，1995年竟达到8.5％ [11]（P72）另据湖北省监利县的典型调查，1999年农民税费负担人均348元，亩均223元，全部税费负担中农业税仅占20.7％，“三提五统”占26.8％，其他各种名目的负担占52.5％。[12]（P29）由此可见，只要总体税费负担下降，建立社会统筹与个人账户相结合的社会保障制度一样会受到农民的欢迎，开征社会保障税也是可能的。当前正在一些地区试点旨在减轻农民负担的税费改革，是在农村地区开征社会保障税的前提。问题是税费改革要在全国范围内推广，又必须以理顺省市县乡之间的财政分配关系为先决条件。