建立健全保障性住房规划建设管理体制研究——基于廉租房的视角，本文主要内容关键词为：建立健全论文,管理体制论文,视角论文,规划建设论文,廉租房论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 引言
随着福利分房制度的中止和住房制度货币化改革，我国政府启动并建立了住房保障制度。住房保障制度主要涵盖经济适用房制度、廉租房制度以及与之相配套的土地供应、税收、住房公积金制度。对我国所实行的经济适用房、廉租房以及相配套的制度进行深入分析可知，两种制度实行分离化的运作模式，也就是在保障目标群体、准入标准、实施策略、运作方案、退出机制等方面存在较大的差异。住房保障制度的实施，在一定程度上缓解了城市居民的居住困难，改善了部分保障目标群体的居住条件，消弭了通过住宅市场配置资源的不足，为保障住房消费垂直公平发挥了重要的作用。[1]然而，同其他社会保障制度相同，公共住房制度在运行中也存在着诸多的问题与矛盾，为了提高公共住房制度的运作绩效，达到政策制定时的预期目标，实现“居者有其屋”的目的，随着政策的执行和住房市场的变化，应该对住房保障制度不断进行完善，并对保障性住房规划建设管理体制进行创新，逐步解决制度运行中存在的问题、化解存在的矛盾，在保证公平的基础上，提高制度运行的绩效。
有别于域外国家所实行的公共住房制度，我国的保障性住房人为地划分成廉租房和经济适用房，其中，廉租房保障目标群体为城市双困家庭，实行货币化补贴和实物补贴两种运作模式，并以货币化补贴为主，实物补贴为辅，实物补贴采用租赁方式。经济适用房保障目标群体为城市中低收入居民，经济适用房采用以售为主的运作模式，城市政府通过土地划拨、部分税费减半征收、控制开发商利润、对销售价格实行指导等措施来保证经济适用房销售价格与保障目标群体的货币支付能力相匹配，也就是采用变相财政补贴的方式来实施。廉租房制度准入门槛高、货币补贴额度较低、实物补贴以租赁方式，受保障的家庭获得廉租房福利或者补贴是以现金流的形式来实现的，入住廉租房的家庭往往还存在社会贫穷标签的身份认定，当前的廉租房建设管理运行体制决定了廉租房保障较少存在福利外溢，获得补助的家庭一般为符合条件的轮候家庭，廉租房保障较好地体现了保障制度的公平性。而经济适用房制度在运作中存在着相当严重的矛盾与问题，这已经引起全社会的广泛关注和质疑，具体体现在城市政府的权力寻租、开发商基于利益最大化的追求导致保障标准失效、准入审核不严导致福利初次外溢、存量经济适用房产权让渡机制设计不合理导致福利的二次外溢、产权共有人——城市政府和经济适用房受让者权利和责任界定不清晰、选址空间失配引起福利损失等诸多方面。总括分析经济适用房制度在运行中引起的负面效应，主要是由于经济适用房规划管理体制的不完善而产生的。随着我国住宅市场的不断完善、住宅市场供给结构的合理化调整，住宅土地供应政策的实施，应该把完善我国保障性住房规划建设管理体制作为住房保障制度改革与创新的重点，并改革当前两种保障房分离化的运作模式，逐步扩大廉租房投资与保障覆盖面，减少经济适用房的投资与供应，以廉租房保障为主，经济适用房保障为辅，随着制度的运行和实施，可以将廉租房和经济适用房适时进行对接，并改变经济适用房以售为主的运作模式，借鉴域外国家的运作经验，采用以租为主的实施策略，基于以上的考虑，在条件成熟时，可以把廉租房和租赁的经济适用房合并称为“泛廉租房”或者“经济租用房”，并对“泛廉租房”的运行机制进行深入研究和设计。①
2 廉租房制度运行中存在的主要问题
前已述及，廉租房制度较好地体现了社会保障制度的公平性和福利性，但是，廉租房制度在运行中也存在一定的问题，这些问题更多地体现在规划、管理机制、法律法规等方面。
2.1 廉租房资金投入不足，实物补贴房源匮乏，导致保障覆盖面过于狭窄，准入门槛较高
我国住房保障制度的运行，一直存在资金瓶颈的约束，廉租房保障也存在着保障资金投入严重不足的问题。根据现行廉租房保障规划建设管理的相关规定，廉租房保障资金主要来源于财政转移支付、住房公积金增值净收益、土地出让金按比例投入、社会捐赠等，虽然保障资金来源渠道多元化，但是由于缺乏法律、法规的约束、缺乏廉租房保障的中长期投资规划和年度发展投资计划、缺乏对城市政府公共住房政策运行绩效的考核，导致城市政府忽视对公共住房的投资，导致廉租房货币化补贴或进行开发建设存在着巨大的资金缺口。另一方面，廉租房实物补贴房源供给有限，主要来源于未出售的老公房、回购普通商品房和老公房、新开发的廉租房等；我国在上世纪90年代实行的公房出售制度改革，绝大多数福利公房产权已经私有化，租赁公房的比例非常低，而回购的普通商品房和老公房、新开发的廉租房也由于财政投入不足，供给数量及其有限，导致实物补贴微乎其微。以廉租房制度实施较好的上海市为例，2008年通过上海市房屋土地资源管理局住房保障处提供的数据显示，截至2007年11月，上海市只有26126户享受了廉租房保障政策的福利；其中，货币配租25729户，实物配租397户，上海市城镇户籍家庭为430万户，廉租房保障户数占整个城镇居民户数的0.61％，实物补贴家庭占廉租房补贴家庭的1.5％。[2]我国廉租房制度由于资金投入不足、房源匮乏造成保障覆盖面过于狭窄，准入门槛较高，待保障家庭轮候时间长，保障家庭仅仅限于城市双困家庭。而经济适用房超面积开发使销售总价过高，总价的过滤效应又把一部分较低收入家庭排斥在外，也就是廉租房高准入门槛的阻滞效应和经济适用房的排斥效应导致部分家庭既无法获得廉租房保障又无能力购买经济适用房而成为“夹心层”居民。由于区域经济发展的不均衡，中西部地区社会阶层财富结构仍然属于“金字塔型”，东部沿海城市已逐步变为“陀螺型”，发达国家社会阶层收入结构为“橄榄型”，[3]相对于发达国家而言，我国城镇低收入居民还占有较大的比例，因而对廉租房的需求和西方发达国家相比会更高，这需要城市政府根据居民的居住现状和收入水平，合理测定廉租房的保障水平和保障规模。
2.2 保障性住房建设用地规划不合理，配套设施、交通设施不健全引致住房保障福利损失
我国新建保障性住房在开发时采用两种方案，一种是独立开发方案，另一种是嵌入式方案。独立式运作是指廉租房或者经济适用房住区与一般商品住宅是相互分离的，保障性住房用地单独供应，并且采用非市场化的手段。嵌入模式是指在土地供应、住区详细规划中，将保障性住房嵌入普通商品住宅项目，在土地出让、税费方面给予开发商一定的优惠，规定开发商开发一定比例的保障性住房。通过对保障性住房的运作实践分析可知，国内许多城市在开发时，通常采用第一种方案，也就是独立式运作。随着我国土地市场的建立与完善，城市建设用地逐步实行市场化运作，在土地使用权出让市场，一般通过招拍挂的方式来出让建设用地，城市政府通过出让土地获得巨大的财政收入，可以说土地出让收入已经成为城市政府的“第二财政”。近几年我国大中城市基础设施建设投入的巨大资金主要来源于土地出让金。在土地竞租过程中，市中心存量土地、郊区交通便捷的增量建设用地往往转为商业、办公类建筑、高档公寓、工业用地，保障性住房划拨供地的方式决定了经济适用房、廉租房项目往往位于交通极其不便、配套设施不完善的远郊区域，一般为远郊新增建设用地。住房作为不动产，建筑设计寿命一般在50—70年，住房成本可以分为初始购买成本和居住成本，居住成本涵盖通勤成本、物业管理等费用。保障性住房虽然初始购买成本低于一般普通住宅，由于保障性住房用地规划失配，交通、配套设施建设滞后使中低收入居民入住后需要支付较高的通勤成本、教育成本、服务成本，廉租房居住成本超过一般商品住房居住成本的部分，可以称为额外居住成本，就是因为选址失配而人为增加的成本，额外居住成本在建筑物的耐用周期内是长期存在的，这实际上是一种变相的福利损失。
2.3 住房保障法律、法规不健全，没有明确城市政府在廉租房保障中的责任和义务，导致廉租房政策局部失效
我国保障性住房制度一直依靠行政条令、条例的约束来辅助实施，缺乏法律、法规的强制约束，廉租房制度的运行也是如此。迄今为止，仅仅通过建设部、财政部联合颁布的《城镇廉租房管理办法》(1999)、《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》(2003)、《廉租住房保障资金管理办法》(2007)等行政条例来管理实施，没有制定、颁布相应的住房保障法律、法规，法制建设滞后于制度的运行。通过对域外国家住房法的纵横向对比分析可知，许多国家自20世纪20年代实行住房保障制度以来，为了保证住房制度达到预期的目标，伴随着住房保障制度的实施，在《财产法》和《物权法》的基础上，在不同的时期分别颁布了相应的单行法规，如美国《公共住宅法案》(1937)、《全国可支付住宅法》(1990)、《布鲁克修正案》(1971)；英国的《住房法》(1949)、《住房补贴法》(1967)、《社会保险和住房福利法》(1982)；新加坡《土地征用法》等，通过单行法规和财产法、物权法等，明确当地政府在公共住房政策中的权利、责任、义务，并通过法律的强制约束力来保证住房保障政策的高效率实施。
除了以上所述的主要问题以外，我国廉租房制度在运行中还存在保障组织机构不健全、机构间协作不畅，如廉租房资金供给机构——住房公积金管理中心、土地资源管理机构与住房保障机构之间协调困难，造成制度运行的摩擦阻力；准入审核机制设计不合理、缺乏廉租房保障中长期规划和年度发展计划、保障性住房金融机构缺失等诸多问题，以上诸多问题的存在，严重影响了制度实施的绩效，使一部分居住困难家庭无法通过廉租房保障来改善居住条件，这严重影响了构筑和谐社会的进程，如果他们的居住困难状况迟迟得不到解决将会加剧社会矛盾的激化。因此，在中央政府一再强调构筑和谐社会、关注民生、扩大社会保障、共同繁荣的背景条件下，对我国保障性住房管理、运行体制进行深入研究，探索优化住房保障的实施策略和实施路径具有重要的实际意义和应用价值。
3 优化廉租房规划建设管理体制的实施路径及基本框架
由美国次贷危机所引发的世界范围内的金融危机和经济危机，对世界各国的经济产生了一定程度的负面波及效应，对我国制造业、房地产业、出口加工业等也产生了严重的影响，应对世界性的金融危机，中央政府及时启动了扩大内需的积极的财政政策和适度宽松的货币政策，以保持经济的稳定、持续增长。对扩大内需的政策进行解读可知，国务院实行的十大拉动内需政策之一，就是加快建设保障性安居工程，加大对廉租住房建设支持力度，今后3年中央财政将投资9000亿元，用于保障性住房的建设与投资，用于解决700多万户城镇低收入家庭的住房问题。[4]2009年5月在国务院批转发展改革委《关于2009年深化经济体制改革工作意见的通知》中，也明确提出要加快住房保障制度的改革。在此背景下，如何以扩大内需的政策为契机，合理利用好中央财政资金，扩大廉租房的保障规模，完善廉租房建设管理、运营体制是城市政府、理论研究者应该共同关注的重大问题。在此，提出优化廉租房规划建设管理体制的实施路径及基本框架。
3.1 扩大廉租房的地方财政投入，逐步改变增量廉租房的供地模式，扩大廉租房的保障范围
一直以来，由于城市政府财政支付困难，经济适用房、廉租房实行的是变相财政补贴，保障性住房用地通过非市场化来供应，实行划拨方式。对这种供地方式进行深层次的剖析，其本质是在城乡建设用地市场分割的模式下，城市政府通过土地征用，将农村集体所有土地，以低成本补偿转化为建设用地，然后通过划拨，转为保障性住房用地，这种划拨方式，实际上是剥夺农民集体所有土地的收益，来保障城镇居民的住房，这样一种变相财政补贴方式，城市政府的财政投入及其有限，城市政府承担中间人的角色。对实行公共住房制度的国家进行分析，许多国家虽然在公共住房征地中给予一定的优惠，如新加坡在20世纪60年代颁布的《土地征用法》中赋予住房发展局以60％—70％的市场价格强行征地的权利，但是实行划拨供地的方式也只有在我国被采用，这是在我国现行的法律制度框架下，对集体土地所有权的歧视。随着我国经济的持续稳定增长，中央政府、地方政府的财政收入大幅度提高，财政收入的增幅超过GDP的增长(国家财政收入状况见下表所示)[5]。中央政府在扩大内需的政策下，从今年开始增加保障性住房的财政投入，地方政府应该以此为契机，在保障性住房上增加财政转移支付，特别是廉租房的投入，同时规范公积金管理，将公积金增值净收益、土地出让金收入按比例提取作为廉租房保障资金，对保障性住房融资机制进行创新，拓展融资渠道。在中央政府开始尝试构建一体化的城乡建设用地市场，并开始在成都等地进行试点的情况下，改变增量廉租房的供地模式，逐步采用有偿出让的方式，适当提高对农民集体所有土地的补偿，扩大廉租房的保障覆盖面，将“夹心层”居民纳入廉租房保障之中。
3.2 完善住房保障法律法规，健全廉租房组织运营机构，明确城市政府与住房保障机构的责任、权利与义务
在住房保障法律、法规建设滞后于制度运行并影响制度运行绩效的情况下，我国政府应该及时制定与住房保障有关的住房法、住房保障法，提高住房保障的法律位阶，明确住房保障的目的、目标，政府与组织管理机构的权利、责任、义务，确定住房保障的融资方式和资金来源、税收减免政策；结合《城乡规划法》、《土地管理法》等相关内容制定保障性住房土地供应、土地规划细则，规定对城市政府与组织运营机构在廉租房保障工作实施状况的考评细则，制定保障性住房的发展与投资计划、建设标准、廉租房补贴实施管理办法、确定准入审核标准、退出机制等。通过法律、法规的强制约束力要求城市政府、保障性住房管理运营机构依法进行投资、组织、运营、管理等活动，以此提高住房保障的运行绩效。
3.3 构筑信息化管理平台，保证廉租房制度的实施公平、公正
廉租房制度公平、公正、高效率的运作，离不开信息化管理支持系统。通过信息化管理系统，定期、及时地向市民披露国家、城市政府及管理部门有关住房保障的文件、法律法规；廉租房的年度计划、中长期规划、保障准入标准、限制条件、廉租房的运作审核流程；通过设立网上申报模块，实施网上申报；对廉租房的申请人及资格审查合格者进行网上公示，并通过网上举报系统，接受社会监督，以保证中低收入市民获得稀缺的保障性住房资源；廉租房保障综合信息化管理系统可以极大地降低政府住房保障的实施成本。因此，随着廉租房制度的实施，应该及时构筑廉租房信息化管理及控制系统。
3.4 消除制度刚性，把廉租房和租赁经济适用房进行对接，形成经济租用房
我国住房保障制度存在刚性效应，廉租房和经济适用房一直实行分离化运作，在保障目标群体、准入审核标准等方面存在差异，分离化运作模式的负效应就是导致“夹心层”居民的出现。而经济适用房以售为主的运作模式，也不利于保障性房屋资源的充分利用，基于此，应该适时地进行制度创新，首先，改变经济适用房的运作模式，实行以租为主，然后将廉租房和租赁部分的经济适用房进行对接，形成统一的“经济租用房”或者“泛廉租房”，确定“经济租用房”的保障标准、准入条件、保障目标群体以及退出机制。
3.5 建立系统的廉租房制度实施的组织体系
廉租房制度系统化、常规化的高效率实施，必须建立自上而下、责任明确的领导机构和实施机构，城市政府要成立“住房保障领导小组”，该组织是体系内最高行政机构，负责组织协调，管理并协同各有关政府职能部门，以保证资金、土地资源的投入和税收减免政策的实施。实施机构负责廉租房发展计划、保障标准的制定、存量廉租房房源的管理、新增房源的供给(购买空置商品房或者新建廉租房)、货币化补贴的运作等方面的具体工作。通过构筑系统的廉租房制度实施的组织体系，保证制度的常规化运行。
3.6 加强廉租房入住家庭的动态管理，保证退出机制的形成
我国廉租房保障一直存在着强大的需求和供给相对不足的矛盾。廉租房房源和资金投入不足是廉租房制度运行的主要障碍，并造成保障准入门槛过高，轮候家庭等待时间过长。而入住家庭，一旦获得廉租房保障以后，廉租房实施机构疏于管理，随着时间的推移，即使有的家庭经济条件发生较大变化，有能力在商品住宅市场上租房或者买房，也没有退出租赁的廉租房或者仍然获得政府的现金补贴，导致廉租房保障运作效率的降低。为了充分利用稀缺的廉租房资源和廉租房保障资金，必须对已经获得廉租房保障的家庭实行动态化实时管理，并确定便捷的廉租房退出流程。为此，廉租房实施机构应该借助于信息化管理系统和实际调查等多种手段，及时掌握获得廉租房保障家庭的收入变化，对经济条件发生较大变化、不再需要保障的家庭敦促他们及时退出廉租房保障系统，以保证轮候的家庭能够及时入住廉租房或者获得货币化补贴。
4 总结
廉租房制度的实施在解决城市双困家庭的住房方面发挥了重要的作用，但是与制度的预期目标还存在一定的距离，制度运行中还存在着亟待解决的问题，如资金投入不足、运行机制不完善、法律、法规不健全、制度设计不合理、保障覆盖面较低等。在当前扩大内需的政策背景下，中央政府增加了保障性住房，特别是廉租房的财政投入，这有望在一定程度上解决廉租房资金投入不足的问题。本文从廉租房规划、管理、运营机制等层面进行了较为深入的研究，以其为城市政府提供可操作性的建议。
注释：
①住房和城乡建设部住房保障司已经针对经济租用房成立专门课题组进行研究。本文提出“泛廉租房”的概念主要用于和原先以“双困家庭”为保障目标群体的廉租房进行区别，在内涵上与建设部提出的“经济租用房”相同。
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