利益集团与日本政治体制中的“三角同盟”——兼论日本结构改革难以推进的原因，本文主要内容关键词为：日本论文,同盟论文,政治体制论文,利益集团论文,原因论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自20世纪90年代日本泡沫经济破灭以来，日本经济的发展一直举步维艰，日本经济在20世纪最后十年的表现已经被盖棺定论为“失去的十年”（注：安志达：《经历失去的十年痛苦日本经济走上复苏道路》，载《中国经济时报》2004年10月14日。）。进入21世纪之后的第一个五年中，日本经济复苏的迹象依然不够明显。针对这种现象产生的原因，经济学家、政治学家以及日本政府自身都进行了深刻的研究和反思，并逐渐达成共识：日本经济出现衰退并不单纯是由于泡沫经济与东南亚金融危机的影响所致，也不单纯是经济周期作用的结果，而是经济体制、经济结构均到了必须转变的时期。日本经济存在的结构性问题，尤其是日本经济结构的双重性（注：神原英资：《日本为何难以推进结构性改革》，载《国际经济评论》2002年5～6月号，第6页。），正是日本经济陷入长期低迷的症结所在。
20世纪90年代中期以来，日本政府开始积极推进结构性改革，到目前为止已经进行了三次大的结构性改革。第一次是1995年村山富士内阁制定的《结构改革的经济社会计划》（注：裴桂芬：《浅析90年代以来日本结构改革》，载《日本学刊》2002年第4期，第97页。），这是日本惟一以结构改革为主题的中长期计划；第二次是1997年，桥本内阁提出的以“变革和创造”为主题的六大改革，包括行政机构、财政结构、社会保障、经济结构、金融体系和教育改革（注：裴桂芬：《浅析90年代以来日本结构改革》，第99～101页。）；第三次是目前的小泉内阁所推行的结构性改革。
以改革内阁自居的小泉在竞选宣言和施政演说中，提出了改革的纲领和宏伟计划，将处理不良债权问题作为计划的核心。小泉内阁相继出台了结构改革的框架计划、改革工程表和改革先行计划。2001年底出台了《政府中期经济财政计划》和《紧急对策项目》等。从小泉改革计划的出台顺序及过程看，框架方针是宏伟的，提出的七项改革计划超过了桥本的六大改革，改革工程表面上看来是具体的、全面的，决心也相当大。然而，小泉内阁雄心勃勃的改革设想，在实践中从一开始就显得力不从心，到了中期后，经济财政计划更是裹足不前。目前，小泉内阁的“改革”形象在日本国民中已大打折扣，改革的前景也变得黯淡。
为何日本的结构性改革如此艰难？为何日本的结构性问题如此明显，却又难以触动？为何许多改革政策的初衷虽好，但是真正实施时却与最初的设想相去甚远？
事实上，日本经济的结构性问题与日本的政治体制是紧密联系在一起的，其政治体制是造成日本经济双重结构的重要原因，同时也是阻碍经济结构改革的重要因素。日本政治体制的突出特点就是日本政治舞台上行政官僚、政治家（政党）和利益集团所形成的“铁三角”结构，在这一结构中，根深蒂固的各利益集团成为左右日本政治经济政策的主要力量，也成为改革的最大阻力。
日本政治体制中的“三角同盟”
日本的现行政治体制是在二战结束后确立起来的。在美军占领初期，占领军总部的民政局官员们原本希望在日本实施美国式的决策过程，即“三权分立”，确立国会是“惟一的立法机关”，形成以议员立法为主的决策过程。但是，由于行政官僚对国会的渗透以及两党竞争、一党长期执政的政党体制，使得决策过程复杂化，最终还是形成了日本独特的政治体制。这一体制的最突出特征就是行政官僚、政治家（政党）和利益集团所形成的“三角同盟”。
（一）战后官僚体制的强化
明治维新以来，日本在国家主导下迅速实现了现代化，而政府官僚作为拥有较大权限的“天皇侍从”，在政治、经济、社会秩序等方面均起到重要作用。明治宪法规定，“天皇决定行政各部之官制及文武官吏之俸禄及其任免”，而不是由国会决定。在天皇权力的支持下，政府官僚不仅具有较高的社会地位，而且他们在从事决策活动时也具有较大的自由度，得以“超脱”政治家和公众的影响。在拥有强大决策权的基础上，官僚通过行政权控制了社会的各个方面。
第二次世界大战结束以后，美军进驻日本，占领军当局开始着手对日本的政治、经济体制进行彻底改革，解散财阀并按照美国的“三权分立”原则重新塑造日本的政治体制。尽管在占领军当局内部也存在着“应该解散日本原有官僚机构，重新组建新的行政集团”的意见，但占领军当局最终还是采用了利用原有的日本行政机构进行间接统治的原则。其原因一方面是由于美军进驻日本时没有遇到预料中的任何抵抗，而利用现存政府可以减少占领费用等；另一方面也是由于日本政府再三反对军事管制的结果。这种间接统治方式的直接后果就是除了军需省、陆军省、海军省等与战前军事密切相关的行政部门被解散外，几乎原封不动地保留了日本原有的官僚体制以及由其管理国家的行政模式。因此，战前行政官僚所拥有的权限与地位，因官僚机构及其成员在战后初期民主化改革中未受到较大冲击而保存下来（注：梁云祥等：《后冷战时代的日本政治、经济与外交》，北京大学出版社2000年版，第64页。）。
不仅如此，由于绝大部分战前的政治家被禁止从事政治活动，在严重缺乏政治人才、政策制定主要依赖行政官僚的情况下，大批行政官僚通过选举进入了作为惟一立法机构的国会，其身份也由行政官僚转变为政治家，并构成战后新的政党的核心力量。然而，尽管他们已经成为政治家，但其思维方式仍然是官僚式的，同时由于他们在省厅内部具有密切的人际关系，也使得他们习惯于利用行政机构的人力资源完成本属国会议员的工作。于是，大批高级官僚转入政界的结果，是使得日本的决策过程乃至政治过程朝行政机构一方倾斜，官僚体制不仅没有被弱化反而得到了强化。
（二）官僚与政党（政治家）的合作
战后，日本各政党在经过多次分化组合之后，于1955年形成了旗帜鲜明的两大阵营——“总资本家阶级代表”（自民党）对“总劳动阶级代表”（社会党）的政党体制。由于社会党在国会中的议席只有自民党的一半，因而形成保守政党自民党一党长期执政下的两党竞争体制。历史上称之为“55年体制”。
在“55年体制”下，行政机构与作为执政党的自民党密切合作，在制定长期经济计划和经济政策时，行政机构尽可能地照顾到执政党的利益（注：王新生等：《政治体制与经济现代化》，社会科学文献出版社2002年版，第82页。）。这突出表现在行政机构对国家财政补助金和财政投资融资权的使用上。所谓补助金是指中央政府为实现特定的政策目标而交付第三者（地方政府、企业民间团体、个人等）并无需偿还的资金。补助金在政府一般会计预算中所占比例较大，70年代以前大约为30％。所谓财政投资融资是将金融资金纳入财政收支轨道，同时又强调其有偿回收性质的投资或融资方式。具体说来，也就是政府利用邮政储蓄、简易保险、国民年金等国营金融机构筹集的资金，投到国营企业或通过政府金融机构贷给民间企业，以此实现国家的政策目标。这种投资或融资是一种长期低息贷款，而且企业获得该项贷款后容易再获得民间金融机构的贷款，因为政府贷款起到担保的作用，所以是民间企业最理想的贷款。行政官僚根据自民党国会议员的要求，将财政补助金、财政投资融资等公共资金引入他们的选区，从而保证自民党“票田”稳固，许多政治家因此建立起了相当稳固的选举地盘。其中最为典型的是日本前首相田中角荣，他为其故乡带来许多道路、桥梁、隧道、河川、开垦等公共事业的建设。结果，不仅将社会党逐渐赶出该地区，而且也将其他保守势力的选票拉到自己名下。此外，日本至今遭到国际社会诟病的农业保护政策也是政党和官僚合作的结果，这一政策的实施使得农村地区逐渐变成自民党的天下，自民党推荐的国会议员候选人总是以高额选票当选。并且，农村选区最容易形成自民党国会议员代代相传的现象等，这种局面直到今天仍然没有发生根本的改变。
（三）利益集团对政治家（政党）和行政官僚的影响
各种利益集团为维护自己的既得利益或为取得更大的利益，以各种方式对国会立法和政府决策施加影响，这在资本主义国家是普遍现象。而在日本，利益集团对政党和行政机构决策的影响力尤为明显，战后几十年来它们之间已经形成了非常稳固的同盟关系。一方面，利益集团为维护并扩大自己的利益，通过提供选票或政治资金等方式对执政党施加压力，执政党则通过相关法律或指示行政官僚制定相关的预算方案，以便实现这些利益集团提出的利益要求。如上文所述公共资金的分配及农业保护政策便属于这种情况。另一方面，行政官僚为扩大自己的权限以及能够顺利地执行有关法律，也需要执政党和有关利益集团的支持，同时为安排自己的人生第二职位，行政官僚给予有关利益集团种种关照。而利益集团为争取更好的生产或销售条件，也欢迎退休或退职的官僚到本企业任高职。
退职官僚主要到民间企业或民间行业团体寻找新出路。民间企业之所以接受退职官僚，一方面是因为这些高级官僚素质较高，精通有关领域的知识和法律，具备较高水平的管理能力；另一方面也是因为他们在官场“浸泡”多年，在官界和政界具有广泛的人际关系，这无疑会给企业带来许多便利。
行政官僚为保证退职后的去处，也尽可能地维持甚至扩大省厅拥有的各种权限，因为这些权限是控制民间企业的有力工具，企业接受退职官僚就是为必要时能顺利得到行政机构的许可。同时，行政官僚也积极利用这些权限为有关产业或企业提供保护，方便自己退职后到这些部门。因此，各行政省厅为维护自己所拥有的权限，成为其负责监督的那些社会团体或产业的保护人，而不管它们在经济上是否还有存在价值。例如：农林水产省长期坚持向农民提供大米价格补贴并抵制农产品进口自由化，通产省长期限制大型商店的数量以保护零售商店的利益，大藏省极力限制证券业自由化并私下允许证券交易所补贴大客户损失的违法行为等。
在问题最多的金融业，掌握几乎全部金融财政大权的大藏省的退职官僚占据了众多金融机构的重要位置。据1995年大藏省公布的数字，在全部150家银行中，接受该省退职官僚的银行有96家，其中23人担任银行的总经理或社长，19人担任会长。据统计，在民间银行担任高级管理职务的大藏省退职官僚大约有542人（注：王新生等：《政治体制与经济现代化》，第227页。）。
民间金融机构积极聘用退职大藏省高级官僚是为了利用他们在大藏省的人际关系，对在职的大藏省官僚施加影响，获得业务上的好处。这种影响的施加常常伴随着金融方面的贿赂，仅在1998年1～4月份，被查处的大藏省官僚受贿渎职案就有五件。由此可见，官商勾结不仅阻碍了经济的合理发展，而且也导致了行政官僚的腐败行为。
（四）“族议员”：三角同盟的缩影
所谓“族议员”是指那些具有长期当选议员的经历、精通特定决策领域的政策制定程序并具有较强影响力及协调能力的自民党国会议员或议员团体，自民党的各种“部会”、“调查会”便是其团结的核心（注：刘迪：《日本经济病根在政治上》，载《环球时报》2002年9月26日。）。在所有立法领域均有“族”的存在。在公共建设事业方面有建设族、道路族；在医疗行政与福利方面有厚生族；在税务方面有税务族等。“族议员”精通特定决策领域的政策制定过程及其专业技能，利用其拥有的决策权力与选民手中的选票及政治资金进行交换，即国会议员通过直接参与决策过程为有关选区或利益集团争得利益，而有关选区的选民或利益集团则用选票和政治资金使国会议员的政治生命得以不断延续。
“族议员”是日本当前政治体制中“三角同盟”关系的典型表现，是利益集团、行政官僚和国会政治家三者之间利害关系的缩影。如比较突出的三角同盟关系：工商业团体—通产省—工商族议员、农业团体—农林省—农林族议员、运输业团体—运输省—运输族议员、建筑业团体—建设省—建设族议员、教育团体—文部省—文教族议员、国防产业—防卫厅—国防族议员、邮政团体—邮政省—邮政族议员等（注：王新生等：《政治体制与经济现代化》，第235页。）。这些三角同盟组成的“次级政府”使政府领域割据化，他们对局部利益的追求所带来的“预算战争”不仅使政府的财政状况进一步恶化，而且也难以形成体现国家整体利益的政策。
例如，建设族议员使政府预算中的公共事业费，即便是在经济长期低速增长时期也不断增加；农林族议员虽然成功地延缓了开放国内农产品市场的步伐，但也因此遭到了美国方面的不断抨击，而且也束缚了日本在“亚太经济合作组织”中的主动性和主导地位；工商族议员以及运输族议员虽然保留了保护中小流通业利益的《大店法》和传统的车检制度，但由此造成的国内市场封闭性是日美贸易摩擦不断加剧、难以扩大内需的主要原因之一。
日本现行政治体制对结构改革的阻碍
由利益集团、国会议员和行政官僚组成的“三角同盟”式的“次级政府”，实际上是一种利益交换关系，即利益集团向国会议员、特别是执政党的国会议员提供选票和政治资金，并提出更多的利益要求；执政党国会议员为巩固自己的选举地盘，除在制定政策时照顾到有关社会团体的利益外，还利用职权向行政机构施加影响，为有关团体争取更多的政府补助金和公共事业建设费；而政府省厅为维护各自的权限也需要国会议员的支持，为退休后能到民间企业、特别是大企业任职又迫使他们不得不考虑利益集团的要求。
日本政、官、产的“铁三角”关系使政治家无法从全局着眼。在他们的眼里，国家经济大局和整体利益远远没有他们所代表的地方利益和集团利益来得重要。对他们来说，政治就是经济利益的分配，政治就是倾听自己选举地盘支持者们的面陈和听取利益集团的诉求，再将其转达给有关省厅，帮助地方和利益集团维护既得利益。当改革涉及到他们所代表的集团利益时，这部分人自然就会成为改革的阻力，有实力的国会议员总是千方百计地对改革方案进行否决。对于逐渐掌握决策主导权的执政党“族议员”们来说，最重要的事情莫过于在选举中获胜，因此，他们完全可以为地方利益或集团利益而放弃国家的未来发展目标。
拿目前小泉政府的改革来说，利益集团的影响力是显而易见的，改革的一再拖延和改革调门的不断降低就是政治“三角同盟”施加巨大影响的结果。在小泉内阁诞生之初，原本是很好的改革时机，国民的高支持率及对改革的渴望和理解是改革成功的关键，国际社会对日本经济恢复的期待也有利于改革的进行。遗憾的是，小泉内阁没有充分利用这些改革的时机和条件，相反，在以利益集团为核心的政治三角同盟的牵制下，改革措施的出台一拖再拖，在关键的结构改革上迟迟下不了决心，出台的一些政策措施不仅手段模糊，态度上也出现反复。改革初期，小泉试图以“硬着陆”的方式解决日本金融体系存在的问题，如要求金融服务机关对银行进行特别审查，全面清理并尽快处理不良债权问题。不久，小泉的政策又转为“软着陆”。“硬着陆”与“软着陆”的最大区别在于前者要求失败的企业破产，而后者试图将企业破产的数量控制在最小的规模。再到后来，由于担心爆发金融危机，小泉又提出“要不惜一切代价避免金融危机的爆发”，这意味着从“软着陆”改革进一步后退，变为搁置和拖延处理不良债权的问题。
目前，分析家们普遍认为，小泉政权改革的时机已经失去，政策出台的缓慢和具体手段的模糊不仅使国民失去了信心也失去了耐心，人们对改革的前景普遍感到悲观，小泉政权的支持率也不断下降。目前的国际政治经济环境以及日本经济状况的进一步恶化也使得日本不得不放慢改革的步伐。
显然，日本的结构改革要想真正推进并取得成效，必须以政治体制改革为前提。目前，日本政界的分化组合仍在继续，各种政治势力正处于角力状态，新的政党格局还没有出现。但是，从现有的政治结构中出现强有力的改革势力也是较为困难的，在这种情况下，行政机构的改革也难以彻底进行。因此，政治体制改革的核心就是打破官僚、政治家（政党）和利益集团之间的三角同盟关系，特别是要削弱利益集团对政治决策和行政部门的影响力。
奥尔森在《国家兴衰探源》中指出，极权主义政府或外来入侵者削弱或废除了分利集团的那些国家，在建立了自由和稳定的法律秩序后，其生产就会相当迅速地增长。因为，极权主义、动荡和战争会使一国的利益集团的数量及规模锐减（注：曼库尔·奥尔森：《国家兴衰探源》，中译本，商务印书馆1993年版，第87页。）。从历史发展上看，日本社会形态的三次过渡均是在外来压力下通过改革完成的。例如大化革新在很大程度上是因日本在朝鲜半岛的失利引起的，明治维新的动力来自美国舰队的“黑船来航”，战后改革是在占领军的指令下进行的（注：王新生等：《政治体制与经济现代化》，第2页。）。今天，像外来入侵或极权统治这种事情已经很难发生，但外来的冲击和压力还是存在的，例如日本和东亚国家在20世纪90年代末所遭遇的金融危机事实上就扮演了奥尔森所说的外来“入侵者”的角色。然而，这场金融危机没有从根本上动摇日本的经济基础，利益集团得到了较好的保存。从这一点上看，如有学者所指出的（注：何帆：《只有爆发一场危机才能拯救日本经济》，2002年。http：//doctor-café.com），日本经济没有被金融危机摧毁，反而可能是它的一种不幸。日本的结构改革和政治体制改革或许最终还是需要一场危机才能得以彻底解决。
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