治理、善治与中国政治发展，本文主要内容关键词为：中国论文,政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D0 文献标识码：A 文章编号：1008-4088(2002)03-0016-04
治理和善治理论是21世纪国际社会科学的前沿理论之一，它所提倡的一些价值日益具 有普遍性。经济市场化和政治民主化，已经成为当今世界潮流。经济全球化和世界多极 化，也在曲折中向前发展。治理和善治理论正是这种世界性潮流和发展趋势的产物。它 反映了20世纪70年代以来西方发达国家政治治理和行政管理的新趋势，反映了发展中国 家实现成功的经济和社会发展所需要的政治条件，反映了后冷战时代世界多极化的趋势 和人们对建立新的国际政治经济秩序的愿景。为了顺应新的世界性潮流和趋势，治理和 善治理论家们提出了新的政治治理模式和衡量治理成效的规范性标准。他们认为，新的 政治治理结构应当是多中心的、自主的、分工合作互为补充的治理结构，私人经济部门 和以民间组织为主体的第三部门或公民社会在新的治理结构中发挥着日益重要的作用。 所谓善治就是政府和民间组织、公共部门和私人部门之间的合作管理和伙伴关系，以促 进社会公共利益的最大化。（注：俞可平：《引论：治理与善治》，载于俞可平主编 《治理与善治》，北京：中国社会科学文献出版社2000年版，第8页。）衡量善治的标准 包括：合法性、法治、透明性、责任性、回应性、参与、有效、稳定、廉洁、公正等。（注：世界银行和联合国开发计划署等有关国际组织提出的善治标准主要是八条，俞 可平教授认为根据发展中国家的实际情况应再加上廉洁和稳定两条标准。）治理和善治 理论自90年代以来其影响不断增大，正在变成国际社会科学界的流行话语，同时它也为 众多的国际组织以及发达国家和发展中国家的官员和民众所普遍接受和广泛使用而成为 一种时髦用语。这一理论本身为我们提供了可资利用的学术资源和理论武器，改革开放 以来，我们不仅在经济和社会发展方面取得了举世瞩目的成就，而且在政治发展方面同 样取得了一系列成就，这些成就与治理和善治理论所倡导的理念不谋而合。
中国的治理结构正在发生深刻的变革。私人经济部门和各种民间组织的力量日益发展 壮大，并在经济和社会生活中发挥着越来越大的作用，政治国家与公民社会、公共部门 和私人经济部门及第三部门之间正在形成一种相对独立的、分工合作的新型治理结构。 在改革开放之前，中国并不存在一个独立于国家之外的私人经济部门，也不存在相对独 立于国家的公民社会或第三部门。在改革开放以后，这种情况发生了根本的变化。由于 中国政府鼓励和支持各种所有制形式共同发展，集体、个体、私营经济在过去20多年中 取得了长足的发展。据统计，1998年的工业总产值为119048亿元，其中国有和国有控股 企业为33621亿元，集体企业为45730亿元，个体企业为20372亿元，其他经济类型企业 为27270亿元，（注：国家统计局，《2000年中国统计摘要》，北京：中国统计出版社 2000年版，第105页。）在国有企业获得经营自主权和非国有经济大发展的基础上，各种 类型的民间组织和民办非企业单位如雨后春笋般地涌现出来。据统计，到1997年，全国 县级以上的社团组织即达到18万多个，其中省级社团组织21404个，全国性社团组织184 8个，县以下的各类民间组织按保守的估计也在300万个以上，其中村民委员会73.95万 个，基层工会组织51万个。此外，被称为民办非企业单位的民间服务性事业单位，据统 计达到了70多万个。（注：转引自俞可平：《中国公民社会的兴起与治理的变迁》， 载于俞可平主编《治理与善治》，第330页。）这些民间组织和民办非企业单位构成了中 国公民社会的主体。上述市场经济的主体和公民社会的主体在提供各类商品和服务以及 从事公益事业和公共服务方面发挥的作用越来越重要，并且承担了一部分原来由政府承 担的职能。它们与政府在职能上初步形成了一种互补与合作的关系。
在治理结构发生深刻变革的同时，政治治理的方式和过程也发生了重要的变化。按照 善治的标准来衡量，中国在政治治理方面取得了不少积极的进展。下面将按照善治的十 条标准逐条来探讨中国在迈向善治目标方面所取得的成就。（注：俞可平：《中国公 民社会的兴起与治理的变迁》一文对中国在促进治理和善治方面取得进展作了较为全面 和系统的介绍。）
(1)合法性：现代政权的合法性建立在民主选举的基础上，依靠民众的同意和社会的共 识来管理社会。改革开放以来，中国正在进行执政合法性基础的转换，从革命的合法性 转向民主选举的合法性。在民主选举方面，改革开放20多年来取得了不少重要进展。首 先，从80年代中期以来全面实行村民委员会直接选举制度，一些地方如吉林省梨树县引 入了“海选”机制，开放候选人的提名，鼓励进行竞争性选举，保障了选民的自由选择 权。这种竞争性选举机制目前已经扩散到许多农村地区，收到了很好的效果。近年来， 一些大中城市的居民委员会也开始试行居民直接选举制度。其次，90年代以来一些地方 农村党支部书记实行“两票制”选举，实现了党内民主和人民民主的有机结合。所谓“ 两票制”选举是指，农村党支部委员和书记首先由村民和党员通过民主推荐投票产生候 选人，然后通过党内民主选举投票产生当选者。最近，中组部下文将“两推一选”的办 法向全国范围推广。第三，个别地方近年开始试行乡镇党政领导人民主选举产生制度。 如：四川步云乡乡长直选，深圳大鹏的“三轮两票制”选举乡镇长，四川遂宁市中区“ 公推公选”乡镇党委书记等。最后，在各级全力机关的选举和副职领导干部的选举中引 入差额选举的办法，将原来的候选人与应选人等额改为候选人必须多于应选人。
(2)法治：实行法治，保障司法独立是善治的又一重要内容。改革开放以来，中国在实 行法治方面不断迈出新的步伐。首先，从建设社会主义法制国家到建设社会主义法治国 家提法的变化，反映出中国政府对实行法治的认识在质上的飞跃。从第一代领导人突出 人治到第二代领导人强调健全法制，这本身就是一个认识上的飞跃。在90年代中国明确 了建立社会主义市场经济的目标后，市场经济的法律保障问题日益突出，最终促成第三 代领导人在党的十五大上明确提出了“建设社会主义法治国家”的目标，从而实现了意 义更加重大的认识飞跃。其次，立法工作成绩突出，初步形成了有中国特色社会主义的 法律体系。到目前为止，全国人大及其常委会已经制定了390多件法律和有关法律问题 的决定，国务院制定了800多件行政法规，地主人大制定了8000多件地方性法规。构成 有中国特色社会主义法律体系的七个法律部门已经比较齐全，各个法律部门中基本的、 主要的法律也大多已经制定出来。（注：李鹏：《全国人民代表大会常务委员会工作 报告》，北京：人民出版社2001年版，载于《中华人民共和国第九届全国人民代表大会 第四次会议文件汇编》第162页。）最后，司法体制改革提上议事日程，保证司法独立和 司法公正成为改革的主要目标。1998年以来，最高人民法院和最高人民检察院都先后出 台了一些本系统的司法改革措施，如审判公开、检务公开，强化业务工作的垂直领导体 制，实行主审法官和主诉检察官制，举行全国统一司法考试录用司法人员等。
(3)透明性：政治透明度是善治的重要内容，其主要内容是政治信息的公开化，俗称政 务公开。自80年代末期以来，中国在推进政务公开方面主要实行了以下几项重要制度： 第一，村务公开特别是财务公开。在实行村级民主和村民自治过程中，村务公开特别是 财务公开制度得到比较普遍的贯彻实施。目前全国已有90%以上的村实行了以财务公开 为重点的村务公开制度。（注：尉健行：《加大治本力度 狠抓工作落实 取得反腐 败斗争的新成效》，《人民日报》，2001年1月4日第一版。）第二，镇务公开。从1998 年起，为推动村务公开走向深入，中共中央和国务院专门下发文件，在全国范围内推行 镇务公开。目前全国已有86%以上的乡镇实行了政务公开制度。（注：尉健行：《加大 治本力度很抓工作落实 取得反腐败斗争的新成效》，《人民日报》，2001年1月4日第 一版。）中纪委计划从今年起大力推进县级政务公开。第三，厂务公开。具体内容是国 有企业的业务招待费使用情况向职工代表大会报告。到目前为止，已有80%的国有、集 体企业和国有控股企业实行了以业务招待费报告为主要内容的厂务公开制度。（注： 尉健行：《加在治本力度 狠抓工作落实 取得反腐败斗争的新成效》，《人民日报》 ，2001年1月4日第一版。）实行这项制度后，多数企业的业务招待费有所下降，降幅一 般在20%左右。（注：陈波：《中国反腐败二十年》，北京：人民出版社2000年版，第 51页。）第四，党政职能部门实行的“两公开一监督”制度。公开内容包括公开办事程 序、办事人员、办事时限和办事结果等。第五，实行人大会议旁听制度。在人大及其常 委会议决重要的法规、政策和人事任免事项时，允许部分公民列席旁听甚至发表意见。 第六，警务公开、检务公开和审判公开制度。警务公开包括公开说明行政执法事由，准 许当事人及其亲属和相关人员参与听证，及时了解情况，告知当事人享有的法律权利等 。检务公开包括及时公开案件相关信息，允许律师提前介入和了解相关情况等。审判公 开包括，允许公民包括媒体旁听审判过程，法院公开收费标准和庭审公告，建立新闻发 言人制度等。第七，实施政府上网工程。近几年来，中央政府各部委和一些地方政府利 用因特网的便利条件，建立自己的网站，将相关信息上网公布，有的甚至实现了网上办 公，拉近了政府与公民的距离。
(4)责任性：建立责任政府，增强官员的责任感是善治的重要内容。改革开放以来，中 国在建立责任政府和增强官员的责任感方面也取得了一系列成就。除了通过实行民主选 举从根本上保证各级政府及其官员对民众负责外，还实行了以下几项重要制度：首先， 强化各级人民代表大会及其常委会对“一府两院”工作的监督。具体的监督形式方面包 括：人大代表审议政府和两院工作报告的制度。近年来出现代表投否决票增多的现象， 个别地方甚至出现法院工作报告被否决的现象，这些都增强了政府和法院、检察院的责 任感；人大代表对人大及其常委会选举和任命的人员进行质询、提出批评和意见的制度 ；政府、法院、检察院组成人员向人大述职和接受人大代表民主评议的制度，等等。其 次，行政系统和司法系统内部加强了监督和责任制约束。如，实行党风廉政建设责任制 ，重特大安全事故领导干部责任追究制，错案责任追究制，法院系统试行的引咎辞职制 度，失职渎职行为法律责任追究制度，以及强化纪检监察等党内监督和行政监察机关的 权能等。最后，舆论监督的力度在加大。近几年来，中央和地方一些党政领导干部高度 重视发挥舆论监督的作用。一些地方还出台了地方性的新闻监督条例，如珠海市人大常 委会于2000年制定了“珠海市新闻监督条例”，为新闻监督提供了法律保障。一些新闻 媒体开展了形式多样的舆论监督，如开展批评性新闻调查和新闻报道，开设行风评议热 线等等，发挥了很好的作用。
(5)回应性：政府能否及时对公民的要求作出反应，提供优质高效的服务是衡量善治程 度的重要内容。在增强政府的回应性方面，近年来各级政府进行了积极探索，创造了不 少有益的形式。如，一些地方政府开通市长热线实行24小时值班制度，方便市民反映问 题；一些地方政府在媒体上开辟市府与市民栏目进行双向交流和互动，增进相互理解； 公安系统设立110报警服务中心，建立快速反应体系；一些政府职能部门和公共服务性 行业实行首问负责制或首办负责制，实行服务承诺制等；一些地方政府实行领导干部群 众接待日制度和领导干部下访制度，面对面地听取群众意见和解决问题。
(6)参与：公民特别是利害相关者参与决策，是政策获得公民支持与合作的基本条件。 公民政治参与的程度是衡量善治实现程度的一条重要标准。中国在扩大公民有序的政治 参与方面取得了一系列进展。首先，村级民主和村民自治有了很大发展。中国农村在民 主选举的基础上，发展起了四个民主即“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督” ，村民代表和村民代表议事会在代表村民参与村务管理中发挥着重要的作用。其次，各 级人民代表大会及其常务委员会和全国与地方政治协商会议分别在行使最高权力机关的 权力和参政议政方面发挥着日益重要的作用。人大在立法工作、重大事项决定、监督检 查政府和司法机关的工作方面发挥着重要作用，人大代表同选民之间的联系逐步密切起 来，一些地方还建立了人大代表向选民述职制度，收到了很好的效果。第三，扩大党政 领导干部选拔工作中的群众参与。为此，在党政领导干部选拔任用中实行民主推荐，民 意测验，民主评议等制度。最后，各级党政机关创造了不少便利公民参与立法和行政决 策的制度。这些渠道包括：听证会制度、公众意见征集制度、党政领导干部群众接待日 制度、领导下访制度、信访制度，等等。
(7)有效：效能或有效性是善治的重要内容。改革开放以后，中国政府在提高政府的效 能和效率方面做了大量的工作，取得了显著的成效。这些工作概括起来包括：第一，先 后四次进行机构改革(第四次机构改革目前仍在进行之中)，并相应地转变政府职能。通 过这四次改革，政府的专门经济管理部门得到精简，综合管理部门得到充实和加强，机 构和人员更加精干，效率得以提高。（注：夏禺龙、顾肖荣主编：《20年来中国政 治体制改革和民主法制建设》，重庆出版社1999年版。）第二，实行行政审批制度改革 ，大幅度精简审批事项和审批手续，规范审批行为，提高办事效率。在深圳、上海、北 京等一些地方政府实行行政审批制度取得显著成效的情况下，从2001年11月起国务院发 文在全国范围内进行行政审批制度改革，全面清理行政审批事项，大幅度削减行政审批 权，依法规范行政审批行为，目前这项工作正在紧张有序地进行着。第三，采取联合审 批、一站式服务、政务超市等多种形式，提高政府工作效率。
(8)稳定：能否保持长期的、动态的政局稳定是衡量善治程度的重要尺度。改革开放以 来，中国在经济高速发展社会急剧转型的情况下，保持了长期的政局稳定，中国目前被 公认为世界上投资最安全的地方之一。原因至少包括以下几条：首先，中国政府较好地 处理了改革、发展和稳定的关系，把改革的推进速度、发展的实际速度同人民群众的实 际承受能力有机地统一起来，从而保持了社会的长期稳定。其次，中国政府执行了一套 较好的社会政策，比较有效地解决了农村贫困问题、失业救济和保险问题、城市低收入 群体的社会保障问题等。第三，中国政府较为成功地处理和化解了人民内部矛盾，通过 西部大开发等政策倾斜措施有力支持了西部少数民族地区的发展，增强了民族团结，通 过社会治安综合治理等措施在一定程度上抑制了犯罪率等。
(9)廉洁：政府的廉洁程度是善治的一项重要内容。改革开放以来，中国的腐败程度经 历了一个由低到高再有所降低的倒“U”发展曲线。
从图中可以看出，改革开放之初，中国的腐败程度较低(清廉指数与腐败程度成反比) ，但随后腐败程度逐步升高，到了1996年时中国已属于腐败现象极端严重的国家之一。 90年代中期以后，随着中国反腐败标本兼治特别是依靠深化改革和制度创新从源头上预 防和治理腐败思路的逐步明确和一系列重大措施的出台，同时加大打击力度，腐败的程 度有所降低。90年代中期以来，中国在制度创新反腐败方面采取了一系列重大举措（注：何增科：《迈向善治的反腐败制度创新》，《经济社会体制比较》，2001年第4期 。）：军队、武警和政法机关一律不再经商办企业并限期与所办企业脱钩；行政执法机 关和司法机关实行“收支两条线”；积极推行费改税工作；逐步推广政府采购制度；实 行公共工程招投标制和工程监理制，建立有形建筑市场；实行领导干部家庭财产收入报 告制度和领导干部个人收入申报制度等。这些措施在降低腐败的程度方面发挥了一定的 作用。
(10)公正或包容性：社会公正或社会政策的包容性是善治的重要内容。它主张经济和 社会发展应当以人为本，促进公平的、可持续的人类发展，体现在社会政策上就是应当 致力于减少贫富两极分化，保护弱势群体利益，消除歧视性待遇，促进机会平等等。改 革开放以来，中国在致力于破除平均主义的分配方式鼓励一部分人先富起来的同时，贫 富差距逐步拉大，对此我们必须正视并设法加以解决。但中国在通过经济和社会发展提 高人民群众生活质量方面所取得的成就是巨大的，这是主流。首先，我国人民的生活水 平在过去20年间得到了迅速的提高。1978年至1998年，农村居民家庭人均收入由133.6 元提高到2160元，扣除物价因素实际增长3.5倍，年平均增长率超过8%；城镇居民家庭 人均收入由343.3元提高到5425元，扣除物价因素实际增长2倍，年平均增长6.2%。（注：国务院新闻办公室：“1998年中国人权事业的进展”，《人民日报》，1999年4月 14日。）其次，在扶贫方面我们取得了世所公认的巨大成就。从1978年到2000年，中国 农村没有解决温饱的贫困人口由2.5亿人减少到3000万人，贫困人口占农村总人口的比 例从30.7%下降到3%左右。联合国开发计划署认为，中国扶贫开发的成就，“为发展中 国家，甚至整个世界提供了一种模式”。第三，中国在促进就业和提供社会保障方面取 得显著成绩。据统计，2000年底，全国从业人员达7.1亿人，比上年增加564万人，其中 城镇就业人员2.1亿多人，增加260万人。到2000年底，全国所有城市和县政府所在镇已 全部建立了城镇居民最低生活保障，共有381.3万城镇居民得到最低生活保障救济金， 有15个省、自治区、直辖市建立了农村居民最低生活保障制度，300万村民获得最低生 活保障救济。最后，中国在保护妇女、儿童、残疾人和少数民族权利和权益方面也都取 得了重要进展。
总之，治理和善治理论作为一种分析框架，对于研究、总结和展示我国改革开放以来 政治发展的成就极为有用。这些政治发展的成就是中央政府和各级地方政府在政治治理 和行政管理体制方面所进行的持续的体制改革和制度创新的结果，同时从制度变迁的路 径依赖角度来看，今后的政治发展走向将是在已有基础上进一步推进上述体制改革和制 度创新，逐步实现建立社会主义民主政治和法治国家的目标。