GB模式在中国第一试点的报告——易县扶贫合作社的调查与分析，本文主要内容关键词为：易县论文,中国论文,合作社论文,试点论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
孟加拉“乡村银行”（Grameen Bank，简称GB），是一家为穷人服务的银行；它也被不少国际组织和人士称为目前世界上最大、也是最为成功的扶贫项目，它具有帮助贫困农户组织起来获取信贷服务的显著特点。它旨在能使千千万万贫困农户及其穷人妇女直接获得持续稳定的生产性经营贷款，促使他们走上自我生存和发展的道路。GB这一不同于一般银行运作机制的信贷模式，在我国是否具有可行性，以及是否具有弥补国内其它扶贫方式不足的作用？为此，中国社会科学院农村发展研究所（以下简称农发所）与河北易县扶贫办公室（以下简称扶贫办）于1994年5月正式在易县共同组建仿效GB 模式的第一个试验点——易县扶贫经济合作社（简称FPC）（现改为与易县政府合作）。 现将其运作情况及其问题全面地、实事求是地报告如下：
一、试验的基本情况
（一）组织试验的前提和基础。
1.具有明确的指导思想。“使贫困农户能长期地、直接地、较稳定地获得生产经营性贷款，提高农户经营能力及其素质，增强‘造血’机能；同时，也使为贫困农户服务的信贷机构能自我生存和发展” 〔1〕，这是设计仿效GB模式的FPC项目的最基本的指导思想。 这一思想规定了组织该项目实施的目的、手段和方法，即①贷款目标对象仅指向农村贫困农户。②仅提供小额生产性经营性贷款。主要指该贷款，尤其是第一、二批贷款，必须是小额的开展创收活动的贷款。③帮助贫困农户自我就业，也就是教会贫困农户自己“走路”。④要保证贷款的高回收率和循环使用。⑤争取最佳规模效应，力争项目组织自我生存和发展。以上目的的实现，要求建立健全一套专门特殊的放款制度和组织形式，进行专职操作人员培训，具有宽松的外部环境等。
2.名称的确定及相关的问题。“在我国的现阶段，一方面政府允许进行合作信贷试验，但在另一方面，政府和各有关部门以及社会各方面对非官方信贷机构的建立和发展相当敏感，尽管这一项目是以扶贫为目的的，但涉及到信贷运作。”〔2〕为此， 该项目组织名称确定为“扶贫经济合作社”。这样，既反映了扶贫的目标，又直接和间接地反映了该项目的组织形式和进行运作活动之内容。〔3〕
“扶贫社”由两个部分组成，一是放贷机构，二是借款人组织。前者由农发所课题组和所选择的合作伙伴构成；后者由贫困农户组成。在设计中，课题组把“扶贫社”的性质确定为半官方组织，即一是指课题组是非官方的，易县的合作者是官方机构；二是具体操作的工作人员不一定是政府部门的干部和人员。〔4〕
“扶贫社”试验项目的合作伙伴选择了易县政府，主要人员由原扶贫办的人员组成。这主要是考虑到：该项目是扶贫工作的一部分，与扶贫办有直接的关系，以及该项目须有对扶贫工作有认识、热心扶贫的组织和个人才行。〔5〕
3.筹措资金的问题。资金的筹措是组织项目实施的第一个必须要落实的问题。根据中国的实际，在该项目未取得实际绩效前，要向政府筹集资金往往是不可能的。因此，只能把目光移向海外。通过农发所领导和有关人士的努力，本试验项目得到孟加拉“乡村银行”（GB）贷款、福特基金会和加拿大基金赠款的资助，从而部分落实了易县三年期的项目试验资金。〔6〕
4.管理机构的建立。农发所课题组与易县政府（最初为政府扶贫办），就易县扶贫经济合作社专门成立了理事会。它是扶贫社常设及最高权力机构，决定扶贫社的业务和行政重大事宜，包括制定扶贫社的工作宗旨、政策、规章制度和对人事、财务等重大问题的决定。〔7〕
5.工作人员培训和学习。为了对GB模式的宗旨、目的、原理和规则有基本的了解，以使FPC项目顺利启动、正常运作， 实现预期的目的，农发所课题组专门对负责及实践操作的工作人员进行基础培训。1994年4月24日至30日，在易县举办了为期一周的工作人员培训班。 参加人员共14人，包括农发所参与扶贫社工作的5人、易县参与扶贫社工作的4人、聘用的专职扶贫社工作人员2人、试点村干部2人和当地乡村企业干部1人。培训内容包括：孟加拉“乡村银行”（GB ）和目前世界上最大的仿效GB模式的贷款扶贫项目马来西亚AIM组织的介绍、 “乡村银行”的基本原则、AIM的住房指数与收入检验、GB 模式的操作规程和信贷手续、工作人员守则和合作社社员纪律等。〔8〕
（二）FPC项目操作原理及步骤。
GB模式，有它独特的具体操作制度、原理和规则。如5户（人 ）小组制度、中心会议制度、小组基金及风险金制度、分阶段放款制度、后续贷款制度和每周储蓄制度等。FPC项目运作方式是结合我国实际， 基本仿效GB的操作制度、原理和规划进行。具体如下：
1.调查与目标识别。正确认识目标，是GB模式获得成功的一个重要前提因素。“乡村银行”和AIM组织， 都强调以贫困农户中的最贫困者为贷款对象。如果目标识别不正确，“不仅会背离扶贫宗旨，还会导致严重的还款问题”〔8〕。因此，国外有关人士认为，GB 模式应始于中国最贫困县的最贫困村庄。否则，就是错误的发展。但是，考虑到中国的具体及其贫困实际，我们确定的目标识别标准是：首先剔除经济条件较好和不很贫困的农户；其次剔除信用很差和根本没有创收能力的农户。〔9〕
2.按照贷款条件确立对象。农发所课题组依照AIM 的住房指数和收入检验问卷，设计了一套农户评审问卷，包括农户家庭基本情况、家庭经济活动、债务情况、住房、耐用消费品和大型生产资料情况等内容（详见杜吟棠：《易县扶贫合作社第一阶段实验报告》）。根据调查问卷进行测算，以及按照贷款条件确立具体的贷款对象，1993年人均纯收入400元以下，家庭资产总值不足8000元，体、脑正常， 具有自我就业、自我创收和自我发展能力的广大贫困妇女农户及贫困农户。
3.建立小组和中心。5户（人）组成小组是GB 模式的基本组成部分。合格的借款人自我选择组成小组的过程强化了GB的力量。他们寻求的合作伙伴，是他们信任的好人。扶贫社的同村社员，每5 人（户）按性别自愿组成一个小组，直系亲属不能在同一组内，组成一个小组的成员具有相似的经济和社会背景。一般6至8个小组组成一个“中心”、“中心”主任由选举产生，“中心”主任全面负责每周（注：实际上做不到）的中心会议。
4.宣传和执行信贷纪律。为穷人的GB模式的贷款有其严格的制度和纪律。GB模式的贷款制度是小额、有偿、付息、按周还款、建立小组基金、实行强制储蓄。具体包括：①小额贷款后按周还款；②仅为生产性活动贷款；③分阶段放款；④严格监督管理；⑤社员按周储蓄；⑥进行社会活动，提出精神文明的行动口号。
扶贫社建立了类似的制度和规则，但根据我国的实际，做了相应的规定和某些变通：①贷款制度。“乡村银行”和AIM组织的贷款额度，一般不超过贫困户人均收入的1/3。根据易县的实际， 以及当地购买一头小牛的价格大约800 元的事实， 农户第一笔贷款的最大额度确定为1000元。第二笔（第二年）为1500元。②贷款利率。易县扶贫合作社的资金，来自孟加拉“乡村银行”的低息贷款， 资金成本为年息的2%；国内农村信用合作社的贷款年利率为17.64%。 考虑到资金成本和操作费用，并参照信用合作社的利率水平，对每千元贷款收取80元代理费，按每周还款计算，相当于年利率15.68%。③还贷付息。GB 模式的还贷方式是按周归还本金，分50周还清。考虑到农户的资金实际使用效益问题，采取放贷以后第三周开始还贷的方式，每周偿还本金20元，第52周还清，利息在借贷时须扣50%，年终一次结清其余的50%。④小组基金和社员存款。按GB模式的贷款原则，要求从每笔贷款额中扣除5% 的金额，设立小组基金，同时，还对社员实行强制存款，即每周一元，用于扩大小组基金。扶贫社考虑到农户负担，以及可能会削弱贷款吸引力的因素，除了扣除贷款额5%的小组基金以外， 尚未设置小组紧急基金，对社员存款也暂时实行自愿原则。
5.自我选择创收经营项目活动。在乡村银行金融贷款制度（GDS ）下，借款人在小组和中心的批准和支持下，可以自行选择任何种类的创活动。扶贫社成员根据自身的知识和技能水平以及实际情况，自我选择创收经营项目活动，以确保他们各尽所能地取得最好的经济效益。
6.调查贷款利用情况及效益。扶贫社的贷款工作，并非将贷款给合格的借款人就完结，更重要地是定期或不定期地检查和分析贷款农户的资金利用及效益状况，及时处理有关问题，作出妥善调整和安排，以确保贷款资金的有效利用和最佳的效益。
7.进一步确定后续贷款对象。合格借款农户有效利用第一次贷款资金后，进展良好，尚未出现问题或问题得以妥善处理，通过放款组织检查、核实批准后，即可获得第二次、第三次……后续贷款。后续贷款是增强对借款贫困户的吸引力和他们的积极性，确保还款的重要举措，也是贫困户稳定脱贫所必需。
二、扶贫合作社经济效益分析和评价
（一）扶贫合作社的现状和规模。
迄今为止（自1994年5月至1995年6月31日），扶贫社已组建14个活动中心，83个五户（人）组成的小组，累计发放扶贫贷款377900元，回收贷款144928元，还款率99%，覆盖14个自然村、425个贫困农户。 见下表：
易县扶贫合作社贷款农户分布表
村
五 太 晓 三 白 新 龙 金 华 南 西 小 小 刘
道 平 新 尖 水 畔 里 龙 北 大 大 南 家
名
河 峪 村 峪 港 石 华 庄 村 地 地 头 寨 沟
31 46 22 26 30 25 29 20 32 47 44 51 13 9
（二）扶贫合作社从事的主要经营项目。
根据170户的调查， 扶贫合作社现阶段所从事的经营项目主要有养殖业、种植业、手工业、维修及加工业、运输业、医务和小摊点贸易，分别是110户、8户、3户、10户、4户、33户：分别占65%、4.6%、1.7%、5.6%、2.3%、1.2%、19.6%。详见下表：
村名 手 工 维修及 小摊点
行 业 加工业 贸 易 种植业 医 务 养殖业 运 输
五道河 1 4
11 15
白水港 2
1 27
三尖峪 2 3
2 33
太平峪 2
10
6 1 24 4
晓新村 1
82 11
合计
3 10 33
8 2 110 4
（三）行业效益比较分析。
从扶贫社所从事的七个经营项目来看， 养殖业的效益比较明显，110户贷款金额约110000元，购买牛羊猪头数共计353头（只）、其中不包括饲养火鸡数。 现存栏数羊522只、牛23头，猪27头。已销售数量：猪75头，羊29只，牛7头，收入分别为6000元、6220元、5600元。 其它行业的项目效益不好测算，因为扶贫社贷款仅占农户项目投资的较少比例，其效益不明显。比如，小摊点贸易农户一般资金投入在数千元至万元间，平均年收入8000元，年纯收入5000元，而我们每笔贷款金额最高未超过1000元。
（四）各村之间的效益比较分析。
这里主要运用资金利用情况、农户效益情况、还款情况、农户存款情况和执行纪律情况等五个指标，进行村与村之间的项目效益比较分析。其结果如下表：
村名资金利农户获还 款农户存执行纪
用情况益情况情 况款情况律情况
五道河一般 一般
好好好
晓新村一般 一般
好好好
白水港较好 较好 一般好 一般
三尖峪较好 较好 一般好 一般
太平峪一般 一般
好 一般 一般
（五）效益基本评价。
从项目的进展情况看，贷款发放和回收都比较顺利，资金利用率情况良好，效益尤其是养殖业的效益比较明显，一定程度上实现了最初设计的目的。
三、发展中的问题
尽管该项目试验的时间不长，但却存在许多问题。某些问题若不及时纠正或处理，可能会影响FPC项目的顺利试验和发展， 甚至导致项目在易县的失败。
（一）过分强调自负盈亏而导致偏离项目宗旨及其目标的问题。
该项目在设计时，强调把“扶贫社”自负盈亏的目标当作项目设计单位——北京总部（现为中国社会科学院农村发展研究会同中国扶贫基金会组成）的主体目标，且在指导思想中明确规定，“使为贫困农户服务的信贷机构能自我生存和发展。”我认为，这样的设想和规定一定程度上是脱离实际的。根据我国的具体现实及其贫困农户的生活现实，仿效GB模式的FPC项目， 只要实现两个目标：一是贫困农户能够直接获得稳定持续的小额生产性经营贷款，从此走上自我就业和发展的道路，最终摆脱贫困；二是能够按期按时收回全部贷款，即可看作是获得成功。
我们知道，“扶贫社”尽管不是以盈利为目的，但它却是一个经营实体，因此，自负盈亏作为项目的具体操作单位——易县扶贫合作社的主要目标之一是合理的。但是如果把基层操作单位的目标——“自负盈亏”当作项目总体设计、管理和技术指导， 以及肩负着成功地试验FPC项目，从而推广到全国之重责的“总部”之主体目标，则是十分不恰当的。①为了自负盈亏，致使人们过分强调农户的还款能力，而把他们在看来还款能力不强的许多潜在合格贷款贫困农户排斥在FPC 项目成员之外，致使FPC 项目一定程度上走回传统扶贫方式——贷富不贷贫的老路上去。②为了自负盈亏，过分强调扩大受益面及其数量规模，而把部分并非贫困的农户吸收为FPC项目贷款成员； 同时出现基层操作组织向总部争资金争贷款，以及在几个乡同时普遍“开花”的不正常局面。③为了自负盈亏，把原本应由“扶贫社”支付的操作负责人的工资费用，设计成当地政府的财政支出，从而造成有的人要“合理地”受到当地政府及有关部门的干预和控制，有的人对“扶贫社”的工作“合理地”不尽心尽力的严重局面。④为了自负盈亏，其言行引起部分社会组织及人士对GB式项目之宗旨及目标的误解或故意错误理解，造成一定的不良影响及其实际工作中的被动局面。
值得注意的是，易县扶贫合作社并未因此而靠近“自负盈亏”的目标。事实上，它的操作成本大大超出同期项目成本预算的范围。还值得注意的是，名义上由当地财政及有关部门支付给“扶贫社”操作负责人的工资，最终还是由当地政府及有关部门从该合作社中“提走”，同时还把这笔“额外收入”作为计划外开支。
（二）“扶贫社”难以获得当地政府及有关部门的足够支持。
FPC项目试验开始的易县， 与我国少数民族边远贫困山区的民族自治县相比，是一个不很贫困的县。由于两者的经济处于不同的发展阶段，因此，其阶段性主要目标是迥然各异的。所以，易县“扶贫社”在实践中难以得到当地政府及有关部门足够的支持，从而一定程度上处于“孤立无援”的局面。
（三）中心主任尚未发挥应有的作用。
在GB模式中，中心乃是GB的最重要最基层之组织。GB的一切活动（业务活动、社会集体活动及其社会功能作用发挥等）几乎都是在中心一级进行的。一个中心好坏强弱与其中心主任有直接关系。
然而，十分遗憾的是，易县扶贫合作社的中心主任却不是从小组长中选举产生的，而是由操作负责人指定的，而且几乎被指定的所有中心主任或协理员都不是一般农户而是村干部。而由村干部担任中心主任，由于种种原因，造成一些重要的问题：①中心会议不能按周召开。②村干部一定程度上干预“扶贫社”的工作，一身兼二职的村干部，在实践中很难把“扶贫社”中的自身工作与村里的工作明确分开，出现乱管或不管的现象。③因为中心主任是村干部，加之为了“负责”，势必把自己更多的亲朋好友吸引进FPC项目成员中来， 相反把部分潜在合格的贫困农户排斥在FPC成员之外。④由于村干部难以直接从FPC项目中获益，因此有些村干部往往不接受和不理解GB方法，甚至往往用自己对GB的“理解”（一件麻烦事）替代全村百姓的意志和想法，从而阻碍GB在其村庄的推广。 ⑤由于中心主任是村干部，因此，有些贫困农户接受FPC项目贷款，并非完全出自于理解和接受项目，而是因为“来做工作”的是村干部。这在一定意义上等于“强迫”而非“自愿”。
值得注意的是，易县“扶贫社”的中心主任与GB组织的中心主任还有一个明显的不同，即前者是有报酬的，而后者是尽义务的。我认为，我们这种给予中心主任报酬的做法是最不明智的——让人觉得给中心主任酬劳如同学校及教师给学生干部工资一样，令人费解。
（四）小组基础十分薄弱，且结构混乱。
在GB模式中，小组是最基本最核心的最小单位。它的功能作用贯穿于GB整个活动的始终，良好的小组形成奠定GB的坚实基础，小组是GB组织的“细胞”。
然而，易县FPC 项目的成员小组大部分成员并非按自愿组成小组的，而是操作负责人或项目工作人员“分配”组成，有些小组成员之间甚至不知道自己小组的其他成员是谁。这样组成的小组，其基础也不可能稳固。而不稳固和基础薄弱的小组又显然不可能导致项目成功。我认为，小组基础薄弱的问题是易县“扶贫社”目前最大最严重的问题。
小组基础薄弱还表现在：小组结构混乱，在现有的15个中心中，除了一个中心（新牌石）是按五人（户）组成以外，其他小组都是二人（户）到八人（户）。当然有人可能会说成员太少不行。我认为这种看法仍失偏颇，仍然未真正了解为什么要按五户（人）组成一个小组的意义。在GB或项目中，为了减少还款风险，增强小组长的领导能力以及了解其成员还款能力的程度，放款都是按2∶2∶1分阶段原则进行的， 即先给相对十分贫困的两户成员，三周后再放款给另外两户，最后给小组长。然而，易县的小组却是有两户的、三户的、四户的、六户的、八户的、七户的，这样，难以实行2∶2∶1放款原则。
（五）出现操作规模不经济的问题。
选择河北易县作为GB式中国第一个试点，从原则上来说并非失误。但是，选择西陵镇作为具体的试验地点是否合适，值得思考。易县本来就不是我国很贫困的县，而西陵镇在易县境内并非是贫困乡。在这样一个不很贫困的地方，难以按照原则组成足够的GB式小组和中心。因此，实践中，导致不到500户（人）的FPC成员，已经遍及三个乡（镇）。若将来发展到一个营业所的规模[1500户（人）成员]，还不知要涉及多少乡镇。这种追求幅射面的发展思路在实践中给操作和管理带来极大不便，严重出现操作规模不经济的问题，以及其他重要问题，如导致了操作负责人脱离实际的要设所谓“分社”的问题。
（六）“倒挂”设立组织机构的问题。
在GB，“总部→分行→支行→营业所”的组织机构，是按照自下而上的程序设立的。如要成立一个新支行，条件是一个支行营业所发展超过10个以上，且打算再新建5—6个营业所时，由支行经理向分行经理提出申请，最终获得总部批准后，从邻近的支行划分1—2个营业所出来，加上该支行的原来的1—2个营业所，一并组成一个新的支行，营业所的组建程序类推。
然而，易县FPC项目的组织机构的设立却是“倒佳”的， 即遵循从上而下的程序，即先设立中间主管单位——“易县扶贫经济合作社”（相当于GB的支行），再建立所谓的“分社”（相当于GB的营业所）。从而导致仅有100—200户成员规模的乡就建立起不规模的营业所——即所谓的“分社”，更重要地是，在这种“倒挂”设置机构的方式下，出现FPC的大部分工作人员是从有关部门“抽调”而组成的兼职队伍， 所有工作人员的单位均在县城或家住县城。这样的工作队伍，仅每天从县城到乡村从事FPC项目工作都困难重重。
总体来说，在我国还存在8000多万绝对贫困农户，而传统的区域扶贫开发又存在诸多问题的今天，能引入直接扶贫到户的世界公认的有效扶贫方式——GB模式，本身是一件了不起的事情。但是，从微观上来讲，目前的阶段性实验又并不是十分成功的，许多方面已经偏离GB原有的宗旨。令人欣慰的是，FPC 项目总部得到有关领导和部门的关心和支持，加之，总负责人的能干、尽心以及实事求是的科学态度，重视在以后的项目设计和实施中注意改正和处理先期存在的不足和问题， 从而使FPC项目，在科学管理、原理和方法上更接近GB（如河南虞城的FPC项目设计和操作便是如此）。实现我们的设计目的。
（注：本报告的写作动机仅为了让人们更全面地了解易县FPC 项目正反两方面的经验，目的为了从一定程度上防止全国组建GB模式时，盲目借鉴易县的经验，而不必要地多走弯路。）