巴西国有企业的改造与整顿，本文主要内容关键词为：巴西论文,国有企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本世纪30年代以后，特别是第二次世界大战以后，巴西开始从传统农业经济向现代工业经济转变。民族民主运动的高涨，促使巴西要求民族经济独立的呼声日益强烈，加上凯恩斯主义的国家干预理论的影响，国家资本主义在巴西得到迅速发展，成了民族经济独立的象征。巴西联邦政府利用公共资金建立了一批主宰国民经济命脉的大型骨干企业。国有企业的建立对巴西政府实施替代进口战略、提高政府对经济的宏观调控能力，以及对大型基础设施和基础工业的建立，起了不可低估的作用。但是近20年来，随着国际经济关系的变化，国际间相互依赖的加强，特别是随着巴西经济的对外开放，过去的那些依靠封闭市场、政府保护和财政补贴发展起来的国有企业已经不能适应当今国际经济迅猛发展，特别是经济对外开放的要求。对国有企业改造和整顿已经成为巴西政府实施新发展战略的首要任务。
国有企业的建立和发展
巴西国有企业已有50余年的历史。随着巴西经济的重心由农业转向工业，1931年，当时的作战部长莱特·德卡斯特罗从战略和国家安全考虑，建议成立国家钢铁委员会，由国家经营钢铁工业。但由于民族私人资本的发展尚不充分，政府财力有限，而外资对此兴趣不大，在相当长的时期内这一想法未能实现。1940年巴西政府成立了国家钢铁计划行动小组，为国家兴办钢铁厂筹资。1941年由于二次大战的需要，美国提出要在巴西东北部的纳塔尔建立军事基地，作为交换条件，美国向巴西政府提供2000万美元贷款，帮助巴西在里约热内卢州建立一座年产200 万吨钢的雷东达钢铁厂。钢铁厂于1946年正式投产，1948年开始生产钢板，并成立了巴西钢铁公司，成为巴西第1家规模较大的国有企业。 与此同时，巴西政府通过征收原有的私人企业的方式，建立起以生产铁矿石为主的多西河谷公司。1943年巴西建立起制碱公司和发动机公司。1953年瓦加斯政府颁令建立巴西石油公司，垄断了巴西石油的勘探、生产、冶炼和销售。1962年巴西又建立了巴西电力公司。经过几十年的发展，到70年代末，巴西国有企业已经发展到近600家， 在国民经济中占据了绝对优势。
规模宏大、部类齐全的国有企业的建立，对巴西战后经济的快速发展起了重要作用。首先，国有企业的建立奠定了巴西工业的基础，加速了巴西从农业型经济向工业经济的转型，为巴西工业现代化创造了条件。其次，国有企业成为巴西战后实施替代进口发展战略的后盾。没有国有企业，替代进口战略就难以实施。第三，国有企业为政府实行宏观调控和实施经济发展计划提供了保证，并对巴西经济结构调整起了重要作用。第四，国有企业的建立和完善促进了基础设施的建设，为后来的经济持续发展铺平了道路。可以说，国有企业的建立和发展是巴西经济迅速发展的基础和动力；没有国有企业的发展，巴西的工业现代化就不可能达到今天的水平。
但是，随着经济的发展和国际经济格局的变化，国有企业的诸多弊端也不断地显露出来。70年代末，随着国际经济关系的加强，巴西的替代进口战略开始缓慢地向外向型经济过渡。本应从80年代开始的经济发展战略的转轨，由于债务危机、高通货膨胀、经济停滞和衰退等原因而被搁置。国有企业在经济逐步对外开放、国际间的激烈竞争和政府投资、补贴、保护减少的情况下，表现出明显的不适应性，其存在的问题主要有：
第一，重规模、轻效益。政府发展国有企业的目的是使民族经济在国民经济的各部门中占主导地位，增强经济的独立性，并通过这些国有企业保证国家对经济的宏观调控能力。因此，政府十分强调国有企业的规模和结构。巴西国有企业规模之大、涉及部门之广是发展中国家中所罕见的。到90年代初，国有企业控制着巴西经济的70%，其产值占工业产值的40%〔1〕。但是，国有企业生产率低下， 例如圣保罗钢铁厂职工年人均生产1750吨钢，仅为日本的1/3。1982 年巴西石油公司职工日均生产33桶石油，而国际平均水平为130桶，拉美平均水平为98桶〔2〕。政府将国有企业的效益放在次要地位，国有企业大多亏损，全靠联邦政府补贴。
第二，高福利、高工资。为树立国有企业的形象、防止企业人才流失，政府对国有企业的职工实行高工资、高福利政策。部分国有企业经理的工资高于国家部长。巴西劳埃德船运公司仅有两艘船只运营，但职工达1100人。公司驻纽约办事处职工月薪在5000～1万美元， 而巴西一个最低工资还不到100美元〔3〕。1992年上半年，15家国有银行人员的行政开支达19亿美元，几乎等于100家规模相当的私人银行的开支。
第三，亏损、浪费严重。国有企业属国家，其经营的好坏与职工利益无关，亏损由国家补贴，因而国有企业的浪费十分惊人。 根统计，1993年国有企业因浪费、低效益和不负责任造成的损失达50亿美元。
第四，管理混乱，人浮于事。历届政府都把自己的亲信安插在国有企业，久而久之，企业人浮于事，机构臃肿，国家出钱养着一大批低效率的闲人。国有企业的管理十分混乱，对政府来说，企业数目、资产数和负债额都是一笔糊涂账。1985年国家估计国有资产20亿美元，一年后资产估计数骤增至100亿美元，1989年估计为1350亿美元，1991 年估计为1200亿美元。由于国有企业借债容易，长期积欠外债底数不清，据初步估计，到90年代初，国有企业负债额高达810～940亿美元。
国有企业的这种混乱状况给巴西经济的发展带来很大的副作用。国家财政每年为国有企业开支近100亿美元， 而且多数企业年年需要补贴，年年亏损，成为政府“填不满的坑”和联邦政府赤字的主要部分。进入90年代，随着经济的对外开放，长期由政府扶植和保护的国有企业面临国际市场的激烈竞争，已经很难继续下去，政府对国有企业的改造和整顿势在必行。
国有企业的改造和整顿
国有企业的改造和整顿在70年代末已经开始提到政府的议事日程。1979年联邦政府建立了直属总统府秘书处的国有企业管制秘书处。该秘书处曾制定过国有企业非国有化计划。在控制国有企业投资预算、借贷等的同时，政府开始将一些国有中小企业或政府在私人企业中的股份进行拍卖；对一部分企业加以改造，实行关、停、并、转。但当时，第二次国际石油危机和国际信贷利率的大幅度提高，导致80年代巴西外债危机、通货膨胀加剧和经济停滞，使巴西政府对国有企业的改造和整顿工作难以进行下去。80年代初，政府计划将200家小企业转为私有， 结果仅完成75家。1989年萨尔内政府又提出将14家中型企业实行私有化，但直到任期届满也未能实现。因此可以说，90年代以前政府对国有企业的改造与整顿规模不大，效果甚微。巴西对国有企业进行规模较大的改造与整顿实际上始于1990年科洛尔政府时期。
科洛尔政府执政后，首先提出改变巴西的经济发展战略，由替代进口的内向型经济转向开放的外向型经济。为此，政府采取了一系列措施，主要包括：（1）逐步降低进口关税，取消非关税壁垒， 引进竞争机制；（2）开放国内市场，废除70年代制定的国家信息工业政策， 取消对国内信息工业的保护；（3）开放科技市场， 放宽企业引进先进科技、专利政策。（4）制定工、农业质量和竞争计划， 强调经济的国际化，按国际标准进行生产和销售；（5）减少国家对经济的干预， 减少政府的计划调控，发挥市场调节职能，加速国有企业的私有化进程，扩大国有企业私有化的范围。
经济的市场化和对外开放，对于长期受政府保护的国有企业是一种严峻的挑战，对其生存和发展构成重大威胁。政府对国有企业改造和整顿的根本目的在于调整国家在经济领域里的地位，把不应由国家直接管理的经济活动转交给私人，以减少公共债务，使企业重新得到投资和贷款，增强企业的活力。政府通过非国有化逐步退出具体生产活动后，集中精力行使国家的基本社会职能，从事教育、卫生、住房及其他社会福利事业。巴西对国有企业的改造和整顿主要采取两种方式，即国有企业私有化和与国有企业签订管理合同。
（一）国有企业私有化
现任总统卡多佐在1994年竞选总统答记者问时指出，私有化不是一个意识形态问题，而是一个实际问题。它包括两个方面：一个是管理问题。在某些部门，国家是好的经理。不能说多西河谷公司和巴西石油公司经营不好，不能机械地说私有企业就比国有企业管理得好。另一个是企业的发展问题。国家现在没有条件支持国有企业的发展，例如能源部门，现在有17或19项工程停工，国家需要对这些工程投入20亿美元。要想发展能源部门，就必须寻求合作伙伴。从卡多佐的讲话中可以看出，国有企业私有化并非惟一手段。政府实行国有企业私有化的主要政策包括：
首先，历届政府均强调，对国民经济利害攸关的骨干企业不在私有化之列。萨尔内总统在1989年宣布对14 家国有企业实行私有化的同时，也指出另外42家国有企业，包括巴西银行、国家经济开发银行、巴西石油公司、巴西电讯公司、巴西电力公司、巴西核公司等是“不可触动”的具有战略价值的企业。
其次，在实行私有化的过程中，政府采取了循序渐进的政策，力求稳妥。1989年巴西政府批准14家企业实行私有化；1990年宣布增加另外13家；1991年又计划拍卖20家；到1993年巴西政府才将私有化范围扩大到钢铁、石化、化肥等工业部门。巴西政府在这一进程中之所以采取谨慎、渐进的步骤，就是为了不断总结经验，完善政策和寻找新的出路。
第三，根据需要对私有化政策进行适当调整。在私有化初期，政府考虑到民众的接受程度，将国有企业主要出售给民族私人资本企业或私人企业集团，对跨国公司购买国有企业股票加以适当限制。政府最初规定，跨国公司可以购买私有化国有企业一般股份的80%；有投票权的股份只有40%出售给外国投资者，其余部分的10%按优惠价出售给企业职工，15%留给国家投资者，35%出售给民族私人资本。但在实施过程中，由于外资参与的积极性不高，私有化进程进展缓慢，政府又放宽了对外资购买私有化企业的政策，允许外资企业购买100 %的有投票权的股份；外国资本抽回的期限由12年缩短为6年； 外资企业出售已购私有化企业股份的期限由2年减少到零。
第四，私有化资金的支付方式多样化。为保证国有企业私有化的顺利进行，政府规定，国有企业的拍卖由国家证券交易所组织实施，私有化资金由国家经济社会开发银行统管。求购者可用本国货币、外汇，以及通过外债、债券兑换的国有企业股票等支付或采取购买为私有化专门发行的私有化证券的办法。除此之外，政府还采取了一些强制性的措施，例如，国家各银行、国营养老基金会必须用其准备金的25%，私人养老基金的15%，私人银行资产的3%购买私有化证券。
自科洛尔政府以来。国有企业私有化取得了较大进展，从1991年开始至1994年12月，政府共出售33家企业，累计收入86亿美元，转移债务33亿美元。估计1995年政府国有企业私有化收入可能达到60 亿美元〔4〕。国有企业私有化在一定程度上减少了联邦政府的财政负担，联邦政府公共赤字由占国内生产总值的6.8%下降为4.6%〔5〕。 企业私有化后，经营更加灵活。由于私有企业可以从国家经济社会开支银行得到改造企业的贷款，企业的生产也得到发展，经济效益得到提高。据统计，1993年米纳斯吉拉斯钢铁厂的利润达2.46亿美元，1994年又上升到2.62亿美元；同期，图巴隆钢铁厂利润由3300万美元提高到1.73亿美元；圣保罗钢铁厂由亏损5.7亿美元到盈利3000万美元〔6〕。
应该指出的是，巴西在实行国有企业私有化过程中也遇到不少障碍和存在一些问题。首先，民族主义情绪的抵制。巴西左派政党，工会大造反对私有化的舆论，它们利用广播，电视等宣传工具，提出要捍卫民族经济和“主权”。国有企业职工举行示威游行，反对政府的私有化政策。其次，国有企业领导人的抵制。国有企业的领导人是国有企业的主要受益者。多年来，他们在政府政策的保护下享受高工资、高福利待遇。在私有化的过程中，他们从清理资产、负债等各方面给政府出难题，故意拖延私有化进程，鼓动职工抗拒政府的私有化政策。第三，国有企业资产定价困难。由于企业管理混乱，资产、负债不清，导致拍卖底价难以确定。第四，收回现金少，债券多。政府希望通过私有化筹集资金以平衡财政收支或用于社会发展计划，但购买者多以债券抵付，这样，联邦政府仅减少了公共债务，却没有筹集到急需的现金，因而使本拟发展的新项目因资金短缺而不能实施。前两届政府时期拍卖的14家国有企业账面收入为34.4亿美元，而实际回收现金仅3920万美元；以后拍卖的20家国有企业现金收入几乎等于零。1991～1994年，企业私有化所获得的现金仅占18%〔7〕。
（二）签订管理合同
鉴于上述情况，政府意识到，私有化并不是巴西国有企业改造和整顿的惟一方式。整顿国有企业的根本目的是提高其经济效益。因而，政府也十分重视对那些尚未被列入私有化范围的国有企业的整顿。政府采取与国有企业签订管理合同的办法，将管理合同纳入国有企业的管理机制。
为了整顿非私有化的大型国有企业，政府首先对联邦行政机构进行改革。1991年5月27日，政府颁布了137号法令，制定了国有企业管理计划，建立国有企业管制委员会，取代1979年建立的国有企业管制秘书处，以加强对现有的国有企业的管理，提高其经济效益和竞争力。该委员会负责制定国有企业管理计划的总方针，包括预算、监督、价格和人员配置等，并跟踪那些对国民经济有重大影响的国有企业。此外，它还负责起草联邦政府与国有企业签订的管理合同。截至1994年，联邦政府已同巴西多西河谷公司和巴西石油公司签订了管理合同。这种被巴西报刊称为“有监督的自由”合同，是调节大股东（联邦政府）同国有企业关系的工具。
为保证管理合同的顺利签订和实施，科洛尔上任后即开始对多西河谷公司进行整顿。整顿的内容包括精简机构，鼓励老年职工提前退休，允许职工参与企业的利润分红，加强对职工的培训，允许职工在企业内部流动，允许企业扩大同私人企业的合作，扩大企业业务活动范围。由于上述整顿，巴西多西河谷公司在合同签订前就已从一个比较单一的企业变为一个以一业为主多种经营的综合性企业。
1992年和1994年，巴西政府分别与多西河谷公司和巴西石油公司签订了为期3年的管理合同。合同明确规定了企业的权利和义务。 主要包括：企业必须建立管理委员会，管理委员会必须每3 个月向政府提供一份合同履行情况的评估报告，如果发现企业未履行合同有关规定，政府有权对管理委员会领导人进行处罚，直至革职。双方每年1 次对管理合同进行综合评估。企业必须完成双方经过协议制定的各项经济指标。管理合同对公司的人事自治权作了明确规定。它包括企业有权在合同范围内招收、解雇、提升职工，有权决定职工的工资，有权直接同工会谈判并达成相应的协议，有权派员出国访问、考察和谈判，有权承揽任何性质的工程和劳务，有权制定、执行和修改预算，发行非股东性质的动产债券，有权签订借贷、租赁及其他相关的信贷协议。多西河谷公司还有权确定产品和服务的价格，而在政府与巴西石油公司签订的协议中则明确规定，巴西石油公司无权单方面决定石油及其制品的价格。这是因为前者的产品主要销往国际市场，其价格随国际市场变化；而后者的产品主要供国内消费，产品价格变动会直接影响国内物价的稳定。
（三）其他形式的改造
除上述两种方式外，政府还以制定更为宽松的条件、允许外资，民族私人资本以参与国有企业（包括已同政府签订管理合同的企业）的方式，减少国家对企业的垄断程度。例如，1994年初政府宣布允许巴西石油公司吸收外资和民族私人资本参与石油开发，以恢复因缺乏资金而被迫中止的计划。该公司的271项发展计划，总资金需求达400亿美元。目前美国公司已插手亚马孙乌鲁贡天然气油田和巴西—玻利维亚天然气管道铺设工程。巴西电讯公司也因允许外资的进入而筹集到2.6 亿美元资金，从而有力地促进了电讯事业的发展。
总的来看，近几年来，巴西联邦政府对国有企业的改造和整顿取得了良好的效果，私有化为政府筹集了一定的资金，弥补了财政赤字，减轻了联邦的债务，减少了政府对国有企业的投资和补贴，提高了企业的经济效益和在国际市场的竞争力。1994年巴西多西河谷公司铁矿石销量超过1亿吨，钾肥产量增长33%。由于企业实行综合经营， 铁矿石产值所占比重下降，仅占总产值的52%，交通运输占16%，冶炼占9%〔8〕。巴西石油公司盈利17.4亿美元，比1993年增长158.9%〔9〕。
目前，巴西政府仍然面临经济和社会方面的挑战。对企业的改造和整顿不可能从根本上解决面临的所有问题。就私有化本身而言，也不可能是一帆风顺的。 对国家的主导型国有企业实行私有化， 必须首先对1988年宪法进行修改，这将引起社会各阶层的强烈反响。卡多佐政府提出要优先发展社会计划，但这需要大量资金。1995年政府希望通过私有化筹集60～80亿美元资金，以平衡年度财政预算。看来，在未来的4 年里，政府对国有企业的改造和整顿将会继续下去，私有化的范围也将会扩大，力度也将加强。国有业企的数目将越来越少，其在国民经济中的地位和作用将逐步削弱，巴西政府对经济的直接干预范围也将越来越小。
注释：
〔1〕《拉美问题译丛》，1993年第3期第50页，原载〔俄〕《外国商情公报》，1992年11月21日。
〔2〕巴西《请看》杂志，1994年3月30日。
〔3〕《经济参考报》，1993年3月26日。
〔4〕巴西《请看》杂志，1994年12月28日。
〔5〕巴西《经济趋势》，1994年5月，第20页。
〔6〕巴西《请看》杂志，1994年12月14日。
〔7〕巴西《请看》杂志，1994年12月28日。
〔8〕巴西《经济趋势》，1995年2月。
〔9〕巴西《经济趋势》，1995年3月。
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