福利彩票中国特色的社会募捐形式，本文主要内容关键词为：福利彩票论文,中国论文,形式论文,特色论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从1987年至今，中国福利彩票事业已经走过14年的发展历程，在实践中摸索前进，度过了艰难的试验期，现初步建立起与社会主义市场经济体制相适应的具有中国特色的管理、监督体制和发行销售体系，各项工作进入良性发展阶段，为社会福利事业发展筹集了大量资金，有力推动了社会进步。
朱镕基总理在去年5月26 日进一步完善社会保障体系座谈会上明确指出，要采取进一步扩大彩票发行量等措施，建立稳定、可靠的社会保障资金筹措机制，增加社会保障资金来源。作为国务院主管社会福利工作以及由此派生的主办福利彩票发行工作的民政部门，在扩大福利彩票发行量、进一步完善社会保障体系工作中，职责重大，有必要对福利彩票性质、福利彩票产生的经济和社会根源进行科学分析，为深化福利彩票工作改革提供理论支持。
一、关于中国福利彩票的性质
新中国成立以来的很长一段时间内，把彩票当作资本主义社会的赌博方式加以批判，更谈不上加以利用、为民谋利造福。改革开放后，随着党的实事求是思想路线的恢复和发扬，人们逐步加深了对彩票的认识，辩证地对待彩票，并于1987年经中央批准发行了中国社会福利有奖募捐券，1996年改称为中国福利彩票。但是，在对中国福利彩票性质的认定上一直存在不同的看法，有的认为彩票就是博彩票，并将其等同于赌博。究竟如何认定福利彩票的性质，我们认为可以从如下几个方面去分析：
（一）福利彩票的发行宗旨是扶老、助残、救孤、济困
1987年，党中央、国务院正式批准成立了民政部领导、各有关部委参加的中国社会福利有奖募捐委员会，规定了发行销售中国社会福利有奖募捐券的宗旨是“团结社会热心社会福利事业的人士，发扬社会主义人道主义的精神，筹集社会福利资金，兴办残疾人、老年人、孤儿等福利事业和帮助社会困难群体”。1987年中央书记处第323 次会议审议同意《民政部关于开展社会福利有奖募捐活动的请示》，并报经中央政治局常委批准，规定：“除民政部开展社会福利有奖募捐活动以外，其他部门、单位和个人一律不准搞类似的彩票活动”。由此不难得出，从中国福利彩票发行一开始，党中央、国务院就明确了福利彩票是带有游戏成分的扶老、助残、救孤、济困的特殊社会募捐形式。10多年中国福利彩票发行实践表明，各级民政部门和福利彩票发行机构，也是严格按照党中央、国务院的规定来运作的，忠实地履行了扶老、助残、救孤、济困的宗旨。
（二）福利彩票的实现过程是社会成员奉献爱心
在福利彩票销售之前，发行机构就向社会明确宣布发行福利彩票的目的是为了扶老、助残、救孤、济困，动员社会成员为扶助老年人、残疾人、孤儿等弱势群体和困难群体奉献爱心。
在购买福利彩票时，甚至在购买之前，购买者就明确无误地知道福利彩票的用途，这实际上就与发行机构在所募集到的资金使用上达成了约定，因此购买者决定购买福利彩票就是同意所筹资金的用途，反之，也可以说，如果福利彩票所筹资金不是用于扶老、助残、救孤、济困，违反了奉献爱心的意愿，社会成员就不一定来购买，俗称的彩民就不会形成一个为社会作奉献的社会群体。
在福利彩票发行销售之后，社会成员非常关注所募集到的福利资金是否真正用到扶老、助残、救孤、济困上，因此，各级民政部门每年都要在指定的新闻媒体定期公布所募福利金的使用情况，接受监督部门、审计部门的审查。正是这种公开，使福利彩票在公众中建立了信誉，赢得了信任；也正是这种信任驱使老彩民或新彩民做出进行下一次购买彩票的决定，从而使彩民队伍逐步扩大。因此，为社会福利和社会救助奉献爱心的人越来越多，彩票的销售也越来越火。
（三）福利彩票不是赌博，也未形成博彩业
福利彩票虽然发行销售中借鉴了博彩的一些玩法，但它与赌博有本质的区别，福利彩票不是赌博，更没有形成博彩业。
第一，方式不同。福利彩票纯粹是一种利用同等获奖机会为公益事业服务的游戏，彩票的购买者不需要任何技巧，能否中奖用老百姓的话说是“撞大运”。但是赌博则完全不同，为了赢得赌注，赌徒必需具备一定知识和技巧。
第二，目的不同。无论什么朝代什么国家，赌博都是为了赢钱。然而，发行福利彩票的收入扣除奖金支出和发行费用之外都用于社会福利和社会救助事业，这一部分的比例一般在30%—35%。
第三，资金来源不同。从居民购买彩票的资金投入上来看，既不是家庭积蓄，也不是贷款，而是个人手中的“零花钱”，很少有人以下赌注的心态和方式去参与福利彩票活动，人们购买福利彩票是撞撞运气，兼具奉献爱心，而赌博则讲究投入产出，赌博的资金来源绝大部分是个人储蓄，甚至是借贷款。
第四，我国的社会制度和法律是不允许赌博和博彩业存在的。福利彩票虽然借鉴了博彩的一些玩法，但与博彩业有本质的区别，一般说，博彩业是由赌博公司操作的，政府对博彩业征收高额税收，用于国民收入的再分配；而福利彩票是通过政府下属的专门的发行机构来运作的，所筹福利资金并不纳入国民收入，而是作为一条重要的资金补充渠道，直接用于发展社会福利和社会救助事业。
（四）福利彩票不具有金融性，也不具有财政性
首先，福利彩票所筹资金不是通过存贷款行为取得，彩票本身与货币不一样，它不能流通；也不同于股票，不能上市分红；更与国库券、债券等有价证券不同，不需还本付息。彩票只能用于兑奖和兑奖后收藏。所以，福利彩票的发行销售，不是金融行为。
其次，根据马克思主义关于所有权的理论，通过发行销售福利彩票所募集到的资金，不属于彩票发行机构所有，而应属社会所有，由政府代表彩民管理使用这笔资金；资金的用途严格遵循彩票发行的宗旨，实质上也就尊重了彩民的意愿，具有志愿性；而在国民收入再分配中，政府用税收等手段强制性筹集资金，其再分配也不以资金提供者个人的意愿为转移。因此，通过发行销售福利彩票所募集到的资金，不能作为国家财政来源的组成部分，不属于财政性资金，只是作为政府在社会福利和社会救济领域开支不足的一种补充。
（五）发行销售福利彩票的目的是发展社会福利和社会救助事业
福利彩票的社会有奖募捐性质，最终要由其所筹资金的归宿来验证。不仅要看它为了什么，更重要的是要看它干了些什么。自1987年发行销售福利彩票以来，各级民政部门和福利彩票发行机构，严格按照国务院的规定，把所募集到的资金全部用于发展社会福利事业和社会救助上，切实履行了发行福利彩票的宗旨。截止1999年底，13年来发行销售中国福利彩票总额为395.2亿元，总计筹集社会福利基金118.7亿元。具体用途是：投入资金40多亿元资助或兴办福利院、敬老院、儿童福利院、老年公寓、光荣院、优抚医院、 社会精神病医院等各类社会福利机构5万多个，增加收养床位近100万个；投入资金14 多亿元资助各级综合性的社区服务中心或老年大学、老年活动站、轻度精神病患者工疗站近万个；提供贴息贷款4.5亿元帮助福利企业进行技术改造，共资助项目12000个，为残疾人提供了2万多个比较稳定的就业岗位；此外，还投入资金11 亿元，资助弱智儿童教育、聋儿语言训练、小儿麻痹后遗症治疗、白内障复明手术等特殊儿童康复项目近万个，受益人数超过60万；通过发行赈灾专项彩票所募集到的15亿元资金全部上交国库，专门用于灾害救助。据统计，1987年至1997年这10年间，中央、省、地、县四级财政用于城市社会福利设施建设的资金共14.1亿元，而同期通过发行福利彩票所筹资金用于这方面的投入费用为41亿元，两者为1比2.9。10多年福利彩票的实践说明，我国社会福利事业之所以能够维持正常运转并有新的发展，而且没有同经济快速发展拉开大的差距，其中一个很重要的原因，就是发行销售中国福利彩票所筹福利金发挥了较好的使用效益。
通过以上分析可见，福利彩票在宗旨、资金来源、所筹资金性质、用途等方面，与一般的社会募捐没有本质区别，而只是存在着数量和形式上的差别：一是在数量上，社会捐赠具有全额性质，而福利彩票具有差额捐赠的性质；二是福利彩票对部分募捐者即中奖者实行了奖励，而一般募捐不采取这种“中彩”的方式褒奖捐赠者的奉献行为；三是对于没有中奖的福利彩票的购买者，他们与其他形式的社会捐赠者一样，都是将个人或单位所有权（资金或物资）自愿让渡给受捐者，转变为社会所有权，不同的是，在所有权让渡中二者得到不同的让渡凭证：福利彩票购买者得到的是没有中奖但可以收藏的彩票或电脑自选号码凭单，而一般捐赠者则得到的是捐赠收据。因此，我们认为中国福利彩票的性质是：借用博彩玩法、面向社会公众募集资金、专门为救助社会困难群体而采取的一种特殊的社会互助行为，是传统的社会捐赠在社会主义市场经济条件下的继承和发展，它优化了社会资源配置，促进了社会公平。
二、关于中国福利彩票产生和发展的经济和社会根源
任何一项事物的产生，都有其深刻的经济和社会根源。中国福利彩票也不例外。
（一）中国福利彩票是我国经济和社会发展到一定阶段的必然产物
20世纪80年代中后期，经过近10年的改革开放，我国经济发展很快，社会全面进步，人民群众生活水平得到了很大的提高，人们对社会福利的需求也在不断增长，而当时我国社会福利事业发展水平难以满足人们对社会福利的需要，大规模地举办老年人、残疾人、孤儿、伤残复退军人等的社会福利事业，又受到资金匮乏的严重制约。这就形成了一对矛盾：一方面，要大力发展社会福利事业来满足人民群众不断增长的需要；另一方面，我国还处于社会主义初级阶段，是发展中国家，政府拿不出足够的财政资金用于大规模地发展社会福利事业，甚至在中央财政开支科目中，没有社会福利这一项。要缓解这个矛盾，就必须寻找和开拓新的途径和方法。民政部作为国务院主管社会福利和社会捐赠的职能部门理所当然地担当起这一重任，于是，世界上多数国家所采取的通过发行彩票募集社会福利资金的这个通常而有效的方式，便成为我们学习和借鉴的办法，中国福利彩票就是在这种大背景下应运而生的。1986年6 月，民政部在经过反复论证和征求各方面意见的基础上，向国务院提交了《关于开展社会福利有奖募捐活动的请示》，同年12 月20 日国务院第126次常务会议原则同意由民政部门组织开展社会福利有奖募捐活动，1987年7月28日， 第一批中国福利彩票（当时称社会福利有奖募捐券）诞生，在河北省石家庄市正式发行销售，然后，逐步在全国各地推开。
（二）中国福利彩票具有深厚的社会道德基础
中华民族千百年来形成了尊老爱幼、扶贫济困、扶弱助残、互助互爱的优良传统。发行中国福利彩票正是建立这个深厚的社会道德基础之上，并赋予新的形式和载体。没有这样的社会道德基础，要想成功地发行销售福利彩票是不可能的，更谈不上中国福利彩票事业的发展壮大。福利彩票的慈善、福利和救助性质决定了参与者对其用途是心知肚明的，对个人来说，买彩票是一种带有娱乐消费兼具奉献爱心性质，然而又可能带来收益的行为。况且，福利彩票不是群众生活中的必需品，购买这种“产品”所需的开支在个人生活中只占极少比例，不会影响人们的生活。从社会财富分配的角度来讲，福利彩票是积小钱办大事，客观上起到了整合社会闲散资金用于社会互助的作用，同样也达到了将个人慈善行为整合为集体互助行为的效果。实践表明，发行福利彩票，倡导了中华民族一方有难、八方支援的优良传统，弘扬了中华民族扶贫济困、乐善好施的传统美德，深得广大人民群众的关心和支持，也在社会上营造了互助互济、助人为乐、文明健康的良好氛围，有利于促进社会主义精神文明建设。
（三）中国福利彩票玩法吻合彩民的社会游戏心理
保持福利彩票广泛而持久的吸引力，必须在依靠互助奉献的社会道德基础的同时，还要在玩法上吻合社会心理，调动彩民的积极性。社会心理包括许多方面，对彩票购买者来说，主要有奉献心理、娱乐心理、中奖心理三种。奉献心理就是我们上面所讲以社会道德为内容的心理驱动，而娱乐和中奖心理，则表现为好奇，偶然，投机，波动反差，以小博大，这些社会普遍存在的情绪化的心态。娱乐心理和中奖心理则要求彩票的设计和玩法要有吸引力。在福利彩票销售的过程中，购票群众的赢利心理占主导地位，“彩”是福利彩票市场的魅力所在。纵观世界博彩活动，都普遍运用了这些社会心理，从而吸引了社会成员关注和参与。中国福利彩票借鉴博彩的一些方法，巧妙地迎合并运用这些社会心理，使福利彩票充满吸引力。
（四）福利彩票离不开政府的支持
政府是福利彩票产生的主导力，也是福利彩票发行的组合力，更是福利彩票发展的推动力。
在福利彩票的产生到发展壮大的10多年中，其之所以保持社会有奖募捐的中国特色，完全依赖于政府的政策法规和政府的直接参与和干预。确保福利彩票的有奖募捐性质，就是确保福利彩票的政治方向；削弱或偏离政府的行政干预，必然使福利彩票演变为西方的博彩业，这是同我国的政治制度相悖的。因此，主张保持福利彩票的政府行政性，还是主张福利彩票实行公司化、就不仅是福利彩票如何管理的方式方法问题，而是涉及福利彩票的性质和发展方向的问题。
完善和规范彩票管理，监管彩票市场，是政府的职责，福利彩票的发行更离不开政府的组织协调。在福利彩票发展的初期，靠政府出面宣传、部署，行政推动，甚至民政部门的职工上街推销、叫卖，才打开福利彩票不为社会接纳和支持的局面；福利彩票采取大奖组销售，更要求民政、工商、公安、税务、宣传等部门的密切配合协作，才能确保安全、顺利销售。可以说，福利彩票发展到今天，每一步都凝结着政府有关部门的汗水；即使是电脑彩票大发展的今天，政府在统一、规范以及布局、组织方面的行政主导作用，更不能忽视。不少地方在发行彩票的过程中，把发行工作与下岗职工和贫困居民的再就业相结合，解决了数万名下岗职工和贫困居民的再就业问题，这是任何一个西方博彩公司所不能办到的，因为博彩公司的经营目标是追求利润最大化，而不可能考虑政府承担的社会就业目标。可见，福利彩票从诞生到发展的全过程，丝毫离不开也没有离开过政府的行政支持，没有这种支持，中国要么就出现不了福利彩票，要么现在的福利彩票就会演变为西方的博彩业，不能有别的出路。
通过上述分析可以得出两点结论：其一，中国福利彩票之所以具有中国特色，是市场经济条件下的特殊的社会募捐形式，正是中国现阶段社会、经济等各种因素综合作用的结果；其二，在上述社会经济条件没有发生重大或根本性变化时，福利彩票的有奖募捐性质也不会改变。人为地改变福利彩票的性质，将终因违背中国国情和福利彩票产生、发展的客观基础，而导致福利彩票事业的萎缩乃至夭折。
三、关于福利彩票管理体制的改革
随着社会主义市场经济体制的较快建立，人民群众生活水平的提高，社会福利需求增大，以及转变政府职能、社会福利社会化的推进，为大力发展福利彩票事业提供广阔了前景，中国福利彩票事业面临前所未有的发展时机。应该承认，当前，福利彩票工作还存在一些问题，如法规不健全，发行销售方式比较落后，发行销售额度控制过紧，发行销售队伍素质不高等。解决这些问题的关键是深化改革，只有通过改革，才能使社会福利彩票事业快速发展。
如何深化福利彩票工作改革？由于社会主义市场经济体制还处于加快建立和完善之中，我国福利彩票起步比较晚，彩票市场发育还很不成熟，各项工作正在逐步规范，福利彩票事业大好局面来之不易，加上人们对彩票的认识还有待提高。因此，我们认为，目前对福利彩票宏观管理体制的改革不要急于求成，片面追求一蹴而就，毕其功为一役，而应该把主要精力放在的政策法规统一制定和发行机构内部改革上，稳扎稳打，稳步前进，否则，有可能造成欲速则不达，事与愿违。
（一）加强彩票统一管理
按照行政管理基本规律和国际惯例，不能把制定方针政策、监督执法执行与管理发行销售机构、管理所筹资金等职能集中到一个部门，监管部门必须与主管操作部门分开，监管部门不能直接从事彩票的具体发行工作。为此，国务院于1999年对中国彩票管理体制进行了改革，初步理顺了彩票管理关系，切实加强了对我国彩票的统一管理，确定国务院领导，财政部为彩票监管部门，民政部主办社会福利彩票工作，国家体育总局主办体育彩票，发行销售的具体运作则分别由中国社会福利彩票发行中心和中国体育彩票发行中心负责，明确了职责分工。我们认为，今后一个时期，加强对我国彩票的统一管理，主要是加快彩票政策法规统一步伐。彩票市场是政府垄断的领域，发行彩票是政府向社会募集资金的一种形式，但决不是所有资金需求者都能运用的集资手段，必需经国务院批准。作为监督部门的财政部，应该把目前所发行的福利彩票和体育彩票政策法规统一起来，该废止的废止，该修改的修改，抓紧抓好统一、完善的彩票政策法规制定工作，为我国彩票事业的发展提供法规依据和工作保障。
（二）深化发行机构内部改革
第一，切实改进发行销售方式。采用先进的科技含量高的发行销售方式，能够进一步拓展福利彩票市场、提高工作效率、规范管理。发行销售方式的改进直接关系到福利彩票事业的持续、快速、健康发展。今后一段时间，按照“统一”“效能”的原则，集中精力抓紧抓好电脑彩票和电视彩票发行销售工作，抓好即开票大奖组和网点销售。
第二，发行机构要切实加强内部管理。进一步完善人事、用工、分配制度改革，建立健全各项规章制度，规范各项管理，强化成本意识，降低发行成本，引进市场机制，激励与约束相结合，促进法人实体化。
第三，不断提高发行销售队伍专业素质。电脑彩票和电视彩票科技含量很高，这就对福利彩票发行销售人员提出了非常高的专业技术要求，过去粗放型的那一套愈来愈不适应福利彩票事业发展的要求。要立足于对现有人员的培养和提高，必要时可以积极引进一批高素质的专业人才，尽快实现福利彩票发行销售队伍的更新，逐步优化队伍结构，促进福利彩票事业大发展。
※这篇文章是去年六月根据民政部党组的部署，对彩票问题进行专题研究探讨而撰写的，曾作为参考资料在内部刊物上发表，现应广大读者的要求，公开发表。