行政效率研究的三个发展趋势，本文主要内容关键词为：发展趋势论文,行政效率论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
管理学家邓肯曾说过：“如果说人们把一个词与管理联系得最为紧密的话，那么这个词就是效率。事实上，科学管理运动……可以称为效率管理。……正是人们对效率的渴望导致了近代管理思想的诞生”（注：W.Jack Duncan,Great Ideas in Management:Lessons from the Founders and Foundations of Managerial Practice. Oxford
:Jossey - Bass Publishers,1990,P.27.）。行政学的创始人威尔逊明确提出，“行政学研究的目标在于……尽可能高的效率”（注：伍德罗·威尔逊.行政学之研究.〔J〕.国外政治学.1987.（6）.）。效率一直是行政管理学的核心课题，但传统的行政效率研究中存在诸多缺陷。70年代末期以来，随着“重塑政府”运动的实施和行政改革实践的需要，行政效率研究进入了一个新阶段，呈现出一些新的发展趋势。
效率研究中“公共性”的凸显
不论对“效率”概念做什么样的界定，效率研究都不能回避“谁的效率”这一问题：个人效率还是组织效率？企业的效率还是公共部门的效率？事实上，效率只能在这些行为主体身上体现出来。由于不同行为主体的性质和组织特征很不相同，其效率的体现方式必然存在巨大的差别，效率研究在重点、内容和方法上应该反映这些差别。
效率研究是从管理学发端的，且管理学对效率的研究长期居于领先地位。这样，吸收和借鉴管理学的研究成果，就成为行政效率研究的现实选择。但是，管理学是以企业为主要研究对象的，其效率研究必然更多地体现企业的特点，适应企业的需求。这意味着，作为以政府和公共部门为研究对象的专门学科，行政管理学需要在借鉴管理学效率研究的基础上创新，使行政效率的研究充分体现研究对象的特性，适应公共目标、公共责任、公共环境和公共组织的基本特征。然而，70年代以前的行政效率研究中照搬多于创新，基本上嫁接管理学效率研究的概念、模式和结论。可以说，忽视“公共性”是传统行政效率研究中的一个重要缺陷，它主要表现为行政效率研究与管理学效率研究的过多的雷同。公共性凸显则是当代行政效率研究的一个明显趋势，它表现为对管理学效率研究模式的求异，即不断从管理学效率研究中吸收营养，又在一定程度上摆脱了对管理学效率模式的过度依赖，力图体现出行政效率研究的特点，适应公共部门的特性和需求。行政效率研究中公共性的凸显主要体现在以下方面：
1.“效率”地位的合理确定。管理学研究中存在“效率优位”，即效率被置于优先和至高无上的地位。对被动接受市场价格的企业来说，高效率意味着低成本，意味着高回报和高利润，效率至上无可非议。但对公共部门来说，效率并不是追求的唯一目标，在许多情况下甚至不是首要目标。于是，在不同的职能领域、特定的公共政策、具体的管理环节等方面，依据什么样的标准，效率应置于什么样的地位，就成为当代行政效率研究的重要课题。换言之，公共部门的公共性要求多元目标之间的权衡和效率地位的合理确定，而对这点的关注正是行政效率研究脱离管理学效率优位传统的标志。
2.公共部门效率的体现方式。效率一般被界定为投入产出之间的比率。私营企业以盈利为目标，投入产出的理性算计既是投资的前提，又贯穿于经营管理的重要环节。这些“现成的”投入产出数据就成为效率测定的基础。公共部门的特点在于：目标多元性和目标弹性；许多产出难以量化；投入和产出之间缺乏直接的联系；成本信息不够透明等等。显然，公共部门效率的体现方式与私营部门有所不同。探讨公共部门效率的具体体现方式，设计适应各个公共部门效率测定的具体示标体系，是当代行政效率研究的一个热点。
3.公共部门低效率的特殊成因。不论私营部门和公共部门都存在低效率现象，但导致低效率的原因不尽相同。与私营企业相比，公共部门面临不同的环境，受到不同的约束，具有不同的组织特征。根据公共部门的特点，探讨公共部门低效率的特殊成因，以便提出针对性的改进措施，是当代行政效率研究的努力方向。
4.公共部门提高效率的特殊机制。私营企业不仅存在追求效率的内在动机，而且可以根据需要采用灵活的激励机制，推进效率的不断提高。由于受到公共财政规则、统一的公务员工资制度和公众舆论等方面的约束，物质激励机制长期以来无法在公共部门发挥作用。当代改革中的结果预算制、绩效工资制、社会服务承诺制、绩效评估制、模拟市场竞争制等等，无疑是在面临特殊约束条件下，公共部门探讨提高效率的特殊机制的努力。
不论其具体结论和实际应用效果如何，上述发展趋势表明：当代行政效率研究正在超越管理学模式，在重点、内容和方法选择上凸显公共性，适应公共部门的环境和需求。
综合研究模式的失势
传统效率研究关注的焦点是提高效率的原则和途径，由于这些原则和途径涉及到组织、领导、决策、人事等管理的各个方面，效率研究实际上成为管理的综合研究。我们可以把这种研究称之为效率的综合研究模式。
美国管理学家埃默森可谓综合研究模式的集大成者。他于1908年出版了《效率——生产和工资的基础》一书，提出了提高效率的基本原则：只有“适当的人在适当的时间适当的地点以适当的方式去做适当的事情”时，才会产生效率。埃默森最有影响的著作是他1913年出版的《效率的十二原则》。书中的原则可以归结为五条：1）采用科学的、 客观的、基于事实的分析。2）明确工作目的。3）把每一个部分与总体相联。4）制定标准化的程序和方法。5）奖励优秀的工作者，以激励他人（注：D.A.雷恩.管理思想的演变.北京：中国社会科学出版社，1986.）。应该说，作为效率研究的先驱，埃默森采用综合研究模式是必要且合理的。它使人们认识到效率是一个系统目标，高效率需要管理的各个环节的改进和完善。但是，在具备了一定的知识积累进而需要深入的时候，效率研究依然因袭传统的综合模式显然不合时宜。
然而，综合研究模式70年代以前一直是国际行政效率研究的主流。这一问题在我国目的研究中尤为突出。行政效率综合研究模式的特点和局限性表现为以下几个方面：
1.研究取向上的综合性，即围绕行政管理活动的各个方面探讨提高行政效率的途径。其基本定式是：在阐释行政效率的定义、类型和研究意义的基础上，集中论述影响行政效率的因素和提高效率的途径。这些途径又不外乎良好的组织、有效的领导、科学的决策、高素质的公务员队伍、科学的分工和工作程序等等。这些道理本无可厚非，但在行政效率研究经历了数十年的发展之后，它们应该说已成为基本常识。当人们集中精力论证基本常识的时候，他们必然付出巨大的机会成本——忽视实践更需要的东西。
2.研究方法上定性描述居主导地位。综合研究也可以使用量化分析工具，采用定性与定量相结合的研究方法。传统综合研究模式的一个特点是，满足于对效率及其影响因素的一般定性描述，忽视定量的深入分析。实际上，阐明高效率的基本条件（如良好的组织、有效的领导、科学的决策、高素质的公务员队伍和科学的分工和工作程序）只是万里长征的第一步，还有许多问题需要进一步回答：在影响效率的诸多因素中各个因素的相对重要性如何？组织结构合理性、领导有效性、决策科学性等的具体评价标准是什么？影响效率的各个因素是否应该有一个“基线”（即基本水准）才能保证一定的效率水平？这些“基线”又是什么？如果一个组织的结构比另一个组织合理，但领导水平略逊一筹，那么这会对两个组织的效率发生什么样的影响？如此等等。不容否认，上述许多问题没有进入综合研究者的视野。
3.综合研究模式缺乏相关性。由于研究取向和方法上的特点，综合研究模式只能提出涵盖一切的一般原则和途径，似乎它们放之四海而皆准。由于公共组织中存在职能多样化和目标多样化，这些一般的原则和途径往往缺乏针对性。公安机关、工商管理部门、民政机关、外交机构在工作性质、目标、动作环境和组织特征方面存在巨大差别，影响其效率的因素和效率的体现方式上必然有着巨大差别。传统综合模式对共性的过度关注是以牺牲个性为代价的，而针对具体部门的个性研究更具有现实意义。
这里无意否认综合研究模式具有启迪意义。问题在于：在效率研究的先驱们的长期努力下，综合研究模式可能给予的启迪已经成为“常识”。因此不客气地说，继续固守综合研究模式只能得出“绝对正确的废话”：由于所提出的原则高度抽象、笼统，人们很难进行有力的辩驳，它们“绝对正确”；由于这些原则缺乏可操作性，不能对实践产生切实的指导作用，在这一意义上它们又是“废话”。
综合研究模式的突破主要表现在研究重点和角度的重新选择。研究者不再围绕行政管理活动的各个方面探讨如何提高行政效率，研究的目的也不再是提出涵盖一切的一般原则和途径，而是集中在行政效率的特定方面进行深入的研究。举例而言，在重点选择上，行政效率测定是目前理论和实践界最热门的课题之一；在研究对象上，目前的努力方向是针对不同性质的部门设计不同的效率示标，诊断低效率的具体成因，提出具有针对性的提高效率的措施；在研究方法上，效率测定和诊断本身要求定量分析与定性分析的结合，打破了综合研究模式的单一定性描述。可以说，突破综合研究模式表现为个性的宏扬和方法上的创新。
效率与质量的地位转换
传统效率研究中存在效率优位现象，而当代的关注焦点逐渐转向了效益和“顾客满意”，质量被提到首要地位。可以说，在西方行政管理实践中，“效率运动”已被“质量运动”所取代。效率与质量的地位转换，无疑是当代西方行政效率研究中的又一个重要发展趋势。
要了解上述发展趋势，首先需要对“效率”概念做一说明。我国学术界倾向于对行政效率做广义的解释：行政效率不仅体现在时效、速度、理想的产出投入比率上，“更重要的是体现在社会效益上”；行政效率是“数量和质量的统一，价值和功效的统一”（注：黄达强.行政学.北京：中国人民大学出版社，1988；夏书章.行政效率研究.广州：中山大学出版社，1996.）。 西方则倾向于对“效率”一词做狭义的解释：即效率只是广义的绩效（performance）或生产率（productivity ）的一个组成部分。管理学家孔茨指出：“生产率”这一概念反映了个人和组织绩效的多个层面，包括效益和效率。“效益指的是目标的实现程度，而效率则是用最少的资源达到既定的目标”（注： Harold
Koontz and Heinz Weihrich,Management,9th edition,New York:McGraw-Hill Inc.,1998,P.58.）。换言之，效率指产出与投入之间的的比较情况，着重数量层面；效能则指目标达成的程度，着重品质层面。在实践中，英国政府运用“绩效”概念衡量政府行政活动的效果，它包括经济（economy）、效率（efficiency）、效益（effectiveness——又译效能）三项主要内容。其他经济合作发展组织成员国在绩效的涵盖范围上有所不同， 但在实践中都把效率和效益分开来测定（注：Organisation for Economic Co-operation and Development(OECD),Performance Management in Government:Performance Measurement and Resu-ltsoriented Management,Public Management Occasional Papers 1994,No.3,P.23.）。可见，“绩效”在西方是一个总的概念，它包括经济、效率、效益（质量、效果、顾客满意度）等具体维度。显然，只有对效率做狭义的解释，才能说清楚效率与质量地位转换这一新的趋势。
1.从“效率优位”到“质量优位”。传统管理是效率优位，质量和顾客满意日渐成为当代管理的主题。正如罗萨多等人所说：顾客取向和质量优位意味着与传统的决裂，意味着新的游戏规则，是一场管理上的革命。“在这一新哲学中，质量不再是需要兼顾的因素，而是管理者的核心工作”（注：LoSardo,Mary M.and Rossi,Norma M.(1993) , Atthe Service Qality Frontier:A Handbook for Managers,Consu-ltants and Other Pioneers,Wisconsin:ASQC Quality Press,P.1-2.）。从“效率优位”到“质量优位”的转变公私部门都存在，但在公共部门尤为突出。这可以说是指导思想上的转变。
2.质量概念的泛化。效率优位可以表述为“效率优先，兼顾其他”。这反映在概念界定上就是效率概念的泛化——效率被视为核心概念，其他价值融入其中。60年代末期，新公共行政学为了强调社会公平，力图用“社会效率”取代“机械效率”，但效率的核心地位并没有被动摇。质量优位时代伴随的是质量概念的泛化。英国内阁办公室的文件曾对质量做了这样的界定：质量就是“通过调动所有人员的潜力，以最低的成本满足确认的顾客需求”（注：Cabinet Office (1996)Measuring Quality improvements-Main Report,p.7.）。在这里，质量包含了效率，质量成为核心概念，效率作为兼顾因素被融于质量之中。
3.绩效测定质量示标的增加。公共组织绩效评估是当代行政学的热门领域，绩效示标（performance indicators）则是绩效评估的基本元素。绩效示标可以分为经济示标、效率示标、质量示标等。从西方国家绩效评估的实践来看，80年代经济和效率示标占据主要地位，90年代以来，质量示标无论在绝对数量上还是在相对比重上都在大幅度增长。这可以说是质量与效率地位转换在实践中的例证。
4.质量运动此起彼伏。效率与质量的重点转移不仅体现在绩效评估中质量示标的增加，而且表现为全面质量管理、持续性质量改进在公共部门倍受青睐，表现为此起彼伏的质量运动，如“公民宪章”（即通过服务承诺方式提高服务质量）和“竞争求质量”运动，政府改革中的“顾客至上”原则等等。显然，90年代以来的西方公共管理实践中，效率运行逐渐被质量运动所取代。