《国家中长期教育改革和发展规划纲要》笔谈——谈营利性与非营利性民办学校分类管理问题，本文主要内容关键词为：营利性论文,笔谈论文,民办学校论文,教育改革论文,与非论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“分类管理”不仅关系民办教育的健康发展，也是新时期我国社会管理体制改革与建设的重要课题。然而对于民办教育来说，这并非一个新概念，在制定《民办教育促进法》时，对民办学校实行分类的呼声就十分强烈。本次《国家中长期教育改革和发展规划纲要》制定过程中，尽管仍存在不小的争议，但是“分类管理”还是出现在《规划纲要》征求意见稿里。可见“分类管理”已经成为大势所趋，但是这一命题无论从理论上还是实践上，都需要进一步破解。
(一)对民办教育实施“分类管理”的必要性
改革开放以后，坚持多种经济形式和经营方式发展成为我国长期坚持的方针，非公有企业为我国经济发展注入了活力和生机。与此同时，在公共服务领域，民间资金和非公有制举办者的进入也获得了越来越宽松的制度环境。在相当长的一段时期，公共服务与消费品一样处于极度短缺的状况，而政府提供公共服务的能力相对于政府制定的教育、医疗等公共事业发展的目标来说严重不足。为了实现普及九年义务教育的目标、适应非义务教育规模增长的需求，民间资金进入教育领域的限制被放宽，在“全民办教育”的大环境下，教育领域成为民间营利性资本的一个重要出口，形成了多数民办学校以营利为目的举办的事实。如今，我国的民办非企业机构在实际运行中营利性与非营利性不分，导致这些机构法律定位不清、公益性质模糊，政府政策相互矛盾，这已经成为我国社会公益事业发展的一个重大障碍。“分类管理”对于医疗体制改革来讲也不是新命题。在医疗体制改革进程中，“分类管理”得到了更多的关注，也较早有了突破。2000年2月，国务院办公厅转发国务院体改办等八部门《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》(国办发[2000]16号)，就提出立新的医疗机构分类管理制度，将医疗机构分为非营利性和营利性两类进行管理。在制定未来十年教育改革发展蓝图之际，民办教育分类管理自然会成为无法回避的课题。
我国法律不允许营利性教育组织的存在，我国《教育法》明确规定，任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。然而，又缺少一套健全的鼓励非营利教育机构发展的制度体系，首先表现在对非营利性学校举办者的身份没有足够的限制，因而不能从根本上排除非营利性民办教育办学资金的寻利性。在日本、美国、欧洲国家、我国港台地区等，非营利性学校的举办者必须是教会、基金会、学校法人等公益慈善组织，办学投入与原始出资者相分离，保证了办学资金的公益性质。其次，没有建立起适应非营利性民办学校特点的内部自律机制和财务管理制度，对民办学校的财务监督不到位导致实际上获取红利行为的存在。再次，在管理体制上，没有把民办学校作为教育公益事业的组成部分，法律规定的各种优惠措施没有落实为具体的政策和制度，这也是民办教育办学者抱怨的焦点。
营利性与非营利性不分的主要危害，首先在于政府无法履行自身对于民办教育发展的职责。无法期待政府真正将民办教育作为社会公益事业的组成部分，在财政资助、土地和税收优惠、教师待遇等方面，将公共资源投入实际上营利的民办学校。其次，投资回报的诱惑使民办学校办学者始终处于与政府进行利益博弈的状态，玩起“猫捉老鼠”的游戏，《民办教育促进法》规定的学校内部治理制度不能落实，内部人治理成为常态，学校管理利益导向明显。第三，营利的事实使民办学校资金来源单纯依赖学费，断绝了社会捐赠进入民办学校的可能，招生规模扩张成为其主要发展导向，违背教育规律办学和追求短期利益的现象普遍存在。第四，一概不允许营利性民办教育机构发展实际上不符合当前教育发展趋势。不可否认的是，当前，除培训之外，在一些全日制学历教育领域也出现了商业化消费的需求，在北美、南美、澳大利亚、东南亚一些国家，提供学历教育的营利性的教育公司正在大规模扩张。
种种迹象表明，我国民办教育正面临一个发展转型的历史时期。一是人民群众对于高质量、特色化教育的需求日益增长，公办教育面对多元化的需求体现出供给能力上的有限性；二是教育优先发展的战略地位不断得到落实，公共教育资源投入的增加，特别是义务教育免费、中等职业学校免费和各种针对教师、学生的补贴政策，日益强烈地冲击着靠低成本运营的民办学校；三是多种办学形式的发展，特别是独立学院、中外合作办学的发展越来越多地占用了原来属于传统民办教育的空间。这些变化意味着，依靠低成本扩张、与公办教育具有很强的同质性的民办教育机构如果不转型，其发展余地将极为有限，他们急需新的政策空间。另一方面，能够提供高质量、特色化教育服务的民办教育机构，将会有大的发展机遇。在面临这一转型的关键时刻，我们不应该再重复过去的模糊政策和权宜之计，而要探索营利性与非营利性民办教育分类管理的制度，为民办教育的健康发展铺平道路。
(二)“分类管理”需要破解的难题
“分类管理”是民办教育的基础性制度，没有完善的分类管理制度，任何鼓励和规范民办教育发展的政策都会缺少合法性和合理性依据。然而，近十几年来制约民办教育发展的一系列难题，也都会成为“分类管理”不能回避的问题。
首先是学校产权的归属问题。办学资产属性是判定学校营利性和非营利性最重要的标准之一。从国际经验看，出资人与办学者、管理者分离，是对非营利性学校的基本要求。我国的《民办教育促进法》规定了学校享有法人财产权，以保证学校产权独立，但对举办者原始投入资产、办学积累资产的归属没有作出明确规定，尤其是民办学校终止时，清偿完受教育者、教职工的费用和其他债务后的剩余资产如何处理，缺乏相应的可操作性的法律依据。既保证出资者的积极性，又避免把民办学校划归营利性组织阵营，这种有意识的模糊实际上是一种无奈。按照《国务院办公厅关于加强民办高校规范管理引导民办高等教育健康发展的通知》(国办发[2006]101号)的规定，民办高等学校开始推行法人财产登记，大批其他层次的民办学校连法人财产独立都尚未实现。尽管法人财产登记也遇到很多问题，学校法人财产权的落实只是“分类管理”的最起码要求，总的方向是把教育“投资”转换为“捐资”至少是“出资”。在实行分类管理时，既要尊重国际通行的基本规则，实现出资人与管理者分离、与办学者分离，明确剩余索取权的归属；又要肯定民办教育出资者对我国教育事业发展的贡献，保障出资人的合法权益，维护民办教育稳定发展。这就要求有一个比较缓慢的过渡期，摸索出一套稳妥的过渡办法。
其次是关于出资回报问题。不以营利为目的，是非营利组织的核心特征。非营利的含义是，出资人除了不具有学校的所有权外，也不获取与出资份额相关的经济回报，即不分红。《民办教育促进法》允许民办学校出资者获得一定的“合理回报”，虽可理解为对民办教育出资者的奖励举措，但实质上更加模糊了营利与非营利的界限。现实中，选择要求“合理回报”的民办学校寥寥无几，是因为“合理回报”概念和措施本来就不清楚，而其他法律和地方政策并不支持这一折中。相反，在学校产权并不独立的情况下，一些不要求获取合理回报的出资者可以利用财务监管的漏洞获取回报。“分类管理”就是要消除这些模糊地带，规范非营利，允许营利。一部分人就此认为，“分类管理”将会挫伤民间资金进入教育的积极性。这种担心不无道理，但民间出资的积极性如果建立在政策模糊和投机行为的基础上，则无法解决民办教育健康发展的大问题。因此，除了允许一些领域的民办教育营利以外，建立教育、财政、税务等部门协调一致的制度和政策体系，调动民间力量以公益的形式投入教育是当务之急。
第三是非营利性民办学校的法律地位问题。《民办教育促进法》规定，民办学校与公办学校具有同等的法律地位。我国《民法通则》中规定了不同的法人类型，公办学校属于事业单位法人，而民办学校是以“民办非企业单位”登记的法人，这一类型在《民法通则》中并不存在。由于我国的事业单位是以国家财政资金举办的，在财政、税收、人事和行政管理上与“民办非企业”单位适用着截然不同的制度系统，二者就自然不可能拥有同样的法律地位。给予民办学校与公办学校同样的法律地位，如果说健全民办非营利学校的财政资助政策、税收减免政策还有可能取得进展，那么现有的教师人事制度则不可能将大批的民办学校教师纳入事业编制，也不可能对民办学校适用与公办学校相同的行政管理制度。可见，“分类管理”不仅对民办教育机构提出规范管理的新要求，而且也对调整政府与非营利性民办学校的关系，特别是财政、税收、人事和行政管理的制度建设提出新要求。
第四是关于营利性民办学校的经营范围问题。既然要分类管理，就必然允许存在一部分营利性民办学校。从观念上、理论上，什么层次和类别的学校可以营利还没有解决，甚至允许民办学校实施独立的高等学历教育也才不过近十几年的事。从国际经验看，20世纪营利性教育还主要存在于职业培训领域，但是进入21世纪以来，一些经合组织成员国赋予了营利性高等教育的法律地位，一个规模庞大、职业导向、授予学位的营利性高等学校群体开始出现。然而，尽管可以获得一些理论支持，但是在基础教育特别是义务教育领域，营利性学校还极少。实行分类管理，即使是在职业教育领域允许举办一些营利性学历教育，也需要突破现有观念和制度的障碍。另外，幼儿教育是非学历教育，能否允许举办营利性幼儿园也同样是个问题。
(三)关于推进“分类管理”的设想
对于如何实现分类管理，相关研究和实践经验都不够系统、不够成熟，还没有形成清晰的政策思路。出于保证办学者积极性的考虑，《规划纲要》征求意见稿里，对“分类管理”提出的要求只是“开展对营利性与非营利性民办学校分类管理试点”。试点的目的是通过审慎的实验，逐步破解分类管理遇到的一系列难题，实现办学体制的重大创新。
从我国民办教育发展的现实出发，分类管理的重点应该是健全非营利民办教育的管理体制和制度。目前，实施分类管理试点也有一些有利条件。一是很多民办学校发展面临办学方向和生源方面的困境，大大降低了一部分民办学校出资者获利的预期，寻求转变和转型成为他们的内在要求；二是许多地方政府在民办教育发展中扮演着越来越积极的角色，在财政投入方面正在建立一些基本制度，使对民办学校的资助成为常态，在其他方面也积极制定优惠政策；三是少数地方已经开始探索实施“分类管理”，为试点的进一步开展积累了经验。
在推进试点过程中，应讲求协商性和自愿性，要让民办学校办学者知道改革的愿景，根据自身发展的需要自愿进入试点的行列，选择有条件的民办学校，与政府共建“示范性非营利性民办学校”；要以财政资助为杠杆，落实对非营利性民办学校的优惠政策和实施非营利规范同步进行；要做好政府部门之间协调，避免政策单兵突进，避免教育部门单打独斗，也要区别不同地区的实际情况，采取灵活的政策，探索不同的发展道路。
根据民办教育发展中面临的现实问题和“分类管理”的要求，试点需要注重以下方面的制度建设：
——非营利民办学校产权制度：对试点学校落实一系列优惠政策，完善法人财产制度，进行法人财产登记；探索资产捐赠、用公益性资金并购置换、公益信托等制度，确立学校办学资产的非营利属性；扶植建立非政府的公益资产管理机构和体制。
——多渠道筹集经费体制和制度：针对试点学校建立规范的、可持续的政府财政补贴机制，实施与公办学校同等的税收优惠、用地政策。补助民办学校教师社会保险金，使其达到事业单位员工水平；探索利用教育券形式实行对学生的补贴。根据政府资助、公益性捐赠额度、学生生源地区、办学成本，执行有区分的学费标准。通过学校基金会建设，探索完善学校接受社会捐赠的基本制度。
——规范的财务制度、审计制度：按照国际通用的非营利组织财务管理规范，对试点学校适用非营利组织财务制度；接受第三方审计，分类别、分项目实行财务公开。
——政府监管和服务制度：转变政府对非营利性民办教育的管理方式，建立完善的督导、评估制度，将民办学校办学行为、教学质量纳入督导范围，发布报告；培育和购买第三方机构进行质量认证和评估。建立为民办学校教学服务的制度和机制，鼓励民办学校在教学改革方面自主创新。如帮助民办学校进行高质量的教师培训，帮助民办学校与社区、企业等社会单位建立联系，帮助和资助课程开发和教学改革。
——制定民办学校法人治理和学校管理规范细则：建立体现公益性和具有普遍代表性的董事会，规定社会贤达、教师、学生(家长)在董事会中的比例，实行董事会领导下的校长负责制，董事会定期商议学校发展的重大事项，保证校长的权力和权益；制定和完善学校章程，实行民主管理和社会监督，维护教师和学生权益，健全申诉和仲裁机制。