政策理论中的倡导联盟框架及其应用，本文主要内容关键词为：及其应用论文,框架论文,理论论文,政策论文,联盟论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C24.712 文献标识码：A 文章编号：0438－0460（2009）01－0026－06
自从美国政策学者萨巴蒂尔和简金斯－史密斯在20世纪80年代提出倡导联盟框架（ACF）以来，在短短的十几年中，这个框架先后被美国、加拿大、澳大利亚和英国等学者广泛地运用，并且在大多数的政策领域获得了成功，对于经济发展与环境保护政策领域具有很强的解释力。
一
倡导联盟框架整合了三种政策分析理论。尼尔森把政策分析理论分为三大类型：进步主义模型、利益组织竞争模型以及意识形态冲突模型。①
所谓进步主义模型就是美国进步主义运动所信奉的科学主义观念。进步主义运动的一项重要意图就是把科学与理性引入到政府的政策过程中，并运用科学与理性来理解政策过程，从而实现专家治国的理念。对于政策研究者来说，只有在研究政策过程中保持价值中立性的科学精神，悬置所有价值先见和利益立场，才能获得客观性的知识。政策过程就是各种政策知识比较与鉴别的过程，决策者能在各种政策备选方案中选择一个最正确的方案。因此，政策分析与政策过程都是一种追求科学的知识过程。一方面，政策分析者为决策者的正确决策提供科学的政策知识，并帮助政府更有效地执行决策提供知识；另一方面，政策制定者根据政策研究者所提供的知识选择最合理、最科学的方案。实际上，伍德·威尔逊关于政治一行政分离论以及美国第一代智库的产生都是进步主义运动的产物，也是坚持进步主义政策分析模型的典范。②
进步主义模型盛行了近半个世纪，直到二战结束后，西方知识分子目睹了科学被广泛运用于战争并给人类带来毁灭性灾难这一残酷的事实，他们开始对进步主义固有的唯科学主义的崇拜、纯粹价值中立的可行性以及科学给人类带来福祉等观念进行反思。一些政治学学者逐渐放弃进步主义有关政治过程的价值中立观念和科学理性可以代替政策过程中的利益冲突的思想，开始转向利益组织模型。该模型认为政治过程是不同组织之间利益相角逐的过程，这些相互竞争的利益组织试图对政府决策机构施加影响，从而使政策服务于他们的物质利益，因此，政府决策机构被视为物质利益的代理人。政策分析就是为了澄清政策目标，并为实现这一政策目标提供最好的政策工具或手段。对于政策研究者来说，政策研究就是为决策者提供可以支持他们政策偏好的信息、工具和知识。可见，这种强调政策研究的政策倡导做法与进步主义所强调的客观中立的旨趣形成了对比。
二战后至60年代美国所诞生的第二代智库——政府合同型研究机构基本上就是遵循利益组织竞争模型的理念。一方面，科学知识服务于政府决策机构；另一方面，把政策研究看成是经济理性的精确计算，并依赖于经济学知识。实际上，兰德公司为美国国防部所开发的规划、计划和预算系统（PPBS）完全贯彻了利益组织竞争模型研究纲领。曾为兰德公司的政策研究者、著名的经济学家查理·舒尔茨60年代主持美国联盟预算局工作时，把PPBS广泛运用到美国联邦许多民用机构。舒尔茨曾明确反对进步主义有关政治与科学知识相分离的观念，强调知识服务于政治目标、物质利益和公众利益。
正如尼尔森所指出的，当代政策科学学者已经意识到进步主义把主观性的政治价值观排除在政治过程之外是十分困难的，而利益组织竞争模型所强调的知识服务于公众利益也存在问题。所谓的公众利益本身就是十分抽象的，它在经验观察中很难得到经验支持，因为利益总是个人或某些组织的具体利益。因此，政策科学学者开始关注意识形态的研究，认为意识形态比利益更容易得到实证研究的支持。意识形态冲突模型把意识形态理解为：“基于人们内心的信念形成的基本认知假设和价值观，从而构成了人们思考社会问题的一种基本的思考方式。”③ 对于意识形态冲突模型来说，政治过程就是不同意识形态之间的竞争过程。对于政策分析者来说，政策研究不是为了抽象的公共利益，而是捍卫他心中的意识形态。从上世纪60年代中后期至80年代末兴起的美国第三代智库——政策倡导型智库，主要以意识形态冲突模型作为其政策研究范式，实际上，“倡导型智库已不是强烈的求知欲驱使着进行学术研究，相反，它们的最重要动机是为了政策倡导。”④
倡导联盟框架就是综合了上述三种政策分析模式发展出来的一种新型政策分析模型。
二
所谓倡导联盟是指具有某种共同信念体系的政策行动者群体或政策共同体。他们由于共享一套基本价值观、因果假设以及由此形成的对问题的认知体系，因而能进行长期的深度协调与合作。⑤ 因此，倡导联盟最重要的整合力量不是相同的利益而是相同的信念体系。实际上，“倡导联盟框架的主要特征在于它所关注的焦点是倡导联盟的信念体系”，⑥ 它“之所以选择信念体系，而不是‘利益’，是因为信念体系更具有包容性和可验证性”。⑦ 虽然利益常表现为直观的实际利益，但在政策过程中，它最终要被观念化为人们的政策偏好或政策目标。更为重要的是，利益常常在某种理论体系中才能清楚地被界定，而这种包含一系列因果关系认知的理论体系又是基于背后的信念体系。⑧
倡导联盟框架把联盟的信念体系理解为一个具有等级结构的观念体系，它具有三个层次。
第一，内核信念体系。这是一套有关根本规范性和哲学本体论的公理信念体系。这是个人从孩提时代逐渐形成的一套人生哲学信念。例如有关人类本性善恶的信念，有关自由、安全、权力、知识、健康、爱、美等基本价值的相对优先性，分配正义的基本标准等。
第二，政策核心信念体系是指为了实现内核信念体系的基本策略和根本政策立场，如对重要因果关系的认知和问题重要性的认知。它可区分为两个方面：基本规范性认知体系和有关实际经验成分的认知体系。前者包括基本价值的优先性取向，如那些福利是关注全体还是某些社会集团。后者包括全部问题的重要性、权威在政府与市场之间的合理分配、权威在不同层级政府之间的合理分配以及各种政策手段的优先性，社会解决问题的能力。
第三，“次要方面”体系是以经验证据为基础的工具性决定，以及为实现其政策核心信念所进行的必要的信息搜寻。它包括特殊情景下某个问题具体方面的重要性，不同空间和时间中各种因果关联的重要性，大多数有关行政规则、预算分配、个案处理、法规解释，甚至法规修改方面的决定。⑨
当人们对某个重要政策议题加以关注时，就会形成一个有关该问题的政策亚系统。在这个政策亚系统中，存在着多个倡导联盟。这些不同的倡导联盟由于信念体系不同，各自的政策偏好和政策目标也不同。“各种倡导联盟就是设法把他们的内核信念转变为公共政策”，⑩ 而公共政策主要反映了处于主导地位联盟的信念体系。
当政策亚系统中的倡导联盟信念体系影响力处于势均力敌时，就会产生政策僵局。在政策僵局中，不同的倡导联盟总是竭力扩大自己信念体系的影响力，他们要借助各种论坛平台与竞争对手进行对话和辩论。在这对话过程中，一方面，倡导联盟总是想方设法维护自己内核信念体系的价值，抵制竞争性的内核信念体系；另一方面，面对竞争对手诉诸新经验、新信息和科技知识所提出来的替代性的识见和批判，联盟成员会对自己的信念体系作出一定程度的调整，吸收竞争对手某些合理的因素。这种吸收竞争对手信念体系某些因素就是政策学习或政策取向学习过程。“在一定意义上可以说，正是由于价值观的冲突才产生了政策学习。”(11) 政策学习是政策僵局的产儿，正是政策僵局的存在，才会引导政策学习，从而为政策改善和政策和解创造条件。
这种源于政策僵局引发的政策亚系统内部的跨联盟学习属于认知性原因。因为这主要是竞争性联盟之间的开放的公众论坛或相对封闭的专业论坛展开辩论的结果。政策僵局所产生的跨联盟的政策学习，仅对自己信念体系中的“次要方面”进行调整，而保护自己的内核信念体系不受质疑。
三
下面，我们以美国政策学者约翰·芒罗的加利福尼亚（以下简称加州）水资源政策变迁案例，进一步阐明倡导联盟框架的分析特征。
芒罗选取了20世纪60年中期代到80年代末加州水资源政策变迁作为案例来验证倡导联盟框架。在这近20年的历史时段中，加州政府历经了三届州长，分别是里根、布朗和杜梅金。
众所周知，北加州与南加州全年降雨量在时间和空间分布上差异很大。加州境内水资源分布不均衡，北多南少，大约有2／3水资源分布在加州首府萨克拉门托以北地区。不仅如此，南北水资源使用量存在严重不均衡，加州北部人口相对稀少，南部地区人口密集，经济发达，同时，南部农业资源丰富，是美国重要的农产品基地，仅农业浇灌用水量就占到全州用水量的83％。
为解决南加州日益严峻的水资源供需矛盾，自20世纪初，美国联邦政府、加州政府、加州地方政府和民间机构，兴建了多项规模不同的北水南调工程。这些调水工程缓解了加州南部工农业用水的紧张状况，也为加州经济社会发展提供了必要的水资源保证。同时，这些北水南调工程对南部的萨克拉门托—圣华金三角洲地区产生了不利的影响。北水南调工程大量调水降低了南部三角洲河口处淡水的入流量，造成了河口海水倒灌现象，使得旧金山湾地区的土地盐碱化，直接影响该地区人们生产和生活，也破坏了野生生物和相关的栖息地，对旧金山湾的水质和鱼类资源产生了不利影响。因此，加州南北居民围绕北水南调工程及有关水资源政策展开了旷日持久的冲突，并引发了一系列水资源政策变迁。
通过实证研究，芒罗把加州水资源政策亚系统分为两个倡导联盟：经济发展主义联盟与保护主义联盟。经济发展主义联盟成员“主要来自加州水资源部、联邦垦务局人员、农业利益组织以及除萨克拉门—圣华金三角洲地区的农场主、加州中部与南部水资源机构人员、加州商会、大多数中部与南部立法机构人员、参议院水资源和农业委员会中大多数成员、加州政府水资源机构联合会、州政府水资源工程承包商。里根任期以及杜梅金任期时的加州政府中部分高级行政官员也是发展主义倡导联盟成员。”(12)
环境保护主义者倡导联盟主要由各种环境组织、政府官员、立法人员、农场主组织。它“包括塞拉俱乐、环境防御基金会、地球之友、加州鳟鱼协会，美国鱼类和野生生物管理局与加州鱼类与野生动物部中大部分官员、加州北部市区的立法人员、布朗任期内的政府高官以及萨克拉门托—圣华金三角洲地区的农场主”。(13)
经济发展主义倡导联盟与环境保护主义者倡导联盟的信念系统如表1－3：(14)
在倡导联盟框架看来，当经济发展主义信念系统占上风时，政府就采取兴建水利工程，当环境保护主义信念占上风时，新建水利工程方案很难被通过。实际上，无论60年代美国联邦垦务局建成的中央河谷工程（CVP）还是1960年政府开始兴建的州水利工程（SWP），都是因为在这期间的经济发展主义信念体系占支配地位。
在布朗政府期间，环保运动受到许多知识精英的支持，已成长为一个重要的政治力量。环保主义信念的不断扩散，从而促使人们发生政策学习。这种政策学习集中体现在阻止直接从萨克拉门托河取水的外围渠道工程的方案。无论是里根政府的动议还是布朗政府的调停以及杜梅金的再次努力，这个方案最终没有被通过。
布朗政府于1977年建立了水资源权利审察委员会，其任务是对加州水资源问题进行客观、公正的科学研究。这就是ACF所强调的专业论坛。人们可以利用这个专业论坛就水资源问题进行公开的辩论、研究和探讨，从而形成了政策学习的平台。
杜梅金政府赞成经济发展主义信念体系，因此，该政府试图再次推动外围渠道工程议案。然而，由于经济发展主义信念的影响力不断下降，环保主义信念影响不断增强，因而杜梅金政府的努力最终还是失败了。
不过，正是在这种政策僵局中发生了政策学习。1989年初，帝王谷灌区（IID）与大都市供水区（MWD）签署了一项节约用水的协议。前者负责通过灌溉节水与水资源的循环利用，减少科罗拉多河的取水量，后者购买帝王谷灌区节约下来的水资源，这笔水权交易费用作为农业灌区节约水资源的回报。IID－MWD协议体现了经济发展主义对环保主义信念的学习。然而，经济发展主义联盟的内核信念系统，甚至于政策核心系统并没有发生改变。在他们的观念中还是要发展新的水利工程来增加对南加州的淡水供给量，IID－MWD协议仅仅作为一种权宜之计。实际上，有关外围渠道问题一直是加州政府面临的棘手问题，在2008年加州州长竞选中，这依然是一个无法回避的政策议题。
政策倡导联盟框架的主要特色在于把目光集中在信念体系的分析上，认为政策冲突和政策僵局与其说是根源于利益的得失，不如说是源于信念系统的差异。政府不是杜绝政策僵局，而是如何善于管理和调停政策僵局。政府管理政策僵局就是要创造一个公开、理性的和经常性的对话机制包括专业性的论坛，去帮助竞争性联盟通过理性的对话方式实现相互的政策学习和相互成长，从而促进政策改善、政策和解与政策妥协。目前，在以人为本和科学发展观的指导下，那种以牺牲环境为代价获得经济增长的观念越来越失去影响力。倡导联盟框架对于分析和理解近年来我国各地所发生的有关经济发展与环境保护的政策变迁，具有十分重要的启示作用。
收稿日期：2008－07－21
注释：
① H.Theodore Heintz,Jr.and Hank C.Jenkins- Smith,“Advocacy Coalitions and the Practice of Policy Analysis”,Policy Sciences 21(1988).p.264.
② Andrew Rich,Think Tanks,public Policy,and the Politics of Expertise,New York:Cambridge University press,2005,p.34.
③ Robert Nelson ,“The Economies Profession and the Making of Public Policy”,Journal of Economic Literature,Vol.25 (March 1987) .p.45.
④ Diane Stone ed.,Think Tank Traditions,Policy Research and the Politics of Ideas.New York:Manchester University Press,2004,p.220.
⑤⑦⑨⑩ aul A.Sabatier,“Policy Change over a Decade or More”,Policy Change and Learning:An Advocacy Coalition Approach,Colorado:Westview Press,1993,p.25,28,220 - 221,28.
⑥ John F.Munro,“California Water Politics:Explaining Policy Change in a Cognitively Polarized Subsystem,”Policy Change and 1.earning:An Advocacy Coalition Approach,Colorado:Westview Press,1993,p.41.
⑧ Thomas Oatley,International Political Economy:Interests and Institutions in the Global Economy,Pearson Longman,2006,p.12-13.
(11) Jenny Stewart,“Value Conflict and Policy Change”,Review of Policy Research,Volume 23,Number 1(2006).p185.
(12)(13)(14) John F.Munro,“California Water Politics:Explaining Policy Change in a Cognitively Polarized Subsystem,” Policy Change and Learning:An Advocacy Coalition Approach,Colorado:Westview Press,1993,pl15,115,116-117.