TOD+PPP模式对普通国省道公路建设投融资的启示和借鉴
李树睿，张鹏
（济宁市公路事业发展中心，山东 济宁 272000）
摘要： 在分析普通国省道公路建设及投融资面临的主要问题以及TOD、PPP模式概念及发展状况的基础上，从投资来源、土地利用、服务城市发展等方面论述TOD模式理念可以被公路建设所借鉴，进而提出在公路建设中应用TOD+PPP模式。该模式有利于公路等基础设施规划与城市规划的协调发展，拓宽投融资渠道引入社会资本进入公路建设领域，同时，应加强该模式在制度创新、利益分配、规范监管等方面的探索。
关键词： 普通国省道公路；投融资；TOD+PPP模式
0 引言
城镇化是现代化的必由之路，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。普通国省道公路网（以下简称“公路”）作为综合交通体系的重要组成部分，直接连通各个城市、乡镇，是人民群众和工矿企业出行的必经之路，符合我国基本国情和公路发展实际，符合“两个公路体系”坚持以非收费公路为主的政策，对促进我国城镇化进程和经济社会发展具有重要作用。目前公路建设以财政投入为主，由于财政资金有限，加之公路存量大、建设投资高、非收费的特点，公路建设投融资困难，建设规模和服务水平均无法满足人民群众和经济社会发展需要。同时，现有公路建设存在“老路被建筑包围—另辟新线—建筑跟随—新路被建筑包围”的怪圈，助长了城市无序扩张，带来一系列经济、交通、环境问题。因此，本文借鉴TOD模式及其理念，探讨在公路建设中应用的可行性，并分析应注意的问题。
1 普通国省道公路建设投融资及存在的问题
1.1 公路网现状
据统计，2017年底全国普通国省道通车里程达55.57万km，普通国道年平均日交通量为10242辆，营运汽车1450万辆；公路客、货运量在包括铁路、水运、航空的全部运输中分别占78.8%、78.2%[1]。由此可见，公路是综合交通体系的重要组成部分，与高速公路、农村公路、铁路、水运、航空相比，普通国省道公路运输更加贴近人民群众和工矿企业出行习惯，也是我国现有基本国情所决定的。
1.2 投融资情况
为维持普通国省道公路正常的技术标准、通行能力和服务水平，建设里程和投资逐年增加。据统计，2017年普通国省道公路建设约2万km，总投资约7264亿元，平均投资3600万元/km。如按公路平均服役年限12年计算，现有规模每年改造里程4.67万km，平均投资1200万元/km，总投资达到5600亿元。
《公路法》规定，公路建设资金的来源为财政拨款、政府举债和社会投资。原则上国道国建、省道省建，但由于普通国省道主要是地方受益，按照“谁受益谁投资”的经济原则，加之国家车购税资金、省级财政资金有限，博弈后市县地方政府实际成为普通国省道公路建设资金主要承担者。如广东省2018年新建公路市县承担约70%，旧路改造市县承担约50%[2]。山东省普通国省道公路新建改线项目实行省级财政定额补助，补助标准为：一级公路450万元/km，二级公路200万元/km，新建或拆除重建的大桥、特大桥或隧道1200元/m2。旧路改造（改建和大中修）项目路面、大中桥、隧道等工程由省级投资，路基土石方、小桥涵施工以及征地拆迁等工程由市县投资[3]。总体上看，新建公路市县承担约80%，旧路改造市县承担约20%。随着普通国省道公路全面取消收费，市县地方政府依靠“贷款修路，收费还贷”的时代已经远去，且市县地方政府债务积累庞大，还本付息压力剧增，也无力筹措更多资金用于公路建设。
1.3 与助力城市发展相悖
由《公路法》对国道、省道的定义、规划以及普通国省道公路的通达性可知，目前普通国省道公路同时作为沿线城市（设区市、县）的外环线发挥部分市政道路职能，或者沿线城市在公路两侧增加市政道路设施，进而引发城市功能区围绕公路沿线布设。但由于公路规划和技术标准无法考虑市政道路服务功能以及公路用地范围外土地利用等，陷入“公路老路被建筑包围—另辟新线—建筑跟随—新路被建筑包围”的怪圈，客观上在一定程度上助长城市无序扩张，并带来公路通行能力下降（拥堵）、服务水平降低（交通事故频发）、环境污染加剧（汽车排放、噪音）等一系列经济、交通、环境问题。
因此，现状普通国省道公路存量大、非收费、建设（改造）投资高、投融资难度大，与公路服务于城乡一体、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的新型城镇化理念相悖。
2 TOD、PPP模式简介
2.1 TOD模式简介
TOD 英文全称Transit-Oriented-Development，中文字面含义为“交通引领发展”，是一种以公共交通为导向的城市规划和发展模式。陈燕萍认为[4]发展公共交通导向的土地利用形态是解决我国城市交通问题的根本出路。从广义上来说，TOD指的是以任何交通设施建设为主导的城市开发活动。TOD是在交通干道旁，也就是铁路、公交线路以及公路旁的较高密度的居住功能或者混合功能的土地开发。而狭义的TOD则特指以公共交通设施为主导的开发[5]。从TOD 概念提出、发展、实践的过程来看，“T”一般是指铁路（高铁/城际铁路）、城市轨道交通（地铁、轻轨）。
政策限制。2018年6月国办发[2018]52号文《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》发布，文中关于申报建设地铁城市要求一般公共财政预算收入300亿元以上、地区生产总值GDP3000亿元以上、市区常住人口300万人以上。据统计，2017年符合以上条件的城市分别为：约60个、76个、27个。截至2017年底大陆范围运营地铁城市32个[8]。
从城市与交通协同发展的效益角度看，TOD 模式可以达成公共交通与周边地区土地开发的良性互动：一方面，公共交通可以带来大量客流，带动沿线的房地产业发展和物业增值；另一方面，沿线地区的发展反过来会增加公共交通的客流，为公共交通提供稳定或不断增长的票务及资源开发经营收入。从广义的政府财政角度看：无论城市经济状况和房地产市场如何，城市的发展决定必然要发展交通，政府财政也需要付出相应的成本。在此情况下，通过TOD能获得有限的增值和收益，对城市财政而言都是额外的收入。张宝贤[6]以广州轨道开发为案例，进一步说明TOD与其他模式的混合使用可加强政府的投资收益。
往往此时，他们都会望而生畏。这时候我就笑得很胜利，这个世界上，总是有那么一群男人，天天做梦走路都在想偷腥，想着艳遇，却时常没有胆量。
TOD模式中的“T”用国省公路替代是完全可行的，只是由于公路的吸引聚集能力相对地铁等轨道交通、BRT（快速公交）差，造成沿线土地的升值空间较小，潜在投资商利益驱动力不足。但从另外一个角度思考，轨道交通是否符合现阶段我国大多数中小城市的实际。
2.2 PPP模式简介
PPP 英文全称 Public-Private-Partnership，国外称之为公私合作或公私合营，我国规范说法是政府和社会资本合作。是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。
TOD是城市发展的必选项，PPP模式是供给制度的创新，但作为跨界多专业整合的项目，其复杂程度和敏感性都远远超出单纯基础设施项目，发展过程必定充满曲折和挑战，有许多待深入研究、探索和突破的地方。
3 TOD+PPP模式对普通国省公路建设的启示
3.1 TOD模式理念可以被公路建设所借鉴
通过“拍立得”的推广活动，我们可以得出这样一个结论：在耳边说一千遍的道理，都不如让顾客亲眼看到更有影响力。
鲁迅在弘文学院结束学业后，选择医学作为他从事革命、拯救祖国的实践方向。鲁迅说他学医的动机，是因从译出的历史书上知道日本维新大半发端于西方医学，因此他很想通过医学来推动祖国革命事业的发展；此外，父亲的病也使他对那些骗人的庸医失去信任，同时对被骗病人和家属起了很大的同情。鲁迅选择了远在日本东北的仙台医学专门学校，这正是其科技救国思想的具体体现，是受洋务运动影响之后的一次真正实践。
投资巨大。建设成本：地铁造价6～10亿元/km，投资回收期30～35年；运营成本：目前世界范围内绝大多数处于亏损状态，国内车票等收入仅占成本的54%左右，需财政予以大量补贴。
根据前文简述的TOD、PPP模式，同时考虑普通国省公路建设项目无现金流收入的特点，可以采用TOD+PPP的模式。以TOD模式为基础，通过创新融资方式，拓宽融资渠道，鼓励社会资本积极进入城市基础设施建设领域。该模式一方面强调城市基础设施规划与城市土地利用规划一体化开发利用，通过土地的增值反哺城市发展，实现合理的城市布局。另一方面，通过PPP模式引入社会资本，创新投融资模式，有效缓解项目建设的资金压力，平滑政府的财政支出，使政府有限的财政资金可以分散地投入到更多的领域，从而提高财政资金的使用效率。
因此，对我国众多的中小城市来讲，近期轨道交通建设是不现实的，在公路、城市道路通行的BRT可能是一个较为现实的选择；同时，现有交通用地也可作为将来轨道交通用地，这就为国省公路绕城路段建设采用TOD模式提供了可借鉴的选择。杜轩等认为[9]改进的TOD模式将有效引导我国中小城市的土地利用，促进城市可持续发展。
3.2 公路建设项目可以采用TOD+PPP的模式
定向越野运动反映着体育老师的谋略和教学水平，但因为是新兴的体育项目，所以目前尚无专业的体育老师给学生进行系统培训。同时，部分体育老师不重视对定向越野运动的理论学习，多采取体能训练及自己理解的方式进行教学，从而导致学生在参与定向越野运动时无法真正体会定向越野运动的乐趣所在。
多年来，我国地方政府主要通过成立融资平台等方式融资进行基础设施建设（包括公路建设），尽管对改善民生和社会事业发展起到积极作用，但也带来债务规模较高等弊端。2013 年 7 月，国务院总理李克强提出，利用特许经营、投资补助、政府购买服务等方式吸引民间资本参与经营性项目建设与运营。2014 年以来，国务院、财政部、国家发改委连续发布一系列通知、意见、办法、指南等政策文件力推 PPP。截至2018年底，全国PPP管理库项目共计8654个，投资额13.2万亿元，其中：交通运输项目1236个，占总数的14.28%，投资额3.8万亿元，占总数的28.79%，均排名第二位[7]。
（1）制度改革创新。TOD 模式的关键理念就是将公路沿线周边地区的房地产开发权整合到建设项目中去，从而使得项目最大程度地享受到土地升值带来的利益。因此，要积极探索体制机制和政策法规的改革创新之路，促进TOD 的增值和 PPP 模式的实现。
以“工作室”为单位组织教学。基于“工作室制”的教学组织形式不再以班级为单位，学生是工作室的主体，主要是指进入工作室接受学习或训练的学生，他们通常具有不同背景、不同专业、身处不同年级[2]，他们往往是经过一定阶段的专业学习后，对某方面知识有继续学习提高的愿望才加入工作室，因此有学习的强动机性和持续性。工作室中的教师根据学生的基础和教学内容的特点，因材施教，保持工作室内学生的多样性。
（2）利益责任复杂。在TOD+PPP项目中，政府承担的城市发展方面的公益性和长期责任较多，而社会资本则更多考虑在特许经营期内的回报，这种不同的利益主体和利益诉求，使得项目在财务测算、责任划分、利益分享和风险分担方面的复杂程度远远超出单纯的基础设施或土地、物业开发项目。
（3）监管透明公开。TOD+PPP 模式要求把土地开发与公路建设项目打包，某种意义上可以说是一种定向的土地财政，如果监管不力，可能会滋生新的暗箱操作和腐败。对此，需要有专门的制度和机构来规范和监管相关运作。
4 结语
总之，TOD模式的理念是先进的，可以在普通国省公路建设中借鉴其基本理念。同时，在目前国家大力推动PPP模式的形势下，与PPP模式捆绑，可以在广大的中小城市绕城路段建设项目中进行探索、研究。
治疗先天性足内翻，主要通过将足部骨骼牵引回正常状态、促进发育良好进行来治疗。因此，生后1周内就要开始矫正治疗。
参考文献：
[1] 交通运输部. 2017年交通运输行业发展统计公报[EB/OL].（2018-03-30）[2019-03-15]. http∶//zizhan.mot.gov.cn/zfxxgk/bnssj/zhghs/201803/t20180329_3005087.html.
[2] 广东省交通运输厅. 2018年省级交通建设资金和省级港口建设费明细分配计划公示[EB/OL].（2018-02-26）[2019-03-15].http∶//td.gd.gov.cn/ygzw/zwgk/xmyzj/czys/content/post_1202468.html.
[3] 山东省财政厅山东省交通运输厅. 山东省交通发展专项资金管理办法[EB/OL].（2018-05-15）[2019-03-15].http∶//www.shandong.gov.cn/art/2018/5/15/art_2522_16865.html
[4] 陈燕萍. 城市交通问题的治本之路——公共交通社区与公共交通导向的城市土地利用形态[J]. 城市规划，2000，24（3）：10-14.
[5] 李珽，史懿亭，符文颖. TOD概念的发展及中国化[J]. 国际城市规划，2015，30（3）：76-77.
[6] 张宝贤. TOD模式在广州轨道交通中的发展——以轨道三号线和四号线为例[J]. 建设科技，2006（13）：122-123.
[7] 财政部PPP中心. 全国PPP综合信息平台项目管理库2018年报[EB/OL].（2019-01-31）[2019-03-15].http∶//www.chinappp.cn/newscenter/newsdetail_16446.html.
[8] 住房和城乡建设部. 中国城乡建设统计年鉴2017[M]. 北京：中国统计出版社，2017.
[9] 杜轩，张永，任刚. 基于TOD模式的中小城市公共交通规划[J]. 交通运输工程与信息学报，2010，8（2）.
中图分类号 ：[U4-9]
文献标识码： A
收稿日期： 2019-01-14
作者简介 ：李树睿（1972—），男，山东济宁人，高级工程师，注册咨询（投资）工程师。
（编辑：赵艳）
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