论公民的社会保障权与突发事件中的国家救助，本文主要内容关键词为：社会保障论文,公民论文,国家论文,事件中论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1005-0078(2008)01-030-08
一、问题的提出
2003年“非典”风波甫息，为解决患者和死者家属的生活困难以及由此引发的纷争，国务院办公厅于当年7月14日下发《关于妥善处理因防治非典型肺炎引发的矛盾和纠纷的通知》，重点提及以解决患者和死者亲属实际困难为目的的救助工作。各地方政府据此陆续制定善后措施，其基本方案为：因履行职务而感染“非典”伤、病、亡者按工伤（工亡）处理；其余死者有工作单位的由单位承担其丧葬费、抚恤金和家庭生活的一次性补助，无工作单位的由基层政府承担上述费用；其余患者是城镇居民的纳入城市低保，是农民的由当地政府给予适当抚恤和救助。
由于善后方案中的救助标准普遍偏低，救助主体的给付能力也不尽一致，实施后收效不佳，部分患者和死者家属要求政府恢复其生活至较高水准而未获满足，或讼或访，时至今日仍未完全平息，此谓“善后不善”。众所周知，在突发事件中，因国家或他人侵权而受害者可以通过国家赔偿或民事赔偿解决；因国家对私人权益予以征收、征用或限制而致损者可通过行政补偿处理；惟因事件本身对个人造成的伤害如何补救，有关制度尚付阙如或极不完备，刚刚实施的《突发事件应对法》也未予完整解答。由此产生的问题是：对突发事件中不可归咎于国家的个人损失，国家是否负有救助义务？如予救助，其依据、范围、条件、标准又当如何？对以上问题的回答，实则是对国家应急救助权利基础和制度框架的分析。
笔者对突发事件中的国家救助持肯定态度，并认为其法理基础在于宪法所确认的公民社会保障权。判明社会保障权的属性、主体、客体和实现方式，是分析国家应急救助的起点。
二、公民的社会保障权及其实现
《宪法》第45条第1款规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”①这一宪法权利被称作公民的社会保障权，也称物质帮助权，对此需要判明以下几点：
（一）权利属性
从本质上看，社会保障权是生存权的补充性（或曰手段性）权利。对生存权的界定存在诸多分歧，笔者赞同的观点是：生存权即公民的相当生活水准权(the right to an adequate standard of living)。②依其定义，“所谓生存权，就是人为了像人那样生活的权利。所谓像人那样生活，就是说人不能像奴隶和牲畜那样生活，是保全作为人的尊严而生活的权利。”③简言之，即公民在其所处社会环境下能够以不丧失基本自由的方式生存的权利。这一权利为主要人权公约和多国宪法所确认，如《世界人权宣言》称：“人人有权享有为维持他本人和家属的健康和福利所需要的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务”；《经济、社会及文化权利国际公约》称：“本公约缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件。”在常态下，国家通过提供受教育机会、就业岗位、财产保护等方式保障公民生存权的自我实现。但现代社会无疑存在足以破坏这一生存状态的种种风险——如年幼失怙、年老无依、重病、残疾、失业、遭灾等。为了排除公民由此遭遇的生存障碍，有必要在宪法上进一步确认他们在上述情况下获得社会保障的权利。《世界人权宣言》在规定了生存权之后，紧接着规定公民“在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障。”因此，从逻辑上看，社会保障权（非常态下）和劳动权、受教育权等（常态下）一样，都是为了实现公民的生存权而确立的、必要的补充性权利。社会保障权“可以补充或充分替代因财产匮乏或就业不充分而导致的收入不充分，从而享有相当的生活水准。”④“如果说生存者是通过‘劳动——财产——维持生存’的定式完成了生存权的自我实现的话，那么另一种定式‘物质请求——国家帮助——维持生存’就是某些特殊主体生存权实现的方式。”⑤因此，有研究者将社会保障权定义为“公民在面临威胁其生存的社会风险时，从国家和社会获得物质保障和社会服务，使之维持生存并达到相当水准的生活的权利。”⑥笔者表示赞同。
从社会保障权作为生存权补充性权利的性质来看，对因遭遇突发事件而难以维持相当生活水准的公民施予救助，亦属社会保障权的应有之义。
（二）权利主体
作为一种普遍性权利，社会保障权为一国的全体公民所享有。但这仅仅意味着每位公民拥有获得社会保障的权利能力（潜在权利主体），而非每人都具备了主张这一权利的现实资格（显在权利主体）。一般认为，具备这种资格的人是社会弱势人群或特定条件下的劳动者，但其具体条件的宽严在各国宪法上颇有差别。国际人权公约和部分国家宪法对此加以概括，如《世界人权宣言》规定为“……不能控制的情况下丧失谋生能力时”，另有法、日、韩、意等国宪法亦作类似规定。⑦多数国家宪法采取列举式规定，被普遍列举的情形包括年老、疾病、残疾和失业，另有其他情形如产妇、母亲、儿童、未成年人、守寡者、受灾者等。
我国宪法对上述条件做列举式规定，并限于年老、疾病和丧失劳动能力（即残疾）三种情形。从中可以看出，立宪者将社会保障权看作一项与劳动权密切结合的权利，公民获得社会保障的条件实则为丧失劳动能力时（老、病、残）。此前的54宪法、75宪法和78宪法更将社会保障的权利主体限定为“劳动者”，即劳动者能劳动时依靠劳动保障生活，不能劳动时依靠物质帮助保障生活，而非劳动者或非因丧失劳动能力而陷入困顿的公民便不在保障之列。很显然，这种意义上的社会保障权与其说源于人文关怀，毋宁说脱胎于“不劳动者不得食”的意识形态桎梏。尽管82宪法将社会保障的权利主体改为“公民”，但在权利的享有条件上仍难脱劳动者权利的痕迹。不过事实上，我国社会保障制度的发展早已超出宪法第45条规定的范围，失业保险的建立和医疗保险向普通人群的延伸即是明例。因此，第23条宪法修正案提出“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”综合考虑82宪法将社会保障权的主体确立为“公民”的旨趣，结合2004年宪法的修正，以及各层次立法对社会保障的发展，可以认为，我国公民享有社会保障的条件绝不限于劳动者丧失劳动能力，而应包括可能导致公民生活陷入困境的各种客观情形，自然也包括遭遇突发事件的打击在内。⑧
（三）权利客体
一般认为，社会保障权以获得物质帮助为内容，其客体是物；也有人认为包括物和行为。笔者认为，社会保障权的客体除物和行为之外，还应包括其他利益。换言之，公民社会保障权的满足除了获得一定物质资料之外，还包括获得一定的社会服务（行为）和发展机会（其他利益）。当然，这种服务和机会通常可以通过物质交换而得到。具体而言，其客体至少有：(1)物，包括货币、衣食、房屋等；(2)服务，如医疗、保健和看护；(3)机会，如受教育的机会。国家为受保障者提供物质、服务和机会的数量和质量需要遵循一定标准，这一标准因各国社会经济发展程度有所差异，主要有最低生活标准、平均生活标准、原有生活标准，但基于社会保障权的补充性特征，决不应高于社会平均生活标准或受益者的原有生活标准，以免导致对社会效率的损害。
（四）权利的实现和国家的给付义务
社会保障权包括三个不同层次的权项：社会救助权是其最低层次，指公民因遭遇自然灾害或意外伤害而生活困难时有从国家获得救助的权利；社会保险权是其中间层次，指的是本来拥有劳动能力的公民因劳动能力的损失或劳动机会的缺乏而临时或永久地不能劳动，而致生活困难时有获得补贴的权利；社会福利权是其最高层次，指公民在基本生存权获得保障的基础上，有随着社会经济发展而享受各种福利设施、福利补贴和福利服务的权利。
社会保障权作为一种积极的社会权，国家对其实现应负最主要义务。⑨有研究者认为，社会保障权可以分为给付性权利和非给付性权利，⑩国家相应地承担给付性义务和非给付性义务。这一区分对国家义务的揭示并不完全准确，笔者认为，毋宁将其区分为作为义务和不作为义务，前者指国家不应妨碍个人合法获取并利用各种资源满足其自身生活，后者则指国家应积极采取各种措施确保社会保障权的实现。显然，国家的作为义务居于支配地位，有研究者认为其包括制度设计、财政支持和事务管理三项内容。(11)具体而言，又依社会保障权的不同权项有所差别：
首先，事务管理是国家为实现社会保障各权项而普遍负有的义务，即国家应对各项社会保障事业实施广泛的行政管理，这种管理既可由国家直接实施，也可授权或委托于一定的社会组织。
其次，国家对社会保险权的实现更多地只负有制度设计的义务。换言之，国家对各种社会保险制度的建立并不是通过（或完全通过）公共资金的投入来实现的，而主要是通过各种立法、政策和规划建立起一套有效的、强制性的社会保险制度。
最后，国家的财政支持义务——即直接给付义务更多地体现在社会救助和社会福利方面，社会救助的绝大部分和社会福利的相当部分资金都直接来源于公共财政，其实质是国家对社会财富的二次分配。可见，在公民社会保障权的实现上，国家作为资金供给者的角色不断弱化，作为制度供给者的角色相应强化。但在社会福利和社会保险领域，公共资金仍起着兜底性的保障作用；在最低层次的社会救助领域，即对弱势人群的物质帮助方面，国家的直接财政支出更扮演着最主要角色。
公民因突发事件所遭受的损失，固然可以通过自由参加商业保险而获得偿付，但这并不能免除国家为受害者恢复基本生活水准的义务。纵观各国制度，国家对这一义务的履行既包括建立强制性的灾害保险，也包括动用国库给予直接援助。由于一方面灾害保险不可能囊括各种意外伤害，另一方面其发展也必须以国民财富普遍达到一定程度为前提，因此，在目前，国家的直接给付仍是突发事件中实现我国公民社会保障权的最主要途径。
三、基于社会保障权的国家应急救助
在公共应急领域，社会保障权体现为公民因遭受突发事件袭击而致生活水平下降之后的获得国家救助权和获得保险偿付权。限于主题，我们对灾害保险不做展开，而集中讨论国家的应急救助。
（一）对国家应急救助的基本分析
国家应急救助，即国家对遭遇突发事件损害的公民，免费提供物质资料、社会服务和发展机会的制度。从公共危机管理的流程来看，应急救助应属事后恢复与重建措施的一种。(12)对此我们略作分析：
第一，救助目的。国家应急救助的主要目的是帮助受突发事件冲击的公民维持生活质量，但这并非惟一目的。基于突发事件的特殊性，救助措施有时还将发挥对危机本身及其次生、衍生危机的遏制和防范作用，兼具处置措施、救援措施甚至预防措施的属性。例如，对突发公共卫生事件中的患者给予免费医疗，既是对其生理上和经济上的改善，同时也起到控制疾病传播的作用。(13)但在多数时候，应急救助仍有别于应急救援——二者在许多文献中被混淆——前者的最终权利基础是生存权，而后者是生命权、健康权和财产权。
第二，救助主体。尽管在突发事件中不乏慈善机构和国际组织向受害人伸出援手，但这种救助的道德色彩显然高于其法律意义。毋庸置疑，国家是救助义务的最主要承担者。由于我国的社会保障有悠久的“单位保障”传统，时至今日，许多时候国家仍要求受害人所在单位承担一定比例的救助任务，这一做法并不恰当，实则是国家对其救助责任的转嫁。
第三，救助范围。在突发事件及其应对过程中，公民利益可能遭受多方伤害，而国家救助的范围限于事件本身造成的损害。由此，应急救助区别于突发事件中的国家赔偿和国家补偿——前者用于填平危机应对中国家侵权行为带来的损害，后者用于弥补危机应对管理中国家征收、征用、限制公民权利或管理行为附随效果所造成的损失。
第四，救助对象。国家应急救助的对象是在生活上受突发事件严重影响的公民，这种影响必须与事件本身存在直接的因果关系，既包括直接遭受事件袭击的人，如灾民、病人和伤员及其家属，也包括其他经济上受事件直接影响的人，如所在行业或企业因事件冲击而倒闭或萧条的职工。美国斯坦福法案对救助对象的概括颇为准确，其标准是“因重大灾害直接影响而产生某种必要支出和迫切需求但无法通过其他途径解决这些开支和需求的个人和家庭。”(14)
第五，救助内容。应急救助的目的在于维持公民的生活水准和质量，为此国家需要提供：(1)生产生活资料，如住房、食品、衣物、生活费、耕地、基本生产工具、贷款等；(2)社会服务，如医疗照护、心理干预、法律援助、对公共设施的修缮、交通运输等；(3)发展机会，如儿童入学、就业帮助等；(4)其他利益，如税费减免。符合条件的公民对上述利益的获得无须支付任何费用，从而使应急救助有别于需要缴纳一定保费的灾害保险。(15)
（二）国家应急救助现状
我国的应急救助体系以民政系统的自然灾害赈济为中心，曾为亿万灾民纾困解难。但时至今日，这种以灾荒赈济为主要内容、以社会稳定为基本目标、带有浓重恩惠色彩的应急救助体制已明显难以适应灾害类型复杂化、灾民需求多样化、应急管理法治化的新现实，突出表现为：
第一，规范残缺。多数发达国家，尤其是灾害多发国家的公共应急法律对应急救助多有详尽规范，部分国家还出台了专门的应急救助立法——甚至是针对特定类型灾害的救助立法。如美国的《联邦灾害救济和突发事件援助法》、《全国洪水保险法》；日本的《灾害救助法》、《灾害对策基本法》、《处理特大灾害的特别财政援助法》、《重建灾民生活救助法》、《推进减灾集体移民特别财政补助法》、《灾害支付抚恤金法》、《地震保险法》等；台湾地区的“社会救助法”也以急难救助和灾害救助为重要调整对象。即在民国时期，也曾有1930年《救灾准备金法》的出台，尽管该法内容十分粗疏，实施效果也颇不堪，但毕竟提供了最起码的制度框架。(16)目前，我国只在自然灾害救助领域备有《国家自然灾害救助应急预案》和民政部若干规章等较详细的规范，其余则仅为散落于各应急单行法律、法规、规章、预案中的片言只语。而作为应急基本法的《突发事件应对法》仅在其第61条第2款规定：“受突发事件影响地区的人民政府应当……制定救助、补偿、抚慰、抚恤、安置等善后工作计划并组织实施……。”如此规定聊胜于无。一言以蔽之，数量少、框架粗、位阶低，可以概括我国应急救助规范的现状。(17)
第二，范围狭小。将各种突发事件的损害纳入救助本是通例，我国却历来多限于自然灾害救济。尽管目前救助范围已有所拓展，但一方面尚无成熟规范，另一方面多数社会安全事件——尤其是经济安全事件仍未实际纳入。而事实上，人类在现代化过程中产生的各种技术发明、制度安排以及由此形成的生活方式（如人口和财富向城市的高度集中）和精神状态（如生活节奏加快所形成的压抑心理），正逐步取代自然灾害成为威胁人类安全的主要险源，以自然灾害赈济为核心的救助体系显然失之过狭。
第三，主体缺位。由政府代表国家履行应急救助义务本属责无旁贷，但现实中这一义务向其他主体的转嫁却屡见不鲜，包括：其一，向受害者所在单位转嫁，出于对计划经济体制下“单位人”传统的习惯性延续，国家常常要求受害人所在单位（无单位者则为其所在集体经济组织）分摊一部分救助费用。其二，向直接救助机构转嫁，如“非典”中政府对患者和疑似患者的救治费用采取了“记账治疗、医院垫付、财政（或社保）结算”的做法，不意导致广泛的逃费欠费，医院一时为之拮据。(18)其三，向金融机构转嫁，这在自然灾害救助方面极为普遍，所谓“政府给一点、银行贷一点、自己借一点”的三点论为许多地方政府所奉行。而银行之所以愿意“贷一点”往往是政府干预的结果，由于灾民偿还能力薄弱，使这“一点”常常有去无回。其四，向受害人自身转嫁，无庸讳言，上述“三点论”中所谓的“自己借一点”最后难免造成灾民“灾——债——灾——债……”的恶性循环。
第四，标准偏低。我国的应急救助标准向无定数，除地方经济水平的差异之外，往往还受到社会舆论和政治考量的影响，但整体上标准偏低。其原因除国家财力局限之外，还与我国巨灾频仍且社会安全防范能力薄弱导致受害人口过于庞大有关。1998年洪灾时，政府对分散安置的灾民每日仅能提供2-3元食宿费，并大量动员灾民投亲靠友，政府所能提供的仅为其旅费和途中饭费；对灾后房屋的重建，政府仅能为少数特困户提供救济；即使是最基本的粮食，政府也仅能为钱粮两无的特困户提供救助，其他灾民需要通过借粮、借销和社会捐赠解决。(19)政府救助能力之孱弱、标准之低下，可见一斑。
四、对国家应急救助的制度构想
依基本权利的效力理论，社会保障权作为宪法确认的基本权，具有防御权、形成客观价值秩序和受益权三项权能，分别对应国家的尊重义务、保护义务和积极实现的义务。(20)对于国家的尊重义务，即不干涉公民自主实现其基本权的义务，无须转化为法律权利，公民即可直接向国家主张；对于保护义务，即建立一定制度以保护、促进基本权的义务，则在建立“立法不作为”诉讼的国家，公民可直接依宪法上之基本权条款主张，否则无法主张；对于积极实现义务，即国家通过主动给付(21)以满足基本权（主要是社会权）的义务，公民能否直接主张，须依不同国家宪法上基本权条款的效力而定。一般认为，基本权的效力有“方针条款”、“宪法委托”、“制度保障”和“公法权利”四说。从我国实践来看，基本权至多可以被解释为具有“宪法委托”的效力，即仅为宪法上的原则性规定，需委托其他国家机关（主要是立法机关）以特定行为贯彻之。(22)因此，尽管宪法上的社会保障条款足以确认我国公民在遭遇突发事件时有获得国家救助的权利，但若无立法上应急救助制度的具体架构，该项权利仍难充分实现。至于应急救助的完整构建，因所涉方面众多、枝节纷繁，限于篇幅，在此难以详尽展开，仅就其中至为关键者，略作讨论。
第一，救助依据的确立。诚如上文，建立一定规范作为突发事件受害人获取救助的依据，其必要性无须赘述，但确立何种依据却不无疑问。有关给付行政应适用法律保留的主张十分普遍，但笔者以为并不尽然。实际上，主张法律保留的学者也承认在法律缺位时行政规则的补充性作用，同时承认在紧急情况下的例外。“法律保留只对‘正常案件’是必要的，即以社会、经济和文化为目的给付，以及在较大的人群或者较长时期分配给付。对突然出现的非常情况，如自然灾害特别是经济危机，不需要（事先）规定授权，否则，即不可能提供必要的即时救济。这可以认为是一种特别行政权限——与即时侵害类似的权利。”(23)据此，应急救助的提供并不以存在法律或地方性法规上的依据为必要，根据行政法规或规章做出的给付也无不当，在必要的情况下甚至可以根据行政命令直接实施。
第二，救助主体的确定。国家作为应急救助第一义务主体，社会组织和个人发挥补充作用，对此应无疑义。值得讨论的是受害人所在单位或集体经济组织的角色，截至目前，二者仍是我国应急救助义务的重要承担者，理论上也不乏继续发挥其作用的主张。但笔者对此表示反对，理由是：一则，受害人所在单位不是公民社会保障权的必然义务主体，一般仅有协助国家开展救助工作的义务，而无提供救助资源或承担救助费用的义务，除非其内部建立了某种形式的互助保险；二则，集体经济组织对受害成员所提供的帮助，是受害人基于其集体成员身份理应享有的好处，并非获助所得。
第三，救助对象的界定。因突发事件影响而直接导致生活水准明显降低，始终是界定救助对象的准绳。由此，下列人群应在救助之列：
(1)因突发事件直接导致基本生活条件减损的，如因伤、病、亡丧失收入来源，房屋倒塌，财产毁灭，道路坍塌，学校停办等；
(2)基本生活条件虽未减损但因突发事件致暂时无法享有的，如房屋虽未毁坏但因洪水阻隔而无法返回，虽有存款但因金融机构歇业而无法取用，虽有财产但生活必需品无法购得等；
(3)因突发事件导致某项开支明显增加的，如因伤病而导致医疗开支剧增。相反，如非高度发达之福利国家，则下列人群不屑救助对象：
(1)因突发事件直接导致非基本生活条件减损的，如因灾害导致当地文体活动场所被毁；
(2)因突发事件直接导致非基本生活条件暂时无法享用的，如因事件导致影院关闭、集会取消等；
(3)因突发事件导致某项开支小额增加的，如因疫病爆发而购置必要的预防性物品（口罩、消毒液等）。
第四，救助程序的设计。一般来说，除灾中的紧急救助可依职权主动实施之外，灾后救助多依申请启动。从总体上看，应急救助和一般社会救助所适用的程序大致相同，但在以下几点略有区别：
(1)应急救助程序的关闭。应急救助是国家在灾后筹集大量资金迅速启动的特殊程序，不可能旷日持久长期运作。因此，此类程序应设定受理期限，期满即行封闭。(24)但为了保证遗漏者获得补救和某些错误得到纠正，应允许特殊程序关闭后转入一般救助程序，以解决遗留问题。
(2)对申请的从宽审查。为使救助对象尽快获得必要生活资料，应急救助不应完全效仿一般救助中严格而琐碎的事前调查，对暂时不能确定的申请应决定先行给付，经事后核实对冒领行为再予纠正。
(3)决定期限及其推定。基于救助的紧急性，政府决定是否给付的期限应在合理范围内尽量缩短，并在期满而尚未做出决定时推定为同意给付，而不是像一般救助程序那样推定为拒绝给付。
第五，救助标准的衡量。应急救助以满足受害人的基本生活需要为限度，由此须采集其受损程度、财产状况、抚养人数、当地物价、已获保险赔付等因素确定之，同时综合考量公平与效率、形式平等与实质平等、补充性与补足性等多对关系。笔者以为，某一灾难的救助标准应由基本标准、浮动标准与特殊标准共同构成。基本标准是适用于全体受害人的最低标准，以保证最起码的公平；浮动标准是结合前述因素之后对特殊人群的额外给付；特殊标准是对极特殊灾难中受害人提供的异乎寻常的高标准，适用特殊标准的救助需要获得专门立法或行政命令的授权。(25)
第六，救助资金的筹集。依我国《预算法》第32条规定：“各级政府预算应当按照本级政府预算支出额的1%-3%设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害救灾开支及其他难于预见的特殊开支。”这是国家应急救助资金的基本来源，但即使加上各种捐赠资金，数额仍然有限，在应付巨灾时尤显捉襟见肘。因此，建立救灾基金或面向国内外发行巨灾债券和灾害彩票以分摊风险，日渐成为各国政府筹集资金的新渠道。
五、余言
从突发事件社会保障的发展趋势来看，必须承认，社会保险和商业保险正在迅速取代国家救助的主导地位。以救助为底线、以保险为核心、以捐赠为补充的混合型灾害保障机制是多数发达国家的共同选择。相对于国家救助，保险的优势在于：
(1)广泛的融资渠道使其救助实力较之国家财政更加雄厚；
(2)赔付压力促使保险机构在危机预防和损失减缓环节中提前介入；
(3)保险费率的调节将对投保人的危机防范和减损止损行为形成激励；
(4)保险业可以凭借再保险和巨灾保险证券化等金融工具将灾害损失在更广泛的范围内分摊。例如，美国“9.11”所产生各种赔付金额中的51%由保险公司承担，其中的相当部分又向全球范围内的再保险商转移，保险商的风险又可能通过巨灾证券向资本市场再转移，最终实现全球分摊。(26)
尽管受制于国民支付能力和保险市场的发育程度，我国短期内绝难实现各主要灾种的普遍投保——仅有的少数灾害保险近年来迅速萎缩，尤其是农业保险的失败说明了这一点——因此，国家救助在相当长一段时间内仍将是突发事件受害者生活的主要恢复机制。但这决不应影响我们选择保险作为最终出路的判断。为了打开局面，遴选基础较好的地区对若干重要风险实行社会保险、合作保险或强制商业保险，必要时由国家对保费给予一定补贴，或规定连续多年保后无灾时返还一定比例保费作为奖励，不失为一种可供考虑的选择。
注释：
①有关社会保障权的其他宪法条款还包括第14条第4款有关建立社会保障制度的规定，以及第44条有关退休人员生活保障的规定。
②参考上官丕亮：《究竟什么是生存权》，载《江苏警官学院学报》2006年第6期。
③［日］三浦隆：《实践宪法学》，李力、白云海译，中国人民公安大学出版社2002年版，第158页。
④［瑞典］格德门德尔·阿尔弗雷德松、［挪威］阿斯布佐恩·艾德：《〈世界人权宜言〉——努力实现的共同标准》，中国人权研究会组织翻译，四川人民出版社1999年版，第547页。
⑤韩德培：《人权的理论与实践》，武汉大学出版社1995年版，第388页。
⑥郭曰君、吕铁贞：《论社会保障权》，载《青海社会科学》2007年第1期。
⑦这些国家宪法对公民获得社会保障的概括性条件表述为“失去必要的生活资料”、“遭遇不幸”、“需要时”、“因其他原因丧失生活能力”等。
⑧有研究者认为第23条修正案可以成为我国宪法确立完整意义上社会保障权的逻辑依据，因为社会保障制度内在地规定着社会保障权（钟会兵：《作为宪法权利的社会保障权——基于文本与判例分析》，载《学术论坛》2005年第10期）。也有人认为需要通过全国人大常委会依第23条修正案对宪法第45条做出扩充性解释（郭曰君、吴新平：《以宪法为依据，保障公民的社会保障权——从宪法修正案第二十三条谈起》，载《辽宁大学学报》〈哲社版〉2004年第4期）。
⑨多数国家宪法规定了国家实现社会保障权的义务和具体措施，详见郭曰君、吕铁贞：《社会保障权宪法确认之比较研究》，载《比较法研究》2007年第1期。我国宪法的规定是“国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”
⑩董溯战、冯斌：《论社会保障基本权》，载《河北法学》2007年第10期。
(11)参考张姝：《社会保障权论》，吉林大学2005年博士学位论文，第66-67页。
(12)某些国家（如美国）的应急救助包括政府事前为穷困地区的危机预防和应急准备提供各种帮助的措施，以避免灾害发生或减缓灾害可能造成的损失，但其性质上仍属预防和准备措施，只不过是通过政府自上而下的财政援助来实现的。
(13)有研究者曾分析了“非典”期间，由于国家对进城务工农民中的患者给予免费医疗，使其无须返乡，从而避免了因“非典”传入农村而带来的灾难。见刘辉、周慧文：《社会突发性事件中面向农民的应急型社会保障研究——从“非典”事件中社会保障对农村人群的支持作用谈起》，载《农业经济问题》2004年第7期。
(14)美国《联邦灾害救济和突发事件援助法》408.a.1。
(15)有些国家为公民支付部分或全部灾害保险的保费，也应属于应急救助的范畴。
(16)武艳敏：《灾难的补偿：1930年〈救灾准备金法〉之出台》，载《四川大学学报》（哲社版）2006年第2期。该法于1930年颁布并规定自公布之日起实施，实则1935年方得实施，而实施后岁出之救灾准备金尚不足该法规定的两成。
(17)据称由民政部起草的《救灾法》草案至今已历五稿，但一直没有出台。见杜钢建：《政府在灾害管理中的职责和法律责任》，载丁石孙主编：《城市灾害管理》，群言出版社2004年版，第149页。
(18)余力等：《SARS埋单者语焉不详》，载2003年8月15日《南方周末》。
(19)王振耀：《1998年水灾中国政府的应急反应和灾害救助》，载《中国减灾》1999年第3期。
(20)张翔：《基本权利的受益权功能与国家的给付义务》，载《中国法学》2006年第1期。作者将国家的三项义务称为消极义务、保护义务和给付义务，颇具启迪意义，但似乎不恰当地扩大了“给付义务”的内涵，甚至将国家为基本权建立制度保障和提供救济渠道的活动也称为给付。因此，笔者在此使用国家积极实现的义务以替代“给付义务”的概念。
(21)此处的“给付”不同于上引张翔一文所称广泛的“给付”义务，仅指物质、社会服务、发展机会等现实利益的给付，不包括制度保障和司法裁判等程序性利益的给付。
(22)陈新民：《德国公法学基础理论》（上），山东人民出版社2001年版，第148页。
(23)［德］哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第113页。
(24)如美国“9.11遇难者补偿基金”接受申请的期限是两年。见郑秉文：《社会保障体系的巨灾风险补偿功能分析》，载《公共管理学报》2007年第1期。
(25)一个典型的例子是，为了平复“9.11”给受害人和遇难者家属带来的巨大创伤，美国紧急通过的“恐怖袭击恢复与反应紧急适用法案”和“航空运输安全与制度稳定法案”授权司法部对受害人和遇难者家属给予远高于正常社会保障标准的抚恤。参考郑秉文：《社会保障体系的巨灾风险补偿功能分析》，载《公共管理学报》2007年第1期。
(26)魏培元：《论突发公共事件管理中保险的作用》，载《社会科学研究》2007年第2期。