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党的十五届四中全会《决定》提出：“要按照国家所有、分级管理、授权经营、分工监督的原则，逐步建立国有资产管理、监督、营运体系和机制，建立与健全严格的责任制度。”建立有效的国有资产管理、监督、营运体系和机制，确保国有资产保值增值，防止国有资产流失，是我国经济体制改革的一项重要目标。我们必须按照十五届四中全会精神，围绕这个目标，积极探索国有资产管理的有效形式。
十年探索的简要回顾
1988年10月国家国有资产管理局的组建，标志着我们进行国有资产管理体制改革探索的开始。此前，在高度集中、政企不分的传统体制下，各级政府的社会管理者职能与国有资产所有者职能是完全同一的。在这种情况下，设立一个专门机构来专职管理国有资产实无必要。改革开放以后，多种所有制形式和多种经营方式并存的格局开始形成，各级政府的经济管理部门需要为不同经济成分的企业公平竞争制定统一规则，因此其自身作为所有者直接介入生产经营活动就显得很不适宜。为解决这种既当“裁判员”、又当“运动员”的职能冲突，国家国有资产管理局便应运而生了。
但这个局的设置，就其职能来看，只能说人们意识到了问题的存在，而不能说是问题的解决。因为在其他政府经济管理部门职能没有根本转变的情况下，想通过设立一个专门机构把分散在各部门的所有者职能整合起来，是很困难的。而且，仅以一个副部级的机构，一百八十余人（即使加上地方机构，也只有万余人），要对数万亿元的国有资产实施有效的管理和监督，事实上也不可能。这一切，导致了1998年国有资产管理局并入财政部的机构调整。然而不管怎样，国家国有资产管理局的十年探索毕竟取得了一些成效；一是通过清产核资首次摸清了家底，掌握了国有资产的总量、结构和分布状况；二是引进了产权理论，把国家对国有经济的管理从对企业实物资产的管理转到对国有产权的管理上；三是提出了授权经营的理论，为解决政府与企业的关系提供了一条可行的思路。
国有资产管理的现状及存在的问题
据统计，二十三万户国有及国有控股企业，共占有资产十三点五万亿元，占全社会总资产（不含金融资产）的53%，其中国有资产及其权益为四点八万亿元。国有单位吸纳了71%的城镇就业人口，为国家提供了57%的税收。通过控股和参股，国有经济引导和控制着近七万亿元的社会资本。虽然非公有经济已经取得了长足的发展，但从现状来看，国有经济的主导地位并未动摇。
现在，国有经济发展面临的问题主要是国有资产总量庞大而质量不高，控制力强而资本流动性差，不能有效配置资源。一些企业经营机制不活，生产经营面临困境，经济效益下降，负债率过高，富余人员较多，社会负担沉重，部分职工生活比较困难。由于国有经济在整个国民经济中的主导地位，加强国有资产管理，积极探索国有资产管理的有效形式就不仅具有改善国有经济运行状况的意义，同时还是关系整个国民经济健康运行和长远发展的重大问题。
1998年国家国有资产管理局被撤消，其相关职能并入财政部。由于国有资产基本来源于财政性资金，人们有理由相信财政部能够有效地对国有资产实施价值管理。根据机构改革后的部委“三定”方案，财政部管理国有资产的主要职能是制定有关法规，进行产权界定、产权登记、资产统计，管理国有股权，解决国有产权纠纷，查处国有资产流失，编制国有资本金预算，制定国有资产保值增值考核指标，对国有资产经营效益进行评价等。但一年多的实践表明，由于国有资产所有者的职能被分散到几个部门行使，因而如何形成统一的所有者意志问题还需要认真解决。根据机构改革后的部门分工，对国有资产经营者的管理由人事部负责，资产及其财务由财政部管理，运营的监管由经贸委负责。从企业的角度看，这就决定了企业要办成一件事，只能与上述多个部门打交道，并须获得一致通过才行；而这个问题是所有部门都不能保证的。虽然，在部门之上国务院保留了所有者代表的身份，但问题是国务院的意志只能通过各个政府部门来实现，而行使出资人职能的各部门又是以其在政府中的地位、作用来诠释其职责的，不同部门都有各自要保护的特定的国家利益。相对独立的部门利益和狭隘的部门眼界，使之有时不可能从所有者的角度完整体现国务院的意志。尽管国有企业与主管部门脱钩以后，在一定程度上简化了政府与企业的关系，但是人格化的国有出资人问题并没有解决。
正是由于这个原因，党的十五届四中全会在研究国有企业改革与发展若干重大问题时，又重新提出了“积极探索国有资产管理的有效形式”这一问题。
关键是出资人职能要到位
党的十五届四中全会《决定》将探索建立国有资产管理有效形式的基本原则，概括为“国家所有、分级管理、授权经营、分工监督”。并对其具体内容作了这样的说明：“国务院代表国家统一行使国有资产所有权，中央和地方政府分级管理国有资产，授权大型企业、企业集团和控股公司经营国有资产。要确保出资人到位。允许和鼓励地方试点，探索建立国有资产管理的具体方式。继续试行稽察特派员制度，同时要积极贯彻十五大精神，健全和规范监事会制度，过渡到从体制上、机制上加强对国有企业的监督，确保国有资产及其权益不受侵犯。”这里为建立国有资产管理、监督、营运体系和机制描述了一个大致的框架。在这个框架中，国有资产依行政级次而设定了分级产权。除国务院保留了最终控制权外，地方政府同样也享有出资人的权利。在继续推进政企分开的过程中，通过授权经营，将原由政府各部门行使的国有资本营运职能让渡给大型企业、企业集团和国有控股公司。这实际上意味着在政府和国有企业之间构建了一个中间层次。
提出授权经营的思路，是推进政企分开的必然选择。应当指出，实行政企分开，意味着一系列的职能分离。首先，各级政府的社会管理者职能与国有资产所有者职能要分离，这需要通过政府机构改革来实现；其次，在国家所有权内部，对国有资产的管理职能与产权主体的经营职能要分离，这种分离通过授权经营来实现；第三，在产权主体的经营活动中，资本的营运职能与生产经营职能要分离，这要通过建立和完善现代企业制度，加强国有企业内部管理来实现。这里的关键是国有资产的出资人职能要到位，所有这些职能分离的有效性要靠出资人的有效管理和监督来保证。已经按《公司法》规范建立的企业监事会制度和正在实行的稽察特派员制度，将从体制和机制上强化这种管理和监督。
在过去的几年中，不少地方政府在建立国有资产管理、监督、营运体制方面进行了积极探索，并取得了宝贵的经验。尽管这种探索目前仍处于广泛的讨论中，但“允许和鼓励地方试点”的提法表明，中央对这种探索是持肯定态度的。国有资产管理体制和营运方式的改革是我国经济体制的深层次变革，它需要来自基层、来自实践的成功探索赋予生机和活力。可以预期，在党的十五届四中全会精神指引下，国有资产管理体制改革，将会取得实质性的突破，我国的国有经济在社会主义市场经济环境中，将更加富有活力，更加健康地发展。
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