公众外交：美国对外政策的重要工具，本文主要内容关键词为：美国论文,外交论文,公众论文,政策论文,工具论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自“二战”以来，美国的公众外交(public diplomacy)受到了美国历届政府不同程度的重 视，成为美国政府执行对外政策的重要工具。美国新闻署自1953年建立后一直是美国公众外 交的主要实施机构。根据1998年12月30日美国前总统克林顿的《1998年外交改革与重组法案 》，美国新闻署于1999年10月1日并入国务院，国务院设立了专门负责公众外交与公共事务 的副国务卿，公众外交依然是美国外交中不可缺少的组成部分。了解美国公众外交的特点、 发展演变、主要活动及其在美国对外政策中的地位和作用，有助于我们加深对美国外交政策 的认识，本文仅就此作初步探讨。
一、美国公众外交的内涵与特征
1965年塔夫茨大学弗莱彻法律外交学院设立埃德华·R·默罗(Edward R.Murrow)公众外交 中心时，该学院首次使用了公众外交一词，用来指美国新闻署在教育文化和提供信息方面所 从事的一些非传统性外交活动。然而，对什么是公众外交，美国学术界和外交界一直存在着 不同的认识，下面是几种具有代表性的看法：
塔夫茨大学弗莱彻法律外交学院默罗公众外交中心认为：“公众外交通过公众的态度影响 对外政策的制定和实施。它是指传统外交之外的国际关系：政府在其他国家制造公众舆论； 一个国家的民间团体或利益集团与其他国家的民间团体或利益集团的往来；对外事务的报道 及其影响；外交官与外国记者等之间的交流；跨文化交流等。”“公众外交的核心是信息与 思想的跨国际流通。”[1]( p.3)
美国公众外交咨询委员会在1985年年度报告中提出：“公众外交通过向外国民众解释美国 的政策、向他们提供有关美国社会和文化的情况，使他们许多人亲身体验我们国家的多样性 ，以及为美国驻外大使和美国对外政策决策者预测外国公众舆论，来补充和加强传统外交。 ” 1989年年度报告中又进一步指出：“公众外交一词是用来确认美国政府的国际信息、文化、 教育项目。美国新闻署主要负责进行美国的公众外交以及就外国公众态度和认识对美国政策 的影响向政府提供建议。美国公众外交咨询委员会监督美国新闻署的工作和美国政府的其他 公众外交活动。”[2]
1987年美国国务院出版的《国际关系用语词典》认为，“公众外交是指由政府主办的、意 在引导或影响其他国家的公众舆论的项目；其主要工具是出版物、电影、文化交流、电台和 电视。”[3]
从事40多年公众外交活动的前美国新闻署则认为，“公众外交通过了解、引导和影响外国 公 众，加强美国公民和机构与外国公民和机构之间的对话，促进美国的国家利益和国家安全 。”[3]
汉斯·N·塔什既是一位从事美国公众外交的资深外交官，又是一位研究美国公众外交的权 威人士，他在自己的著作中提出：公众外交是“与外国民众进行交流的一个政府过程，目的 是使自己国家的理念和理想、制度和文化以及国家的目标和现行政策为外国民众所了解。” [4]( p.3)
根据以上几种看法，可以这样概括，美国公众外交是美国政府针对其他国家民众采取的对 外宣传和文化交流活动。具体而言，美国公众外交具有以下特征：
（一）从内容上看，美国公众外交是从事对外文化宣传活动。美国公众外交的主要活动有： 通过出版物、国际广播、讲座等宣传美国的政策及美国政治制度和社会文化；英语语言教学 、人员交流及文学艺术作品展览等教育文化项目；图书翻译和对外赠书项目；在许多国家设 立图书信息中心；对外国公众舆论进行调查等。这表明美国的公众外交实际上是美国的对外 文化宣传活动。
由于历史的原因，“宣传”（英语为propaganda）一词在西方是一个带有贬义色彩的词汇。 西方人认为，“宣传”是用虚假手段影响公众舆论，欺骗人民，以达到一定的政治目的，是 不光彩的行为。因而，在美国外交活动中就以“公众外交”代替“宣传”一词。一位美国学 者曾指出，“‘公众外交’是用来指对外宣传活动的一个很恰当的词汇”[5]( p.96)。其实 ，早期从事美国公众外交的工作人员，就曾直言不讳地用“宣传”一词指美国的对外宣传活 动。1955年奥伦·斯蒂芬斯(Oren Stephens)在其著作中就将美国政府的这些活动称为对外 “宣传”，称从事这些活动的外交官员为“宣传人员”( propaganda personnel)。他还指出 ，美国《独立宣言》是“第一个、也是最好的一个‘宣传册子’”[1]( p.4)。威尔逊·迪扎 德(Wilson Dizard)在第一部关于美国新闻署的专著中写道：“美国断断续续地进行国际宣 传活动已经有很长时间……宣传在独立战争中曾起到十分重要的作用。”[1]( pp.4～5)罗伯 特·E·埃尔德(Robert E.Elder)根据自己对新闻署进行的一次全面研究指出：“美国人不 相信宣传——尤其是政府的宣传——然而，他们却允许自己的政府建立一台强大的宣传机器 。”[1]( p.5)
对美国新闻署是一个宣传机构这一点，并不存在什么争议。不过，一些美国官员几十年来 却一直围绕“宣传”这个词，为美国公众外交进行辩解。前美国国际交流署署长约翰·赖因 哈特于1979年4月2日在波士顿国际会议上的发言中说：“试图‘控制’其他国家的公众舆 论本身并不是一个新想法……早已被人们称之为‘宣传’……令人遗憾的是，该词由于为狡 猾 的戈培尔等人所用，而带上贬义的色彩。”“宣传”一词其涵义无论如何“不适合用来界定 大多数美国人所承认的外交。”他接着说道：“公众外交包含了宣传的某些方面——如为一 种制度或一项事业传播思想和信息。当然，这只是今天我们所知道的国际交流过程的一部分 ，显然，我们须要向别人传播思想——对我们来说，思想意味着塑造真实而不是虚假的形象 。”[1]( p.10)
西方通常将宣传分为三类，即黑色宣传、灰色宣传和白色宣传。黑色宣传实际上是情报战 ，是秘密进行的，往往不暴露信息的来源，用来搞地下颠覆活动，例如“地下电台”、“秘 密电台”的广播就是黑色宣传。白色宣传也称为合法宣传，是通过合法手段进行的公开宣传 活动，“为正当的事业传播正确或准确的信息”。灰色宣传介于黑色宣传与白色宣传之间， 与白色宣传不同的是经常传播“未经审查的新闻”。多数从事公众外交的美国官员认为，美 国的对外宣传活动应当仅属于白色宣传的范围。
（二）从主体上看，美国公众外交是一种政府行为。外交是一种官方行为，是一个代表主权 国家的政府处理国家间关系和参与国际事务的活动。美国的公众外交目前主要由美国国务院 国际新闻局和教育文化事务局负责，国防部、教育部、国际发展署等机构也从事一定的公众 外交活动。另外，一些美国私人和一些民间组织和团体也因直接接受美国政府的资助或在美 国政府政策的鼓励下，参与了美国的公众外交活动。除此之外，还存在着民间组织或团体自 愿进 行的、不受任何政府干预的国际交流活动，这些民间交流活动是否属于公众外交，在美国曾 存在争议。笔者认为，外交既然是一种政府行为，民间进行的、没有政府卷入的国际交流活 动，就不应当属于严格界定的公众外交活动。因此，本文所说的美国公众外交不包括纯粹的 民间国际交流活动。
（三）从对象上看，美国公众外交针对的是外国民众。通过与外国民众的直接交流，对他们 的思想产生影响，在他国形成有利于美国利益的公众舆论，从而影响该国政府对外政策，这 是美国公众外交的主要目的。根据美国国会的有关立法，美国国务院国际新闻局和教育文化 事务局面向外国读者、听众等出版、广播的资料禁止在美国国内传播，个别特例需得到国会 的许可。美国国务院国际新闻局和教育文化事务局的活动都不能针对美国公民，以避免执 政党政府在国内为自己的政党进行政治宣传。美国著名外交官菲利普·哈比卜(Philip Habi d)明确指出：“外交一词意思是指‘对外’，并不是针对美国人民……赢得美国人民对美国 对外政策的支持完全不同于为实现美国在世界上其他地区的利益而做出的努力。所谓的外交 就是指在外国维护国家利益。”[4]( p.7)
美国国务院历史上曾将公众外交与公共事务(public affairs)混为一谈。1997年6月20日为 美国新闻署并入国务院做准备而设立的筹备处，为了避免再度出现这种情况，对公众外交和 公共事务作了明确的区分。“公众外交是通过了解、引导和影响外国公众促进美国的国家利 益 。”“公共事务是就美国政府的目标、政策和活动向公众、新闻界和其他机构提供信息。公 共事务意在通过与各个公民及其他团体和机构的对话以及国内和国际媒体，促进对这些目标 的了解。不过，公共事务的目标是针对国内民众。”[3]
（四）与传统外交相比，美国公众外交的突出特点在于其公开性。美国公众外交活动是由政 府部门及接受政府部门指导或资助的非政府组织共同进行的。它与传统外交的不同在于，公 众外交的主要对象是其他国家的民众，而不是政府；所采用的方式是公开的，而不是秘密的 ；传统外交一般是通过政府外交部门进行的国家间的交往关系，带有较强的秘密色彩，英语 “public”一词，既有“公众”、“民众”的意思，也有“公开”的含义。传统外交通常把 重点放在与国家利益有着明显直接联系的对外政治、军事和经济关系上，而忽略了与其他国 家的文化交往。公众外交弥补了这一不足，通过政府的参与和领导，促进与其他国家文化关 系的发展，向其他国家的公众宣传美国的政策，介绍美国的政治制度和社会文化，为美国的 对外政治和经济政策服务，从而达到维护国家利益的目的。
二、美国公众外交的发展演变
美国公众外交的先驱可以追溯到美利坚合众国创立时期出使英法两国的开国元勋本杰明· 富兰克林和托马斯·杰斐逊。他们两人在出使国发表的讲演和宣传刚刚获得独立的美利坚合 众国的小册子以及与当地知识分子的交往，为赢得英法两国人民对美国的同情和支持发挥了 重要作用。1908年美国政府将多余的庚子赔款退还中国，用于兴办清华学堂和资助中国学生 留美学习，此举为美国政府从事对外文化关系活动开创了先例。美国政府正式、有组织地进 行对外宣传和文化活动始于第一次世界大战期间。美国参战后，威尔逊总统于1917年设立了 公共信息委员会，负责这方面的工作。然而，由于在美国文化传统中，人们一向反对政府 在政治上对思想文化的控制，担心政府中文化宣传机构的存在会为政党的利益服务，威胁到 人们所珍视的思想、言论自由，再加上，公共信息委员会主席乔治·克里尔本人和国会存在 的矛盾和冲突，因此，战争结束后，公共信息委员会便被国会取消。[6]
“二战”爆发前夕，为了对抗德国法西斯宣传在拉美地区的蔓延，美国国务院设立了专门 对拉美地区进行文化、宣传活动的机构。太平洋战争爆发后，美国全面卷入“二战”。为了 配 合战争的需要，有效地对德、意、日等法西斯国家实施心理战，罗斯福总统将美国政府负责 对外新闻、文化活动的机构合并，成立战时新闻处(Office of War Information)（注：我国多数译者翻译为“战时情报处”，笔者认为，作为美国新闻署的前身，其职能与美 国新闻署基本相同，为了避免将其误认为一个军事机构，译为“战时新闻处”似更合适。）
。战时 新闻处的活动与美国的军事活动是区分开来的，其主要职能是进行对外新闻和宣传活动。在 “二战”期间，战时新闻处运用心理战略，配合美国的军事行动，对摧毁德、意、日法西斯 的士气，赢得战争胜利发挥了相当大的作用，也为战后美国政府的对外宣传和文化关系活动 在组织、机构、人员等方面奠定了基础。[7]( pp.28～36)
“二战”结束后不久，杜鲁门总统宣布解散战时新闻处，但他并没有放弃美国政府继续从 事 对外宣传和文化关系活动的想法，随而责令有关部门组建新的对外宣传机构。由于冷战的爆 发，美苏之间在意识形态领域展开了激烈对抗，美国政府的对外宣传和文化活动再次找到用 武之地。1948年美国国会通过了史密斯—蒙特法案，该法案为美国政府长期进行对外宣传和 文化关系活动确立了法律基础。随着冷战的加剧，杜鲁门总统提出针对苏联的庞大宣传计划 ——真理之战(Campaign of Truth)但由于在组织管理方面政府内部存在的分歧以及麦卡 锡主义的严重影响，美国政府的对外宣传机构在战后经历了一个不稳定发展时期，几易其名 ，工作人员一度士气低落。[8]( pp.21～28)
艾森豪威尔当选美国总统后，为了更有效地进行对外宣传活动，于1953年8月1日宣布成立 美国新闻署。虽然美国政府的主要对外教育文化交流活动，如富布赖特项目、国际访问者项 目仍保留在国务院，但美国新闻署已经成为进行公众外交活动的主要政府机构。此后，美国 公众外交进入了相对稳定发展时期。艾森豪威尔还明确提出了美国新闻署的主要任务：第一 ， 对外解释宣传美国的政策；第二，介绍美国社会文化。实质上美国新闻署的真正目标是：在 意识形态领域与苏联等社会主义国家进行对抗，为美国对外政策服务，以维护美国的国家利 益。艾森豪威尔时期美国新闻署的成立，为美国对外宣传和文化活动在政府中赢得了独立地 位，这是美国政府对外宣传和文化活动趋于稳定的重要标志。[8]( pp.45～55)
肯尼迪就任总统后，宣布了一项新的行政命令，在重申艾森豪威尔所阐述的美国新闻署的 任务基础上，进一步强调美国新闻署要“帮助实现美国对外政策的目标”，还特别提出应参 与美国对外政策的制定与实施，从而使其增加了一项新的职能，即为美国政策制定部门提供 有关外国舆论对美国政策反应的情况[9]( pp.19～20)。此外，为了表示他在对外政策中对教 育、文化交流的重视，肯尼迪于1961年2月在国务院设一位专门负责教育文化事务的助理国 务卿。1961年9月美国国会通过的富布赖特—海斯法案经肯尼迪总统签署成为法律，它弥补 了史密斯—蒙特法案的不足，扩大了美国对外文化交流活动的范围，加强了灵活性，从而成 为美国公众外交迈向成熟的一个标志。至今，它仍然是美国政府从事公众外交活动的重要法 律依据。
60年代末70年代初，美国政界围绕如何进行公众外交进行了一场争论，几个为此而组成的 调查委员会纷纷向政府提交报告，表达自己见解，其中影响最大的是斯坦顿委员会(Stanton Panel)。该委员会就如何组织管理公众外交、美国新闻署的主要职能等问题提出了系统的 看法[10]。卡特出任总统后，并没有完全接受斯坦顿委员会的建议，而是实施自己的改组方 案，于1978年4月宣布将国务院的教育文化事务局并入新闻署，并将美国新闻署改称美国国 际交流署(International Communication Agency)。在卡特政府时期，由于美国世界霸权地 位的衰落，国际交流署的对外宣传活动采取了较之以前的美国新闻署远为缓和的做法。卡特 总统还赋予美国公众外交一项新的使命——向美国人民或机构介绍世界上其他国家的历史和 文化，加强美国人民对其他国家人民的了解，即所谓的“第二使命”，但由于财政问题等困 难 ，国际交流署的第二使命收效甚微[11]( pp.41～48)。
进入80年代后，里根入主白宫。以保守主义而著称、一贯坚持反共立场的里根在军事、政 治上对苏联采取强硬立场的同时，在意识形态的对抗中更加注意利用公众外交作为美国对外 政策的工具。1982年，他将美国国际交流署的名称重新恢复为美国新闻署，并于1983年1月 ，由国家安全委员会通过了一项专门指导美国公众外交的重要文件——“国家安全委员会第 77号决议”( NSDD77) [5]( p.287)。在此期间，美国新闻署的活动进一步加强，其中最具代表 性的是里根总统启动的“民主工程”( Democracy Project)及其建立的全国民主基金会(Nati onal Endowment for Democracy) [12]( pp.204～220)。
冷战结束后，世界政治格局发生了重大变化，全球化进程加快，人类进入信息时代。美国 公众外交也相应采用更先进的通讯技术，以满足美国对外政策的需要。与此同时，诞生于冷 战之中的美国新闻署，也面临着新的调整。1997年4月，克林顿政府正式宣布将美国新闻署 于1999年10月1日并入国务院。除了由于冷战结束的原因外，这一调整主要是美国国内民主 、共和两党为各自利益相互斗争、妥协的结果。由共和党控制的国会认为，新闻署并入国务 院可以减少政府的财政开支，而民主党希望在此问题上的让步能够换取共和党对政府其他政 策的支持。1999年10月1日美国新闻署正式并入国务院后，其新闻局成为国务院的国际新闻 局(International Information Program)，教育文化事务局成为国务院的一个下属部门， 负责美国之音广播电台等的国际广播局却未并入国务院，而是成为一个独立的联邦政府机构 ，但要接受国务卿的政策指导。国务院设立了专门负责公众外交和公共事务的副国务卿。美 国新闻署并入国务院虽然使其丧失了作为一个独立的联邦政府部门的地位，但并不意味着美 国政府放弃其对外文化战略。美国新闻署并入国务院后，它的绝大多数活动仍然继续进行， 而且，随着信息技术（特别是国际互联网络）的迅速发展以及全球化进程的加快，美国越来越 重视所谓“信息的自由流动”，不断利用新的信息技术加强美国政府的公众外交活动。
三、美国公众外交的主要活动
美国公众外交活动大致可以分为两类：一类为侧重于对美国政策的宣传活动，通常称为“ 信 息活动”；另一类为对外教育文化交流活动。
美国新闻署的信息活动主要有无线通讯社、出版物、对外新闻中心等。无线通讯社是美国 政府历史最为悠久的对外新闻传播媒体，长期以来一直是美国驻外使馆新闻文化处最有效的 宣传工具之一，成为美国负责公众外交的驻外官员向所在国快捷、有效地提供信息的主要渠 道。随着计算机技术的发展，特别是网络技术的出现，无线通讯社的无线电传打字电报机在 20世纪90年代后，逐渐为先进的计算机所代替。目前，美国新闻署总部与驻世界各地的美国 新闻文化处已连成一个庞大的计算机网络。美国新闻署网址上的华盛顿参考(Washington Fi le)已在大多数国家取代了利用传统技术手段的无线电讯。美国新闻署出版的杂志、小册 子也是美国公众外交的基本手段之一，一直被视为向他国输出“民主制度”和“自由市场经 济”的重要工具。1961年美国新闻署成立的对外新闻中心，现每年能够向2000多名驻美国的 外国记者和成千上万来美短期采访的外国记者提供各种方便的服务，其目的是为了改善美国 政府官员与外国记者的关系，促进外国记者对美国社会及政府政策的报道。
美国新闻署的教育文化交流活动主要有富布赖特项目、国际访问者项目、图书项目、对外 英语教学、夏威夷东西文化技术交流中心、美国驻世界各地的新闻文化处的图书馆等。富布 赖特项目源于1946年国会通过的《富布赖特法案》，其首次对外交流活动始于1948年，目前 它是由美国政府直接出资管理的一个庞大的对外教育文化交流项目，每年接受富布赖特项目 资助的美国人和外国人近5000人，有140多个国家和地区与美国进行该项目的合作。富布赖 特项目作为美国公众外交的手段之一，必然要服务于美国的对外文化政策。促进国际学术交 流、加强美国与其他国家之间的相互了解固然是其目标之一，但更为重要的是，美国期望借 此向他国传播美国的价值观念。美国历来强调用传播、教育的方法，来扩大美国在其他国家 的影响。早在20世纪初美国伊利诺埃大学校长埃德蒙·詹姆斯就认为，这是“最合意的和 最巧妙的方法”，并提出以这种方法“来控制中国的发展”。[13]( p.213)
国际访问者项目是美国政府一个历史悠久、稳定庞大的对外交流项目。目前，该项目每年 接待5000多名外国专家、学者、政府官员到美进行短期的参观访问。这些国际访问者均由美 国驻外使馆挑选，一般为所在国政府部门、商界、传媒、教育、科技等领域的杰出人物。国 际访问者项目的目的在于通过访问者与美国同行的直接接触和交流，亲身体验美国的社会文 化，加强相互之间的了解，以展示美国先进的科技和文化的多样性，希望这些人能够理解甚 至接受美国的制度。美国新闻署的图书项目、对外英语教学、文化中心、图书馆等活动也都 以各具特色的方式对外传播美国社会文化，从长远角度服务于美国的对外政策。
国际广播长期以来一直是美国政府进行对外宣传的最有效手段，在美国公众外交中占有重 要的地位。美国之音是美国主要的国际广播电台，也是当今世界上最大的国际广播电台之一 ，迄今有50多年的历史。目前，美国之音使用包括英语在内的52种语言进行对外广播，估计 在全球每周拥有8600万的听众。美国之音通过新闻报道和介绍美国社会文化的节目，对外宣 传美国政府的政策，宣扬美国的价值观念和社会制度，为美国谋求领导世界、建立霸权的全 球目标服务。对东欧和前苏联广播的自由欧洲电台、自由电台于20世纪70年代归属美国新闻 署，它们以进行意识形态的对抗为己任，主要进行颠覆性的煽动和宣传。进入80年代，美国 政府还设立了专门针对古巴进行广播和映播的马蒂电台和马蒂电视台。
美国新闻署的信息活动和文化活动并不是截然分开的。信息活动和文化活动的划分主要是 政府官员为了对各种公众外交活动更好地进行管理而设计的。有些信息活动虽然主要宣传美 国的政策，但同时也会介绍美国社会文化，传播美国的价值观念，如美国新闻署出版的杂志 中许多内容是介绍美国的社会文化的；有些文化活动也会起到宣传美国政策的作用，如美国 新闻署的讲座项目，特别是涉及美国对外政策的讲座，时常会为美国的对外政策直接进行宣 传。进行国际广播的美国之音既从事宣传美国政策的信息活动，也从事传播美国社会文化的 活动。
四、美国公众外交与美国对外政策
与其他西方国家相比，美国政府是较晚从事对外宣传和文化交流活动的国家。然而，第二 次世界大战以来，随着美国军事、政治、经济势力的增长，美国政府的公众外交活动不断加 强，成为美国对外政策的重要工具，其强大的势力和影响使世界上的任何其他国家都难以望 其项背。
美国的公众外交有两个主要目标：一是对外宣传美国的政策，特别是外交政策，目的在于 赢得外国民众和外国政府对美国的支持；二是使外国民众更好地了解美国的社会制度和社会 文化，从而加强美国人民和其他国家人民之间的相互理解。前者着眼于美国政策的近期利益 ，重在寻求保证美国政策的顺利实施，政治色彩较为明显；后者侧重于文化交流，目的是为 了有助于形成支持或理解美国政策的国际环境，着眼于美国的长期利益。虽然二者为达到各 自的目的所采取的方式有所不同，但它们是相互联系的，都是为了维护美国的国家利益。外 国民众要接受美国的政策，就需要了解美国的社会文化。只有了解了美国的社会文化，外国 民众才能真正理解美国的对外政策。美国乔治城大学战略与国际问题中心的戴维·H·希契 科克(David H.Hitchcock)在其《美国公众外交》一书中指出：“（外国民众）如果根本不了 解与（美国）政策形成有关的传统、观念、社会问题和社会结构，他们是不可能理解我们的政 策的。”[14]( p.Ⅷ) “当一个外国读者拿起一本美国新闻署的杂志时，他们想知道与美国有 关的所有方面，想了解导致美国国内政策和对外政策形成的文化、社会因素。美国的威慑和 武器控制政策的制定，是受到历史上美国对两次世界大战都缺乏准备这段经历的很大影响。 美国多元种族文化的特点，也反映在美国对南非、古巴和阿以冲突的政策中。”[14]( p.Ⅷ) 美国进行公众外交活动是与西方政治制度、国际局势和科学技术的发展相联系的。早在19 世纪40年代，托克维尔就注意到西方民主制度对外交政策所产生的影响。他认为，在现代民 主 国家，对外政策不可能不受“公众舆论的巨大力量”的影响。任何国家要保证自己的安全， 就要从民众中招募军队和征集用于安全的大量税收。要实现这些目标，经人民选举产生的国 家领导人就必须赢得选民的支持。因此，其对外政策的制定在一定程度上必然要顾及国内的 公众舆论。这是现代政治制度的一个特点。另外，进入20世纪以来，由于“全面战争”的出 现，千百万士兵和民众的生命都将与可能发生的战争息息相关，后方也需要由国民提供和生 产大量战争所需的物资。特别是核武器的存在，使威慑政策以整个社会的覆灭为代价。因此 ，在这种情况下，对外政策的制定不可能不引起社会每个成员的关注。同时，从国际经济贸 易关系方面来看，国家之间的经济关系日益密切，相互依赖性增强。在全球化经济时代，一 个国家经济的盛衰与其他国家的经济密切相关，其对外经济政策的得失与全国人民的生活有 着直接的联系。而且，随着通讯技术的发展，对国家政策的关注不再仅仅限于政府部门的官 员，普通民众对国家政策的制定也有了更多的了解，而且会更多地参与政府政策的制定。所 有这些使每个国家的政府在制定对外政策时，都不可能不对国内舆论置之不理。正是由于 看到了公众舆论所发挥的重要作用，美国政府在制定对外政策时，不仅要顾及国内的公众舆 论，同时也试图在其他国家争取或制造有利于美国利益的公众舆论。
虽然授权美国政府从事公众外交活动的法案，总是使用“加强或促进相互理解”之类的言 辞，而实质上美国公众外交的根本目的在于依靠其强大的军事和经济势力，利用文化上的优 势和先进的技术，对外输出美国的价值观念和生活方式，其核心内容是美国式的自由民主制 度 和自由市场经济。在对外文化政策上表现为，在思想意识领域与其他国家，特别是不同于其 意识形态的社会主义国家，展开争夺，实现使用武力所无法达到的目的。正如美国前总统艾 森豪威尔引用《孙子兵法》中所说的“不战而屈人之兵”。汉斯·摩根索曾指出：“文化帝 国主义的东西，是最巧妙，并且如果它能单独取得成功，也是最成功的帝国主义政策。它的 目的，不是征服国土，也不是控制经济生活，而是征服和控制人心，以此为手段而改变两国 的力量对比。”“文化帝国主义在现代所起的典型作用，是辅助其他方法。它软化敌人，为 军事征服或经济渗透做准备。”[15]( p.90)汉斯·摩根索一语道出了美国公众外交的真实目 的。美国政府采用这种文化上的软权力，实质在于实现硬权力所无法实现的目的。美国国际 问 题研究学者约瑟夫·奈认为，硬权力的重要性下降，软权力的重要性上升；硬权力依赖有 形的资源，如军事或经济威吓，直接影响他国的行为；软权力依赖无形资源，包括文化、意 识形态、制度，形成势所必然，间接同化他国的行为。[16]( pp.3～4)兹比格纽·布热津斯 基在其《大棋局：美国的首要地位及其地缘战略》一书中指出：“文化统治是美国全球性中 一 个没有受到足够重视的方面。不管你对美国大众文化的美学价值有什么看法，美国大众文 化具有一种磁铁般的吸引力，尤其是对全世界的青年。它的吸引力来自它宣扬的生活方式的 享乐主义的特性，但是它在全球的吸引力却是不可否认的。”[17]( p.34) “当对美国方式的 模仿逐渐遍及全世界时，它为美国发挥行使间接的和似乎是经双方同意的霸权创造了一个更 加适宜的环境。”[17]( p.36)
尽管军事、政治、经济问题仍是美国外交所关注的重点，但公众外交已成为美国外交不可 忽视的组成部分，是美国对外政策的重要工具。曾经负责教育文化事务的美国助理国务卿菲 利普·库姆斯(Philip Coombs)在其著作《对外政策的第四个方面》中指出：“教育文化活 动在第二次世界大战后迅速增强，已成为美国对外政策新的强有力的一个方面”[18]( pp.1 ～2)。美国前参议院对外关系委员会主席富布赖特也曾指出，“在当今世界不能仅靠军事势 力和外交活动。一代人之后，我们与其他人进行社会价值观念交流的好坏要比我们军事、外 交优势对世界格局的影响更大。”[18]( p.Ⅺ)
美国人民以自己的勤劳智慧创造了丰富灿烂的文化，为全人类社会文化的发展做出了贡献 。美国文化中追求自由、民主、平等的思想等无可否认是人类文化的优秀成分。然而，在政 治、经济利益的驱使下，美国文化中的许多高尚因素却被扭曲。就拿美国政府所标榜的“民 主”、“自由”思想来说，美国对外政策制定者力图将其强加于其他国家，培植政治反对派 ，推行“多党竞争制”，借此达到干涉他国内政、称霸世界的目的。这是美国推行霸权主义 的赤裸裸表现。只要美国政府不放弃其强权外交，它在“加强或促进相互理解”之类言辞下 进行的种种公众外交活动，只不过是美国政府企图建立和维护其世界霸权地位的手段。