黄裕恒
广东佛山 528000
摘要：广东很多城市及地区都拥有大量的产业园区，其中以制造业、劳动密集产业为主，本世纪初到工业化中期，也就是高新技术崛起，结构优化调整时代的时期，当今的产业园区面临着升级改造的迫切性。本文主要对产业升级的政策及规划进行分析，并存在“工改工”项目问题提出建议。
关键词：产业转型升级；规划；统筹
一、产业转型升级的迫切性
（1）现状工业用地在减少
在城市规划确定的可建设用地中，广东省大部分城市都大力推进城市更新，而“工改商”、“工改居”短期利润要优于“工改工”项目，且商业、居住开发模式也较为成熟，受市场利益的驱动，“工改商”、“工改居”项目较多。
（2）现状工业区难以满足产业升级需求
广东省某城市近几年旧工业地改造建设规划偏小，开发强度较低，面积在10公顷以下的工业区占到50％，平均容积率1.01，低于工业用地标准平均值。这些旧工业区、旧厂房具备建筑质量差、安全隐患大、面积小、分布零散等缺陷。而随着城市产业升级的需求，逐渐淘汰低端产业，以及劳动力及地租等成本的日益增加，一部分产业逐渐向内地搬迁，现状厂房空置。
（3）重点产业、新兴产业难以落地
结合产业转型的需求，根据产业布局的引导，新材料、激光技术、智能穿戴、信息技术等一系列重点、新兴产业正在成为产业转型的方向，而现状面临无地可落的困境。
普通工业厂房的数量在不断减少，而原有工业厂房的更新改造则较慢，造成新兴产业、传统优势企业落地难，呈现部分大企业流失、产业空心化现象。因此，如何留住产业，促进产业发展是迫切要解决的问题。
二、政策鼓励，规划引导
（1）一系列政策、标准鼓励产业转型升级
结合近年来工业向高新技术产业、高端制造业以及研发等转型升级的趋势，近年来市、区各级政府相继出台一系列政策、标准，鼓励产业转型升级。
城市更新政策体系涵盖从申报阶段至建成使用各个环节，鼓励旧工业区升级改造。其改造分为两种模式：一种以综合整治为主，融合功能改变、加建扩建、局部拆建等方式的城市更新；另一种为拆除重建。“工改工”类型更新在建筑物建成时间及合法权属比例、地价计算、出让年限、工业楼宇分割转让等环节各相关配套政策不断完善，工业厂房市场流转逐渐放开，形成一系列优惠政策，体现政府期待通过政策引导城市更新中出现更多的“工改工”产业升级的项目。
另外结合产业发展的需求，将工业用地划分为普通工业（M1）和新型产业用地（M0），根据《城市规划标准与准则》条文说明：“普通工业用地是生产制造产品为主的工业，新型产业用地是指融合研发、创意、设计、中试、无污染生产等创新型产业功能的用地”，并对土地混合使用给予了一定的弹性，允许在工业用地中配置不高于总建筑面积30%的配套设施。在容积率方面给予较高的上限，普通工业用地（M1）容积率上限为4.0，新型产业用地容积率上限为6.0。
（2）多层面规划进行引导
全市划定了13个重点发展片区，按“一街道一战略性新兴产业基地”的原则，划定了6个区级战略新兴产业聚集区。重点发展片区（园区）作为推进产业类城市更新工作的重要区域。根据统计，重点发展片区（园区）内涉及现状旧工业地块共102个。
在控规层面，现状旧工业区在法定图则中规划功能以工业用地为主，其次为居住用地。规划为工业用地（兼容商业、物流）的旧工业区有196个，规划规划为居住用地（兼容商业）的旧工业区有53个，规划为商业用地（兼容商务公寓、办公）的有37个，规划为道路、绿地、公共设施、发展用地（兼容社会停车场）的有68个（详见图1）。
图1 旧工业区法定图则规划功能分布图
三、“工改工”目前存在的问题
（1）数量偏少，规模偏小
受利益驱动，市场选择“工改商”、“工改居”项目的较多，而选择产业升级改造的较少。从2007年第一批试点工改工项目以来，原为工业用地的有70个，其中“工改商住”的50个，占原为工业用地项目数量的比例约为71%；“工改工”的20个，占原为工业用地项目数量的比例约为29%，拆除用地面积共计160.59公顷，占全区列入市计划更新项目面积的比例约为25.82%。“工改工”项目偏少造成新兴产业、传统优势企业落地难，部分大企业流失，加剧产业空心化现象。
现状旧工业区由于在大部分由于规模偏小，难以形成规模效应、集聚效应，且难以落实、完善配套设施。在已列入更新计划的20个产业更新项目中，由于受城市更新申报条件中合法权属比例、改造意愿、建成时间等因素的影响，申报的规模普遍偏小，仅有4个项目拆迁范围超过10万㎡。
（2）更新方式单一
目前的产业升级项目大多是采取城市更新，而城市更新方式中包含拆除重建及以综合整治为主的工业区升级改造两种方式。目前申报的项目中以拆除重建为主（20个），现全区仅有两个以综合整治为主的产业升级项目。对于建筑质量较好的工业区而言，综合整治为主的改造方式可以保留现状大部分建筑，且减少审批环节，更好的利用现有资源，避免造成资源浪费。而由于现状工业区的容积率普遍偏低，拆除重建后可获得较高的容积率，因此目前市场倾向采取拆除重建方式进行“工改工”，造成了较大的资源浪费。
（3）开发模式缺乏统筹
目前开发模式上以单一城市更新为主，政府整备、非农建设用地、农地入市等多种模式未结合使用。而一个亟需产业升级的片区情况往往非常复杂，城市更新政策对现状未建成区的面积要求、更新意愿、建筑物建成时间、合法权属比例等条件均有严格限制，这种以单一模式的城市更新模式导致许多“工改工”项目，尤其位于重点规划片区的项目不符合更新的要求，而其他相关的政策未统筹使用，导致规划无法落实。
四、推进“工改工”若干建议
（1）强化片区统筹，有序落实规划
基于产业升级对规模集聚、配套完善的要求，而规划层面确定的重点片区并非一张白纸，大部分是建成区，且其中一部分园区权属复杂，高中低端产业并存，生活生产混杂，配套水平总体不高。为避免目前小规模改造难以形成集聚效应，且不利于规划有序落实，建议从实施的层面，在全区的重点片区中结合现状、规划、权属、意愿、以及引导发展产业的具体要求等情况，划定统筹发展片区，并编制对应的实施方案。其实施方案可作为项目申报的依据。
（2）鼓励多种方式进行更新
影响城市更新方式的因子主要有建成年限、合法权属占比、规划功能及其他因素等。建议对全区工业区就以上评估因子进行叠加分析，针对不同类型的工业区，采取最合适的更新方式。
对于建设年代较早（超过15年以上）的旧工业区，且物质形态老化、布局分散、地均产值低下，开发强度极低的和不符合安全生产的旧工业区以拆除重建为主。对位于街道中心区和重要战略地区，建筑结构及质量以及建筑外观较好的旧工业区，主要以综合整治为主。对位于重要产业园区内，建筑结构和建筑质量基本可以满足当前发展要求，现状产业层次低且不符合产业发展方向的旧工业区以产业升级（综合整治）为主。
（3）多种模式并举
对于工业区情况复杂，无法符合现行更新政策的现状，建议在工业区内分类梳理。例如除了符合更新政策的用地外，其他用地进行梳理：对于现状为建成区，改造意愿低，没有合法权属或合法权属比例极低，且处于规划的重点发展片区内，规划有重大公共设施的情形，建议采取政府整备的模式；对于现状以空地为主，权属清晰，可采取招拍挂的模式；对于现状为空地，且无合法权属的情形，可采取农地入市的模式。
而需要改造的片区可能包含了以上一种或多种的情形，因此可以将适用的政策进行统筹，组合使用。
（4）更新政策进一步支持，鼓励重点发展片区发展
目前重点发展片区产业升级采取城市更新模式主要受限于建筑物建成年限及合法用地权属比例，为推动重点发展片区（园区）的更新改造及产业转型升级，建议降低片区（园区）内工业楼宇建成年期限制，如以综合整治为主的工业楼宇不再要求建成时间在十年以上，放宽至2007年6月30日以前建成。
另外，对于用地权属未达到现行政策要求的，适当降低合法用地的比例要求。在确保出让用地不高于原合法用地面积的前提下，通过采取贡献土地用于政府储备、由政府建设创新型产业用法或增加公共配套设施等多种方式推动片区改造。
论文作者:黄裕恒
论文发表刊物:《基层建设》2015年22期供稿
论文发表时间:2016/3/11
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