我国城市空间增长现状剖析及制度反思*，本文主要内容关键词为：现状论文,制度论文,我国论文,城市论文,空间论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
修回：2015-10 中图分类号TU984 文献标识码A 文章编号1000-3363(2015)06-0046-10 DOI 10.16361/j.upf.201506006 “增长管理(growth management)”是一个产生于企业管理中的概念，其在城市空间领域的运用源自二战后美国对城市蔓延的控制——城市空间增长管理被认为是从地方政府开始，运用各种管理手段结合土地使用分区管制来协调地方发展与土地开发行为矛盾的一系列措施(皇甫玥，张京祥，陆枭麟，2009)。此后，随着工业化快速进程带来的城市化发展高峰，城市空间增长管理的理念在世界范围内得到广泛传播，发达国家城市空间增长管理制度逐步形成。我国自1978年改革开放以后进入城镇化快速发展阶段，市场经济的活力推动了城市空间的快速扩张，年均约一个百分点的城镇化率增速为我国城市建设创造了“中国奇迹”。但与此同时，过快的空间扩张也导致了一系列社会、生态问题。在这种背景下，1980年代末、1990年代初期，我国相继颁布了《土地管理法》与《城市规划法》，标志着以土地与规划双向管理为核心的城市空间增长管理制度基本成型。尔后，随着“增长管理”理念在我国城市研究领域的进一步渗透，以“保护耕地红线”、“空间管制”等政策工具的运用为先导，以《土地管理法》的三次重要修订、《城乡规划法》的发布及《全国主体功能区规划》的颁布为代表，城市空间增长管理制度设计越来越受到重视。 值得注意的是，城市空间增长管理作为自由主义市场经济下的舶来品，根植于特定时空背景下的资本主义政体，发达资本主义国家制度设计难以直接成为我国的临摹范本。虽然自改革开放以来，我国政府管理放权趋势明显，但从整体上看，计划经济集权特征的管理体制并未根本改变(李莹，孔祥利，2009)。在政府与市场的博弈、集权与分权的碰撞中，我国城市空间增长管理制度始终未能走出“集权-分权-再集权-再分权”，权力“一收就死，一死就放，一放就乱，一乱就收”的怪圈。面对我国以土地公有制为主体、计划经济集权与市场经济分权管理并存的现状，现行城市空间增长管理制度运行效用如何、缺陷何在？未来城市空间增长管理制度改革是坚持集权还是走向分权？这是关乎我国可持续发展战略实施的核心问题。 1 我国城市空间增长现状及特征 1987年1月实施的《土地管理法》与1990年4月实施的《城市规划法》，标志着我国城市空间增长管理制度的初步成型。经过20多年的运行及调整，我国城市在其引导下创造了“发展的奇迹”，同时也产生出明显的社会、生态问题。在此制度下，我国城市空间增长体现出以下三个典型特征。 1.1 政府参与度高，城市空间扩张高速低效 基于不同的意识形态与政治体制，我国城市空间增长中的政府角色与资本主义国家并不相同——政府不仅扮演城市空间的管理者与消费者角色，同时也是城市空间重要的生产者。在社会主义公有土地制度下，政府本身垄断着土地一级市场，控制着城市空间增长重要的土地载体。同时，其往往通过建立城市建设融资平台或控股房地产企业等方式，参与到城市建设中，扮演着空间生产者角色。根据2004-2013年相关统计，中央政府一方面对房地产业的参与及控制呈逐渐增强趋势，房地产业投资额占中央政府固定资产投资总额比重从2004年的0.12%上升到2013年的9.32%；另一方面，国有控股企业房地产业投资总额占房地产业总投资额比例近十年来同样呈现整体上涨趋势，至2013年国有控股房地产业投资总额占房地产业总投资额比例达23.39%(图1)。政府扮演城市空间生产者的角色明显。而政府同时作为空间的管理者及消费者，多重角色下的利益诉求冲突必然会影响城市空间增长管理的效用。当政府与市场在追求空间扩张红利上达成诉求一致时，城市空间增长形成“政企同盟”，在一套以发展主义为核心、以城市空间外延式扩张为主体的增长逻辑引导下，我国城市空间增长带有明显的高速低效现象。 城市空间增长作为一个三维扩张过程，体现在城市建成区平面蔓延及建筑容量增长两个方面。从1990年代初我国城市空间增长管理制度形成至今，城市空间增长一直保持高速扩张趋势。至2013年底，我国城市建成区面积已达47855.3
，相较1995年17521
，增幅达到273.13%，年均增幅达5.74%。从城市与地区层面看，1995-2013年间，各省(不包括台湾)、直辖市及自治区建成区面积平均增幅达207.96%(图2)。与发达国家1960-1990城市化高峰阶段主要城市建成区30年平均123.55%的增幅相比(图3)，我国城市建成区扩张速度优势明显。 从建筑容量增长横向对比来看，2005-2013年间我国竣工房屋面积总量及年均增长率，高于日本、韩国、南非、法国、德国、波兰、伊朗、以色列、哈萨克斯坦、菲律宾等国家的速度(图4)。
图1 2005-2013年我国政府参与房地产业发展投资情况 Fig.1 Governmental involvement in the real estate sector from 2005 to 2013 数据来源：2014中国统计年鉴。
图2 1995-2013年我国各省(不包括台湾)、直辖市及自治区城市建成区面积增长幅度统计 Fig.2 Growth of build-up areas of provinces and municipalities in China from 1995 to 2013 数据来源：2014中国环境统计年鉴。 但是，在我国城市空间扩张保持高速增长的同时，其空间利用效率却仍徘徊在相对较低的水平。这种低效突出体现在空间产出及空间容纳效率两个方面。从城市空间产出效率来看，我国城市用地单位面积GDP产出大幅落后于土地利用集约的日本，与土地利用相对粗放的美国、加拿大、澳大利亚等国相比，也处于较低水平(图5)。 从城市建成区单位面积GDP产出上分析，由于不同国家城市区域划定与建成区统计口径各异，笔者选取统计口径与我国相类似的英国作为参照①。1995-2013年，我国城市建成区单位面积GDP产出虽然一直呈增长趋势，效率值从1994年的2.02亿元/km[2]上涨到2013年的11.89亿元/
，但与同时期英国107.1343亿元/
相比(图6)，效率差距仍然明显。 另外，在城市空间容纳效率层面，1995-2013年我国新增每万人城镇人口所需建成区面积总体呈升高趋势，从1995年的0.78
/万人上升到2013年的1.19
/万人(图7)。新增城镇人口所需人均建筑面积也不断提高，从1995年的72.76
/人上升到2013年的181.39
/人(图8)，城市空间容纳效率随着城市扩张不断降低。空间利用率不高是我国城市空间快速低效扩张的突出特征。 1.2 建成区“硬环境”改善，总体环境破坏严重 我国城市空间增长另一个突出特征体现在环境层面——城市建成区配套设施提升明显，“硬环境”改善显著。如燃气普及率、建成区绿化覆盖率、供热面积、人均公园绿地面积等随着城市空间增长而不断提高(图9)。 但在建成区“硬环境”改善的同时，城市总体生态环境破坏严重。大气环境方面，根据EPI(Environmental Products Inc.)发布的报告，我国PM2.5含量位居全球前列。PM10含量近年虽总体下降，略好于印度、孟加拉、尼日利亚等发展中国家，但仍大幅高于世界平均水平(图10)。 从代表空气质量的总悬浮颗粒物(μg/m3)指标统计分析，世界主要城市中，我国以北京、上海、天津为代表的主要大城市空气质量水平仍位居末位(图11)。
图3 1960-1990年世界主要城市及地区城市建成面积增长幅度统计 Fig.3 Growth of build-up areas in world′s major cities and regions from 1960 to 1990 数据来源：DEMOGRAPHIA网站。
图4 2005，2009，2010-2013年部分国家竣工房屋建筑面积统计 Fig.4 Completed building floor areas in selected developed or developing countries in 2005,2009,2010 to 2013 数据来源：2014国际统计年鉴。
图5 2013年部分国家单位面积城市用地GDP产出 Fig.5 GDP per unit urban land of selected countries in 2013 数据来源：2014中国环境统计年鉴及DEMOGRAPHIA网站。
图6 1993-2013年我国单位面积城市建成区GDP产出 Fig.6 GDP Per unit build-up area of China from 1993 to 2013 数据来源：1994-2014中国统计年鉴及DEMOGRAPHIA网站。
图7 1995-2013年我国新增每万人城镇人口所需建成区面积 Fig.7 Occupation of build-up area per 10 thousand newly-increased urban residents in China from 1995 to 2013 数据来源：2014中国环境统计年鉴。
图8 1995-2013年我国新增城镇人口人均所需建筑面积 Fig.8 Occupation of floor area per newly-increased urban person in China from 1995 to 2013 数据来源：2014中国环境统计年鉴。
图9 2000-2013年我国城市“硬环境”情况变化 Fig.9 Changing of facilities and open space in build-up area of China from 2001 to 2014 数据来源：2014中国环境统计年鉴。
图10 2000，2005，2008-2011年世界主要国家PM10含量统计 Fig.10 Levels in major countries of the world in 2000,2005,2008 to 2011 数据来源：2014中国环境统计年鉴。
图11 1990及2011年世界主要城市空气总悬浮颗粒物统计 Fig.11 Total suspended particle(TSP)levels in major cities of the world in 1990,2011 数据来源：2014国际统计年鉴。
图12 2013年我国城市建设用地总体结构 Fig.12 Main construction land use structure in build-up area of China in 2013 数据来源：2014中国环境统计年鉴。
图13 2003年我国城市建设用地总体结构 Fig.13 Main construction land use structure in build-up area of China in 2003 数据来源：2004中国环境统计年鉴。 水环境方面，根据2014年《中国环境统计年鉴》，我国主要湖泊水质下降明显。至2013年底劣五类水质湖泊占湖泊统计总量的17.78%，其中符合城市供水标准的三类以上水质湖泊占比仅为37.78%，大部分湖泊已不能作为城市供水水源。我国城市空间增长面临的生态环境问题突出。 1.3 “物化管控”下城市建设用地总体结构均衡，整体容量控制失效 城市容量是一个包含建筑容量、交通容量、市政容量等内容的多维复合容量系统，城市容量的扩张是城市空间增长的最直接原因。城市人口活动需要用地和建筑空间，不同规模建设用地和建筑容量又产生一定容量的人口(居住、就业、出行等)。由于我国城市空间增长管理中存在“见物不见人”的误区，以用地和建筑为主要手段的“物化管控”模式下，城市空间增长的总体用地结构基本保持均衡。对比2013及2003年城市建设用地构成(图12、图13)，从总体上看各项用地比例维持在《城市用地分类与规划建设标准》(GB50137-2011)规定的合理水平。“物化管控”的刚性，保障了城市用地总体结构的均衡。 但是以用地和建筑为主的“物化管控”方式忽略了人的活动因素，导致了高强度开发模式下用地与人口容量、人口容量与建筑容量、人口容量与交通服务能力等不匹配。1995-2013年间，我国房屋竣工面积增长速度大幅高于建成区增长，建筑容量与建成区面积比值不断拉大，城市建成区平均容积率升高(图14)。由于城市空间增长管理中人口并非强制控制要素，人口增长无情地被不断提高的建筑容量所左右，而局部地区超强度开发，最终会造成城市总体的容量激增，导致管控失效。至2013年底，我国城镇人口人均居住用地面积仅为20.09
/人，人均道路交通设施用地面积仅为7.91
/人，大幅低于《城市用地分类与规划建设标准》的相关要求②。“物化管控”下，土地、人口、建筑及交通等支撑设施容量间的不匹配使得人口活动需求难以被满足，这是导致我国城市空间快速扩张、容量控制失效的核心因素。 2 典型发达国家城市空间增长管理制度分析 城市空间增长管理制度起源于发达国家城市化快速推进时期。依托于不同政体特征及意识形态，城市空间增长管理制度设计不尽相同(表1)。日本与新加坡等强政府国家，城市空间增长管理制度偏重政府主导；实行联邦制的英国(准联邦制)、德国以及加拿大，更侧重政府调控；而自由市场经济发达的美国，其制度偏重于市场主导(唐兰，2012)。 政府主导型管理模式下，制度设计强调政府管治的地位，各级政府集中掌握和行使城市空间增长管理的权力。管理部门权责明晰，以新加坡为例，国家发展部主管城市空间形态发展和规划，下设市区重建局、建屋发展局和公共工程局，联合公园管理局，负责空间规划及管理职能(薛普文，1995)。另外，空间规划体系完备，上有宏观性规划引领，下有实施性规划相衔接。如日本，其空间规划体系分为1类3级——国土综合开发规划是宏观综合性的战略性规划，其内容不仅涉及土地空间资源利用，还包括经济产业发展目标部署等；国土利用规划是土地利用的纲领性文件，明确规定土地利用的基本方针、使用原则等；土地利用基本规划作为实施性层面的规划，负责具体指导规划建设(孙强，蔡运龙，2008)。此外，“强政府”模式下，为了保证空间规划的衔接与公众参与、监督，均通过相关立法进行支撑，如日本通过《城市规划法》与《建筑标准法》细致地规定了三级规划的具体衔接方式(谭纵波，2008)；而新加坡，则通过立法要求针对不同类型空间规划分别设立相应委员会，如总体规划委员会、开发控制委员会等，除了长期的委员会以外，还有针对项目成立的短期工作委员会，以协调和落实各项工作，如在概念规划编制期间还设立概念规划工作委员会等。同时，由来自政府、市场、社会三方代表组成的公共服务委员会对规划委员会的运行进行监督考核，进而保障空间规划的社会参与及科学衔接。 政府调控型管理模式下，城市空间增长管理制度设计强调保障政府在特定领域的核心调控职能，同时在其他方面积极利用市场进行补充。由于城市空间增长主体的增加，增长管理中涉及的职能部门较多，明晰高效的分工协作机制尤为重要。如加拿大，其土地制度以公有制为主(联邦公有土地、省公有土地和私人所有土地占全国土地的比例分别为40%、50%和10%)，土地管理参与部门较多，包括土地局、印第安事务及北方发展部、加拿大国家公园局、自然资源部、农业和农产品部、公共事业部等众多部门。为了将众多管理部门有机串联，其颁布了《省规划政策》这一纲领性文件，提出“一个窗口规划服务”的目标，建立了土地、农业、交通、环境、自然资源等相关管理部门的协调和磋商平台。在空间规划体系方面，加拿大空间规划体系分为1类4级，通常以省级规划(区域规划)作为综合引领，编制城市总体规划。区划作为实施性规划是对城市总体规划的重要衔接，区划以下还有更为详尽的分块开发规划指导具体建设。多元的空间规划体系及多部门的参与能有效满足政府和市场的需求，但同时会导致规划衔接上的困难。为了应对各级规划之间的衔接以及矛盾处理等问题，加拿大特别颁布了《冲突协调》法案，同时配合《市政府法案》与《规划法》来梳理空间规划的相互衔接及明确冲突解决方式，以此保障空间规划的实施效用(Wolfe Jeanne M.，严宁，2005)。
图14 1995-2013年我国房屋竣工面积及城市建成区面积增长 Fig.14 Growth of floor area and build-up area in China from 1995 to 2013 数据来源：2014中国统计年鉴、中国环境统计年鉴。
市场主导型管理模式下，城市空间增长管理制度以保障市场充分自由竞争为核心，管理权力下放较多。美国是其中最为典型的代表，其空间规划的权力主要由各级地方政府掌握，各类规划由各级地方政府根据自身特点自行编制和实施。另外，各州有独立的宪法、法律和税收体系等，而各城市的规划法规均依托于州立法框架之内。美国空间规划管理采取土地管理与规划管理合一的模式，空间规划体系分为四个级别。不同于其他国家，美国的规划编制与衔接遵循“自下而上”的方式，充分保障了市场与社会在空间规划决策中的参与度。而在规划衔接上，其亦主要依靠各州立法提供机制保障(戚本超，周达，2009)。 从典型发达国家城市空间增长管理制度设计中可以看出，不同管理模式的选择与其政体特征有着密切的联系。制度设计中，政府与市场均只是管理手段，两者管理权重的分配是制度价值观的客观反映。为了应对“政府失灵”及“市场失灵”，保障空间增长管理的效用，重要的不是模式的选择，而是机制的设计。不可否认的，不同时空背景、不同政体条件下，城市空间增长管理制度价值观难以完全一致。但是，在机制设计上却可以找到共性——紧密围绕制度价值观，精细化串联部门分工，明确空间规划衔接关系，是保障城市空间增长管理制度有效运行的根本所在。 3 我国城市空间增长管理制度反思 制度的产生与发展依赖于特定的制度环境。制度环境，是一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律的基础规则。制度环境产生于政治体制，是一定时期政治文化的集中反映。由于这样的特性，不同制度环境下，制度的价值观并不相同，制度的移植面临很高的门槛，难以直接复制(马雪松，2012)。相较于发达资本主义国家，我国城市空间增长管理制度设计起源并成长于社会主义市场经济改革大背景下。经济体制的变革，市场与政府的碰撞博弈中，我国城市空间增长管理制度面临着价值观转型困境；在集权与分权的摇摆间，管理权力划分在中央与地方政府间、各相关管理部门间存在错位；以国民经济与社会发展规划、主体功能区规划、土地利用规划及城乡规划为核心的空间规划体系结构倒挂，衔接不畅。 3.1 路径依赖与自由主义双重影响下的制度价值观转型困境 我国城市空间增长管理制度形成并发展于社会主义市场经济改革时期。几千年的封建统治与建国初期的计划经济发展，使得我国制度环境带有强烈的“政府权力依赖”特征。在这种路径依赖下，社会主义建设初期，制度价值观聚焦于依靠政府创造公平，在计划经济体制的按劳分配、脱离资源禀赋的平均主义影响下，城市空间发展效率低下，公共选择与市场选择机制缺失，城市空间资源分配被政府所垄断。在土地利用的刚性计划安排、土地分配国家划拨以及福利住房制度下，城市空间增长呈现低水平均衡。随着1978年的改革开放及此后土地使用权与所有权的分离，自由主义下市场经济的活力对我国发展造成了强烈的冲击，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾得以缓解，城市发展的突飞猛进使人们充分领略了市场经济的效率，但同时，发展过热带来的社会经济问题也让我们看到了“市场失灵”。在公平与效率博弈、“政府与市场的手”收放之间，我国城市空间增长管理制度逐步形成。特殊的制度环境下，我国城市空间增长管理制度价值观在公平与效率间摇摆。一方面，“政府权力依赖”特性并未完全改变，表现为政府垄断着土地一级市场、政府在空间生产领域参与度较高及城市空间资源分配中公共选择机制的缺失。政府通过刚性的计划手段施行土地用途管治，控制着城市建设用地的扩张。制度价值观依然趋向于依靠政府的手来克服“市场失灵”，创造公平；另一方面，自由主义市场经济的效率观融入我国发展改革——在土地开发建设领域通过放权加大了城市空间生产领域的市场参与，在空间资源分配中建立了部分市场选择机制。另外，住房制度的改革、土地招拍挂等制度的建立激发了城市空间发展的活力，提高了城市建设效率。 在计划向市场转型的过程中，计划经济的效率不佳，使人们意识到平均并不是公平；在面对自由主义“市场失灵”的同时，人们也发现速度同样并非公平。在路径依赖与自由主义的双重影响下，公平与效率的辩证统一关系被忽视，我国城市空间增长管理制度价值观陷入了转型困境——想兼顾公平与效率，却走到了公平与效率的对立面。空间资源分配同时依赖政府选择与市场选择，资源配置的效率并不高。公共选择机制仍然流于形式，“政企结盟”下，公平最终走向功利。空间资源按照资源禀赋条件分配，社会总福利及人均福利提高，但城市空间增长中两极分化现象日益严重，真正的公平远未实现。这种困境的形成，源于公平与效率同时达成的阿罗悖论(Arrow′s Paradox)：一般认为，市场选择的规则能够实现兼容个人利益的公共利益，即兼顾公平与效率。但是，市场选择机制只适用于私有私益物品即纯粹私益物品的消费和生产选择，它并不适用于城市空间增长中对公共空间资源的生产和消费抉择。对于公共物品的选择只能采用社会选择或者公共选择的规则。但是，根据阿罗悖论——如果众多的社会成员具有不同的偏好，而社会又有多种备选方案，那么在民主的制度下不可能得到令所有的人都满意的结果。任何社会选择或公共选择的规则，都不可能实现公共利益与私人利益的兼容，不可能从个人利益完美地推导出公共利益，即公平与效率不可能同时达到(许光，2007)。 在公平与效率的摇摆中，制度价值观的转型困境是我国城市空间增长管理中的核心问题。制度价值观作为制度设计的核心引领，对机制设计有着重要的导向作用。兼顾公平与效率的制度价值观，使得城市空间增长管理的机制设计导向混乱。在我国“议行合一”的政治体制及实现社会主义共同富裕的目标下，城市空间增长管理制度价值观应紧密依托我国制度环境，在公平与效率的辩证统一关系下，坚持对公平的追求——一旦公平，效率更高；产生不公平，就会降低效率(王国恩，2005)。当然，这里的公平不是平均主义下的公平，而是平等原则下的公平③。 3.2 集权与分权之间的城市空间增长管理权力划分双向错位 在机制设计层面，虽然自改革开放以来，我国政府管理放权趋势明显，但从整体上看(图15)，“计划经济”集权特征的管理体制并未完全改变。在集权与分权的碰撞中，我国以土地与城乡规划管理为核心的城市空间增长管理制度存在权力划分的纵、横双向错位。 3.2.1 纵向权力划分 在纵向权力方面，中央政府与地方政府财权与事权划分失衡。1994年分税制改革后，中央与地方的财权分配体系转变，中央政府分配额度大幅增加。根据《中国统计年鉴》，2013年中央与地方政府政府税收收入分配占比分别为51%和49%。与此同时，在事权划分上，特别是公共物品提供领域，地方政府正面临着越来越大的财政支出压力。2013年，在与城市发展相关的公共物品支出方面，中央政府通过直接支出、财政支付转移或专项资金的方式，付出了27.7%的总财政支出比例，而同时地方政府则付出了其总财政支出63.9%的比例。在与城市空间增长直接相关的领域(城乡社区事务、交通运输及住房保障方面)，地方政府财政支出占其财政总支出的19.92%，中央政府仅占5.6%(图16)。地方政府一方面需要将过半的财政收入上交中央政府；另一方面需要负担公共物品供给的绝大部分支出，财权与事权失衡现象突出。在公共支出的巨大压力下，地方政府为了维护短期内政府财政收支平衡，必然会趋向于对发展速度和GDP总量的追求。而土地使用权作为地方政府手中掌控的最易套现的资源，成为了城市发展的关键所在，地方政府对于土地财政的依赖不断增强。在这种背景下，地方政府推动城市空间扩张的主观意愿强烈，城市空间增长管理的效能不可避免地受到影响。 另外，在机构设置层面，作为城市空间增长管理核心的土地和规划管理部门，其纵向权力划分存在错位。在我国土地管理实行省以下的垂直管理改革后，土地管理具有较强的集权特征，体现出明显的自上而下的管理刚性。但在规划管理方面，管理权力划分因地而异，管理体制较为松散。如贵州省在城乡规划管理中实行的是对所有设区城市垂直管理，其他城市属地管理。而南京、成都、西安等城市均实行综合的规划管理体制，即在区一级实行垂直管理，但在下辖市、县实行属地管理。而上海的规划管理体现出较大的分权特征，在16个区和3个县共19个区级行政单元中均实行属地管理(周建军，2000)。省以下垂直的土地管理更多体现出中央(上级)政府自上而下的管理意志，但地方规划管理在与土地管理纵向脱节背景下，往往会受制于地方政府的利益诉求而形成自下而上对土地管理的掣肘，从而影响城市空间增长管理的总体效能。 3.2.2 横向权力划分 横向权力划分主要包括决策权、执行权及监督权的分配。目前，我国城市空间增长管理制度中，横向权力划分错位突出体现在决策权的政府主导与执行权的细分不均两个层面。
图15 我国城市空间增长管理权力架构示意图 Fig.15 Authority structure of urban spatial growth management in China 资料来源：根据相关法律文件整理。
图16 2013年我国中央及地方政府财政支出 Fig.16 Fiscal expenditures in central government and local government in China in 2013 数据来源：2014中国统计年鉴。 我国首长责任制的特殊性使得城市空间增长管理决策带有明显的长官意志。市场往往依靠自身对资本与技术等要素的掌控，从侧面参与决策权分配。而社会力量由于自身发展并不成熟，加之公共选择机制的缺乏，其对城市空间增长管理分权不足。“大政府、小社会”的集权发展模式下，城市空间增长管理决策呈现明显的“内输入”特征——由政治精英代替民众进行利益的综合与表达，决策过程表现为权力精英之间的政治折中，而不是多元决策下的社会互动。 在执行权④方面，多部门参与的城市空间增长管理过程，带有明显的拼贴行政特征。城市空间增长管理的执行权在多个部门间进行划分，项目立项、规划审批、用地批租、施工审批等环节穿插于发改、规划、土地及建设部门之间(图17)。在部门利益及协调机制缺乏的背景下，“多头线性”的行政执行体制容易在“条”与“条”分割下产生断点。对其中任一衔接点的突破都将造成城市空间增长管理的失效。另外，主要管理部门在行政权力划分方面并不均等——作为政府综合调控部门的发改部门，其掌握着制订发展计划、综合协调及资源分配等重要权力。这些权力的施行对其他横向单位的影响重大。因此，虽然作为横向平级部门，但发改部门实际上拥有更高的行政影响力。同时，发改部门作为对本地区国民经济和社会发展情况有着全面把控的单位，其对城市管理者——地方政府有着极为关键的作用。因此，在发改部门的人事构成中也体现着地方政府的充分重视，有着更为深厚的权力背景，从而造成了其与其他部门间权力关系上的失衡。体现在城市空间增长管理过程中，发改部门的行政成为土地部门、规划部门等的风向标，城市空间增长的突破口往往由发改部门打开——改革开放后，“发展主义”推动下，一批又一批大型项目在发改部门纷纷上马并迅速地得以实施，城市空间增长呈现粗放的外延式扩张。 3.3 空间规划体系脱节 空间规划体系作为城市空间增长管理制度的重要支撑与行政依据，对城市发展具有决定性引导作用。相较于发达国家，我国空间规划体系体现出明显的结构复杂性——由国民经济与社会发展规划、主体功能区划、土地利用规划、城乡规划四大体系构成，同时各规划体系内部还按照规划内容及作用范围不同有层级上的划分(图18)。在规划体系复杂的同时，规划衔接机制却并不完善，空间规划体系脱节明显。 3.3.1 规划结构倒挂 发达国家城市空间增长管理制度下，其空间规划体系均有着从战略性统领规划到实施性详细规划的完整结构。战略性规划作为宏观导向引领城市发展，实施性规划作为保障机制控制城市空间建设。而反观我国空间规划体系，国民经济与社会发展规划作为引领性规划，其脱胎于计划经济时期的国民经济计划体系。从“十一五”开始，我国将延续了50多年的计划正式调整为规划。根据《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》，国民经济与社会发展规划按照“三级三类”⑤的原则进行管理。但是，其计划的本性并未完全根除，作为宏观战略性规划，其依然存在过繁过细的问题。改革开放以来，我国一共编制了5个五年计划和2个五年规划。但相较于五年计划，五年规划的内容不仅并未简化，反而更为深入详实。“这固然跟我国经济社会发展的复杂性日益增长有关，但根本原因还是政府在参与经济社会管理方面仍然存在‘大而全、小而全’的思维定式(张巍，2014)”。在这样的背景下，我国空间规划体系产生结构性倒挂——带有实施性的国民经济与社会发展规划引导着实施性的土地利用规划体系与战略性的城市总体规划，空间规划体系整体效用必然不佳(张巍，2014)。 3.3.2 规划衔接缺失
图17 我国城市空间增长管理中建设项目审批一般流程 Fig.17 Approval process of projects in urban spatial growth management in China 资料来源：根据《城乡规划法》及《城市规划编制办法》绘制。 在空间规划体系结构复杂背景下，衔接机制缺失是空间规划体系效能差的另一个重要原因。国民经济与社会发展规划作为主体功能区规划、城市总体规划及土地利用规划的上位规划，来自宪法的授权(《宪法》第八十九条第五款国务院行使下列职权：……(五)编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算)使其具有较高的法律权威性。《土地管理法》《城乡规划法》及《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》(国发〔2007〕21号)中均有明确的条文保障国民经济与社会发展规划的地位优先性。但值得注意的是，由于国民经济与社会发展规划包括“三级三类”(表2)。其规划编制主体上至国务院，下至地方各管理部门，并非所有类型国民经济与社会发展规划均应有上位优先性。特别在国民经济与社会发展专项规划层面，其编制主体为地方各部门，在我国“条”与“条”利益分割的体制下，这些专项规划往往成为各地方部门对空间增长管理的突破口。 另外，在城乡土地空间资源控制层面，以空间管治为核心的主体功能区划体系、城乡规划及土地利用规划体系衔接机制亦不完善(表3)。《全国主体功能区规划》根据中国共产党第十七次全国代表大会报告、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》和《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》(国发〔2007〕21号)编制，但其法律地位及与土地利用规划及城乡规划体系的衔接关系均没有明确。特别的，在空间管制上，主体功能区规划管理边界划定以行政区域为主，更多体现出地区整体政策及发展定位的引导，而非具体的对于特定地块的功能管制。缺乏细分的次级功能区规划，使其难以与以地块开发功能管制为核心的土地及规划空间管理相衔接。 城乡规划与土地利用规划体系上，《城乡规划法》与《土地管理法》中明确了城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划对土地利用总体规划的衔接关系，但并未规范其衔接形式。土地利用规划作为刚性的实施性规划，具有明显的自上而下性；而城乡规划体系包括战略性的城市总体规划与实施性的详细规划，城市总体规划作为城市发展的引领，带有明显的综合规划的特征。规划的编制及实施体现为计划性与市场性的兼有，带有“需求为上”特征。实施性的土地利用总体规划与战略性的城市总体规划由于规划性质的不同，其编制思路一个偏重“以供定需”，一个强调“需求为上”，技术体系上也存在着用地分类、指标体系等差异，这些是造成其衔接不利的重要因素。 再者，从城乡规划自身体系上看，战略性的总体规划与实施性的控规与修规间衔接亦不完善，体现在人口容量控制上尤为明显。城市总体规划虽然具有立法强制性，但在人口规模控制上并没有操作强制性，使得下位规划容易对总体规划形成突破，从而造成整个空间规划体系容量控制的失效。 4 结语与展望
图18 我国空间规划体系图 Fig.18 Spatial planning system of China 资料来源：根据相关法律文件绘制。
城市空间增长管理制度的完善对我国可持续发展战略的实施意义重大。结合目前我国城市空间增长存在的扩张高速低效，政府参与度高；建成区“硬环境”改善，总体环境破坏严重；“物化管控”下城市用地结构均衡、整体容量控制失效等现象，对比发达国家城市空间增长管理制度特征，我国城市空间增长管理制度的改革应首先明确政府的手与市场的手、集权与分权只是手段与模式的不同。社会主义市场经济下，我国城市空间增长管理制度价值观需要认识到公平与效率的辩证统一关系，依托我国“议行合一”的政体特征，寻求平等原则下的发展公平。在权力架构上，要理顺纵、横向权力划分，推进中央及地方政府财权事权对等，统一规划及土地管理纵向结构，平衡主要部门间权力分配，突出权力对权力的制约关系。在空间规划体系上，应理清规划结构，建立由战略到实施的完整规划体系；同时，完善空间规划衔接机制，保障四大规划体系的有机运转，从而提升城市空间增长管理的整体效能。 *本文原图为彩图，读者若需要原图请向原刊或原作者索取。 ①Demographia World Urban Areas,11th Annual Edition:2015-01——″Built up urban area″ is the new urban area term now used by National Statistics in the United Kingdom. ②根据《城市用地分类规划建设标准》(GB50137-2011)，强制性条文4.3.1，人均居住用地面积最低为23.0
/人(Ⅲ、ⅣV、V气候区)；强制性条文4.3.3，人均交通设施用地面积不应小于12.0
/人。 ③平等主义准则的公平：一是个体福利平均化；二是在最低公平的福利量实行平均分配的基础上运用要素禀赋的原则；三是使最低收入阶层的福利极大化。 ④基于我国行政体制现状，县级及以上地方人民政府行政主管部门是城市空间管理的行政主体，而对于县级以下地区，根据地区行政等级，由同级或上级政府行使行政权力，两者的行政主体不同。本文主要讨论县、市级及以上地方人民政府的城市空间增长管理行政权力。 ⑤按行政层级分为国家级规划、省(区、市)级规划、市县级规划；按对象和功能类别分为总体规划、专项规划、区域规划。
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