论土壤污染防治基金制度的构建
王 迪
山东师范大学法学院，山东 济南 250358
摘 要： 自中国第一部土壤综合立法《土壤污染防治法》颁布实施以来，在保障和监督一章中的建立土壤污染防治基金制度一直是这部法律的一大亮点。《土壤污染防治法》第七十一条规定了土壤防治基金的适用范围，但是作为一项制度该规定就太过简单，对于制度的基本方面基金的资金来源、筹款渠道、监管等内容严重缺失。本文旨在根据当前中国的土壤污染防治形势探讨建立以《土壤污染防治法》为基础的土壤污染防治基金法律制度。
关键词： 土壤污染防治基金；制度；构建
一、土壤污染防治基金制度必要性
随着环境友好型社会进程的加快，我国的环境矛盾也愈发紧张，当前人民对美好环境生活的需求与日益严重的环境污染形势正成为中国新的社会矛盾，而作为万物生长的土壤，其所遭受的污染使得这一矛盾更加激化①。在中国，土地污染已成为一个根深蒂固的问题。根据调查，农业活动已被确定为中国土壤污染的主要来源，其不良影响已被越来越多的人注意到。典型的措施包括过量使用农药、化肥、畜禽粪便和污泥；农用塑料薄膜废渣，而地膜，其中大部分可分为非点源污染；污水灌溉农田；中国是世界上主要的化学农药生产国和最大的化学农药消费国，长期以来，化学农药的过度使用使中国一直受到批评。中国频繁报道的食品安全危机和重金属污染事件加深了中国人民的恐惧。全国土壤污染环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染严重，因此，土壤污染防治己经成为当前政府建设环境友好型社会的关键，而土壤污染防治基金制度就为解决这一关键提供了有效的资金支持机制。
土壤的污染严峻，我国土壤环境保护与修复治理资金缺口巨大，通过设立土壤污染防治基金，吸收多种类的资金进入基金制度进行土壤环境保护与修复治理的过程，其中主要有国家为解决无主土壤污染的专项财政拨款、税收、土壤污染的专门罚款、赔偿、利息收入、捐款以及各种其他资金都可以进入基金，从而缓解土壤污染防治过程中“无米之炊”的问题。
二、土壤污染防治基金种类
环保基金作为一项独立于地方各级政府的全国性基金，《土壤污染防治法》中对土壤污染防治基金的分类做了明确规定，土壤污染防治基金分为两大类：
一类是中央层面的土壤污染防治专项资金，是中央运用财政手段为了提高国家整体的土壤环境质量而设立的专门综合防治土壤污染的资金，预防土壤与其他环境因素间的二次连带风险，保护环境生态的整体和谐。该资金主要为防止面源土壤污染，如果防治基金没有中央财政的综合防治，仅依靠地方治理，各地区容易各自为政，这与土壤环境的整体性格格不入。
另一类是省级土壤污染防治基金，是各省按照本省的土壤环境和使用状况、污染程度等情况，基金在各省土壤环境的调查、风险评估和土壤污染防治行动中。省级的土壤污染防治基金针对本辖区内的点源污染进行调查、评估、修复的一系列活动，各省土壤使用情况和污染情况不同，使得省级的土壤防治基金在设立、使用方面应该更有针对性，更灵活。比如在土壤污染责任人无法认定的污染地块土壤修复活动产生的费用，土壤污染风险评估、鉴定费用，受污染土壤修复、开发技术类费用，对受污染者人身、财产损失先行赔偿所支付的费用，对个体及地方政府积极修复土壤污染的补偿或奖励所需费用等②。
显然，目前有必要选择更为客观、精确而敏感的工具来评估化疗对注意功能的影响。由此，事件相关电位(ERPs)技术成为首选，因其不仅能够客观、精确地记录大脑活动的实时信息，且具有高达毫秒级的时间分辨率，因而可以对瞬息而逝的认知加工过程进行深入的时程分析[1-2]。当前，仅有的一项针对CRCI注意功能的ERPs研究表明，化疗患者在持续注意任务状态下的P3波幅显著降低，说明其注意的主动控制加工过程受损[5]；受限于仅采用了持续注意任务，该研究无法说明注意的自动加工过程是否也同样受损。
三、《土壤污染防治法》目前制度规定的不足
借助产业风险评估的结果，在各产业中进行信贷资源的科学配置，从理论上分析这可以降低系统性风险，有效进行风险分散。通过测量产业的方差和产业之间的相关性，来确定投放到各产业的信贷资源的最佳额度和比例，可以让不同产业的风险进行抵消和分散，实现风险最小化和收益最大化。已有国外对信用风险的产业分散化问题进行研究后证明，产业信贷结构的分散化能有效帮助进行风险的控制。
关于基金适用条件，《土壤污染防治法》针对何种污染土壤适用已做了规定，只有在以下两种条件下才能够使用：一用于农用地土壤污染防治和土壤污染责任人或者土地使用权人无法认定的土壤污染风险管控和修复以及政府规定的其他事项。二为对本法实施之前已经存在的无法认定责任人的土壤地块，土地使用权人此时就承担了土壤污染风险管控和修复所产生的费用，为了公平起见土地使用权人可以向相关组织申请土壤污染防治基金，进行土壤的管控和修复。
四、土壤污染防治基金制度的构建
(一)资金来源
《土壤污染防治法》中规定的土壤污染防治基金其资金不论是中央一级还是省级，应该主要来源于中央和地方两级财政支，如每年的中央和地方政府财政预算、特定税收等，以保证土壤污染防治基金在运行中有充足的资金来源。基金资金来源首先是从政府处获得的财政直接拨款，基金防治的土壤污染主要为找不到责任人或使用权人的土壤，此时政府作为公共利益的最后保护人，必然要为环境、民生承担起自己的责任，也是建立服务型政府的内在要求③。
其次为政府或基金组织依据法律向排污者征收的税收或费用，该笔费用总是有针对的责任人，目标明确，主要应该解决费用的征收到位和划归基金之间的对接。最后是基金利息收人和其他有关收人。同时，为了确保基金充足，政府应加大环境税费的征收力度。随着2018年颁布的《中华人民共和国环境保护税法》实施以来，环境税收有法可依，也必定更加完善。
为公众和企业提供各种生活、生产废物的收集和处理服务，是有效政府的职责之一。政府的职能是为居民提供基本生活保障，为人们赖以生存的自然环境提供可持续的动力。在没有政府的情况下，没有人愿意承担或接受私人利益以外的费用开支，所有这些公共服务内容都需要政府来实施。由于土壤受污染的特殊性质，土壤监测和预警等污染场地治理的准备工作必须得到政府的技术支持。传统粗放的第二产业的发展导致了严重的土壤污染，严重干扰了居民的正常生产和生活。地方政府环境管理部门要抓好宏观调控，综合决策，集中力量，确保环境监督执法，达到服务型政府的标准。
(二)基金适用条件
这一制度创新是土壤污染防治法建立以来的一大亮点，但是在《土壤污染防治法》中并没有具体制度框架，如果完全依靠行政法规来监管土壤防治基金的使用，无疑是捉襟见肘的。作为单行法的土壤防治法应该对该制度的基本内容进行界定，比如基金的资金来源、适用该基金的对象、基金使用情况的监督和数据备案等基本问题，使得该土壤防治基金制度有了法律的支撑，切实做到有法必依，权威性更强。
土壤防止基金作为一项公益性制度，其出发点和落脚点都应该是那些解决不了的土壤防治问题，在土壤法中规定的这两种情形显然不能全部包括，比如突发的土壤污染事件，如果按照原本的污染防治活动去解决，造成的污染后果更为严重，为了防止土壤污染后果因得不到及时治理而扩大的危害，此时，土壤污染防治基金可以启动，在责任主体并不明确的时候先进行污染防治工作，事后在进行责任的划分和费用的分摊。
当前法律仅用一条三个条款对于土壤污染防治基金的内容进行了规定，具体管理办法由国务院财政主管部门会同国务院生态环境、农业农村、自然资源、住房城乡建设、林业草原等主管部门制定。这些部委之间的关系错综复杂，不难想象，行政系统的分裂会导致不一致的管理方法以及不必要的法律和财务纠纷。受规管的行动者和环境专业人员必须满足可能互相抵触的规管要求，他们会发现很难设计科学严谨、经济合算的调查和修复计划，并执行这些计划。
计及可靠性的电-气-热能量枢纽配置与运行优化//罗艳红,梁佳丽,杨东升,周博文,胡博,杨玲//(4):47
如阳平声字“悬”的唱调记·乔醋》【太师引】“蓦地如悬磬”，724）。由于阳平声字腔的基本音势是平后略升，其中符合这个音势的音调只有由此可认为这个音调，即运用依字行腔法、依据字声创作而来的“悬”的字腔。此后的四个乐音的来源不是来自于字声，而源自于本唱调音阶的级音，故应属过腔。其是以级音为音乐材料，运用过腔法创作而来。
(三)基金制度的监管
经济、环境和社会障碍经常阻碍污染土地的修复和再利用，如果没有国家干预，高修复成本可能会给开发商和投资者带来不可接受的风险。财政和法律激励措施可以作为间接工具，用于刺激污染场地的补救和可持续再开发，就像它们在美国和英国一样。在美国，有许多激励计划可以帮助刺激棕地重建。联邦一级提供补救金，税收减免，贷款和法律赔偿等激励措施。一些州和地方也提供奖励。在英国，按照1995年《环境法》第37(l)(b)条的规定，环境机构具有一般的法定权力，可以进行任何有利于或附带于履行其职能的操作。原则上，为必要的工作提供的资金可以来自政府赠款、借款或政府贷款，包括环境、粮食和农村事务部(Defra)的财政支助。英国的土壤污染防治体系在世界范围内都是领先一步的，其资金制度也是值得我们借鉴的重要内容。在英国，提供了各种经济和法律激励措施，以鼓励在没有发展前景的情况下清理和再利用污染场地。作为间接管理工具，这些激励措施促进了受污染土地的可持续利用，并减少了英国对绿地的需求。
由表3可知，籽仁率、千粒重、产量表现，均以处理RT的最低；S45下的籽仁率最大为66.46%，较S30，RT分别提高1.61百分点，5.40百分点，其中S45处理较RT差异显著；千粒重在S45处理下最大为108.04 g，较S30，RT分别提高13.1%，33.0%，并显示3种耕作方式下的差异达到显著；产量以S45处理的最高为4 457.70 kg/hm2，与S30和RT的差异存在显著，较S30，RT分别提高了6.32%，10.38%。
我国各地区的土壤使用状况复杂，土壤污染情况也各不相同，存在着各自独立的污染问题也存在着交叉的污染问题，加之我国不同区域的经济发展不均衡，土壤污染防治基金如果想切实发挥其在土壤污染修复中的作用，土壤污染防治基金在监管方面就更应该明确规定。这样的统一监管可以有效避免地方政府因为地方保护主义对基金制度的干预和限制，毕竟土壤污染带来的利益有目共睹，尤其在省级交叉污染地块的土壤污染问题，地方政府“自扫门前雪”的思想浓重，使得污染得不到根治；其次是，我国土壤的污染情况复杂，农业用地和建设用地的污染需要的财政支持不同，一些重工业地域的污染防治需要的资金巨大，但是经济又发展不平衡，全国性的土壤污染防治基金的管理势必要向部分污染严重的重工业地域倾斜，为土壤污染重灾区的修复提供资金上的帮助④。
土壤污染物，特别是那些被归类为环境持久性和生物累积性污染物的土壤污染物，具有在复杂的环境中和土壤接触的能力，它们与人类健康的关系在短期内可能并不明显，但在长期内可能是显著的。因此，土壤污染不仅影响环境和人类健康，而且还影响一系列社会和财政问题。例如，土地利用规划和开发、金融交易和社会经济稳定。尽管中国各地土壤污染严重，但环境保护监管机构必须努力实施或执行监管要求，以有效控制和管理这些问题。
可以看出基金制度的建立和具体操作并不是一部土壤污染防治法就可以规定详尽的，必须和财政部会同其他部门制定的基金具体管理办法相结合，围绕上述基本问题予以详细规定，并对土壤污染防治基金实施过程中相配套的制度加以确定，土壤污染防治之路任重道远。
[ 注 释 ]
①张雨.土壤污染防治基金法律制度的构建[D].安徽大学，2019.
②王旭.我国土壤污染防治基金法律制度研究[J].河北农机，2019(08)：97-98.
成人脊柱侧凸是指骨骼发育成熟以后出现的冠状面偏离中线，Cobb角＞10°的脊柱侧凸。据报道，脊柱侧凸在成人中的发病率为2% ～32%，其好发人群多为老年人，随着人口老龄化的发展，其发病率逐年上升。其疼痛等神经症状比青少年特发性脊柱侧凸相对明显，手术畸形矫正率明显减低，并发症相对增多［1］。手术时间长，出血量较多，因此除需准确的把握适应证和良好的手术操作技术外，良好的手术配合尤为重要。我院自2006年以来对221例成人脊柱侧凸进行了手术治疗，效果良好。现将手术护理配合总结报道如下。
③张钰羚.土壤污染防治基金制度研究——基于完善《土壤污染防治法》立法的思考[A].中国法学会环境资源法学研究会、河北大学.区域环境资源综合整治和合作治理法律问题研究——2017年全国环境资源法学研讨会(年会)论文集[C].中国法学会环境资源法学研究会、河北大学：中国法学会环境资源法学研究会，2017.7.
④鄢斌.土壤污染防治立法应引入基金制度[J].环境经济，2017(19)：54-57.
中图分类号： D922.68
文献标识码： A
文章编号： 2095-4379- (2019 )34-0169-03
作者简介： 王迪(1993- )，女，汉族，山东潍坊人，山东师范大学法学院，环境与资源保护法学专业硕士研究生在读，研究方向：比较与国际环境法研究。
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