我国城市社区民主建设的现状及对策思考，本文主要内容关键词为：对策论文,现状及论文,民主论文,我国论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D6 文献标识码：A 文章编号：1000-5099(2011)03-0127-05
一、社区民主自治建设的当代价值
社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。城市社区自治是社区民主的基本形式，城市社区自治制度则是城市以社区居委会为组织载体，以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容，实现居民自我管理、自我教育和自我服务为原则和目标的城市居民民主制度。它是在城市基层实现直接民主的重要形式。
1.社区居民自治是社会主义民主政治建设的基础性工程。十七大报告指出：发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利。人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。城市社区居民自治是我国基层民主建设的重要组成部分，农村村民自治、城市居民自治、企事业单位民主管理制度，构成了我国基层民主的框架，没有基层民主的发展，就没有社会主义民主发展的基础。缺少了城市居民自治，我国的基层民主就是不完整的。和轰轰烈烈的农村村民自治相比，我国城市社区民主发展略显滞后，因此，要进一步加强城市社区民主建设，把它作为社会主义民主政治建设的基础性工程加以推进。
2.社区民主建设是推进新时期社会转型的需要。随着计划经济向社会主义市场经济的转变，传统的社会管理体制已经不适应新的社会发展要求。众所周知，在计划经济时期，我国城市是通过一个个工作单位来全面动员和控制城市社会成员，实现社会整合的。那时的居民委员会只是单位体制的补充，其管理服务对象主要是少数单位体制外的居民，其管理服务功能比较单一，在社会管理体系中只发挥着“拾遗补缺”的作用。但是，在现代市场经济体制条件下，单位管理体制正在衰落，社区成为当今城市社会建设与管理的基本载体和主渠道。社区民主是城市基层民主建设的核心，社区民主建设是城市社区建设的核心，社区民主的水平如何，其作用是否能够得到充分发挥，对转型时期中国城市社会的稳定与发展至关重要。
3.社区居民自治是培养公民意识的重要途径。现代公民意识的培养，是发展社会主义民主政治的基础条件。发展民主政治，公民必须具备相应的参与意识、开放意识、民主意识、自主意识、责任意识、平等意识、合作意识、妥协宽容精神等等，这些都是发展民主不可缺少的因素。公民意识的培养，除了理论教育、理念灌输等传统的方式之外，必须通过具体的民主实践赋予公民以实在的、感性的、鲜活的民主认知。“干中学、边干边学，在实践中总结经验，在实践中提高民主意识和水平”的实践模式对当代中国的民主建设更具有实际意义。城市社区民主就是这样的一种民主实践形式，通过社区民主建设，不仅可以培养居民的现代民主意识，改造落后封闭的思想观念，同时通过民主的实践，培养、提高居民的政治参与技能，这对公民意识的现代化无疑是至关重要的，对中国民主政治的长远发展也是至关重要的。
4.社区民主是社会主义和谐社会建设的基本保障。社区是社会的一个基本单位，社区和谐是社会和谐的基础。而发展社区民主是建设和谐社区的重要内容，是社区和谐的一个基本条件，也是社会和谐的一个重要内容和条件。因此，在构建社会主义和谐社会的过程中，社区民主发挥着不可替代的作用。“现代社会的发展表明，民主能够推动社会的和谐进步，因为它是恰当而稳妥地解决各种社会矛盾的一种可靠机制。”[1](P166)在市场经济发展和利益多元化的历史背景下，民主为不同利益群体反映自己的要求、表达自己的愿望和不满，进行利益的博弈，提供了合法有效的途径、方式和方法，同时民主也是对政府的约束，在公民社会的压力下，政府必须依法公正负责地解决社会发展面临的各种问题。和谐社会并不是一个没有矛盾的社会，关键是如何以有效的制度、机制和办法来化解矛盾，缓和冲突。因此，在推动社会和谐发展的过程中，我们完全可以把民主机制作为解决各种社会问题和矛盾的有效途径和方法。
二、社区民主建设的现状、存在的主要问题及原因分析
新中国成立后，中国共产党在城市管理中废除了国民党时期的保甲制度。1954年12月31日全国人大常委会颁布了《城市居民委员会组织条例》，在全国各个城市普遍建立居民委员会。这是城市社区自治制度产生的最初源头。1982年，城市居民委员会制度首次写入中国宪法，《中华人民共和国宪法》第111条确认：城市居委会是“基层群众性自治组织”。1989年12月26日，全国人大常委会制定通过了《城市居民委员会组织法》，为城市居民委员会发展提供了法律基础和制度保障。1999年1月，民政部发布《全国社区建设实验区工作实施方案》，在全国各城区中选定26个城市社区开展了社区建设的试点和实验工作。此后，社区直选逐渐在南京、上海、广西、北京等地大范围地付诸实践，在全国开展了社区建设示范活动。2000年10月，党的十五届五中全会第一次以党的文件形式提出“扩大公民有序的政治参与，引导人民群众依法管理自己的事情”和“加强社区民主建设”的论断，并强调“加强城乡基层政权机关和群众性自治组织建设，扩大公民有序的政治参与，引导人民群众依法管理自己的事情”，是发展社会主义民主政治的内在要求。2000年11月19日，中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》的通知，即中办发[2000]23号文件，明确提出社区建设的指导思想是：“改革城市基层管理体制，强化社区功能，巩固党在城市工作的组织基础和群众基础，加强城市基层政权和群众性自治组织建设，提高人民群众的生活质量和文明程度，扩大基层民主，密切党群关系，维护社会政治稳定，促进城市经济和社会的协调发展。”我国城市基层管理体制进入全面转型时期。这是指导当前城市社区自治的准法律文件。[2](P92)到2006年底，全国城市已经建立了符合新型社区建设要求的80717个居民委员会。目前，城市社区建设正在由点到面、由大城市向中小城市、由东部地区向西部地区推进，以完善城市居民自治，建设管理有序、服务完善、环境优美、文明祥和的新型社区工作正在全国展开。
总体来看，当前我国城市社区民主自治建设取得了一定成效。如在民主选举方面：选举的形式经历了由候选人提名到自荐报名，由等额选举到差额选举，由间接选举到直接选举，并打破了地域和身份的限制，社区居民委员会成员呈现出年轻化、知识化和职业化的趋势；在民主决策方面：社区居民是民主决策的主体，通过社区居民会议、协商议事会、听证会等形式和渠道，对社区内公共事务进行民主决策；在民主管理方面：社区居委会依法办事，按照社区居民自治章程和规约规范工作，居民参与社区管理积极性有所增强；在民主监督方面：实行居民委员会事务公开，凡是居民关心的热点、难点问题和涉及全体居民切身利益的重要事务，都及时向居民公开，并通过召开居民评议会，听取居民意见，接受居民监督。
当前来看，社区民主建设中也存在一系列的问题，其中比较突出的主要有：
1.社区居民参与意识不强，参与程度不高，参与渠道不畅。一是参与主体意愿不强。表现为参与的人群以老年人为主，弱势人群较多，中、青年人，经济状况好的、文化程度高的居民虽有较高参与愿望，但实际参与率并不高。中国青少年研究中心、共青团中央权益部课题组曾对全国10大城市50个社区进行调查，结果显示85.8％左右的社区居民愿意参加所在社区的建设活动和与发展有关的决策，但实际参与决策过程的只有35.3％。[3](P58)二是参与内容简单。一方面，涉及居民和社区的具体事务较多，参与文娱活动居多，参与上一级政府下达的任务居多，真正涉及社区管理层面和决策性任务的较少。社区事务行政化严重，脱离社区建设的实际需求。另一方面，社区自治组织由社区内精英或权威人士组成，在涉及社区具体事务时难免不是由这些精英和权威人士根据自身情况设定，无法真正触及社区普通居民或弱势群体的实际需求，不能真正代表社区居民的切身利益。三是参与方式被动。被动参与和动员参与为主，主动参与的少。居民的社区依托感和归属感不强，影响了社区民主自治的健康发展。居民自觉主动参与社区管理、服务和监督工作，享有社区规划等事务的决策权是社区参与的最佳形式。然而政府推动和居委会动员、启发居民参与社区事务管理成了目前社区居民参与的主要特征之一。
笔者分析，造成社区参与不足问题的主要原因主要有三：一是传统政治思想和行为习惯的影响。中国社会缺乏民主传统，居民的公民意识薄弱，自主意识不强，参与社区民主建设的主动性不足，存在依赖心理。二是传统社会管理体制的影响依然存在。在传统计划经济时期，单位承担了大量的社会职能，虽然经过了三十余年的市场经济改革，社会成员逐步由“单位人”向“社会人”过渡，单位的社会功能逐步下降，但“单位人”的社会基础并没有完全消除，人们的经济利益和权益仍和单位发生各种关联，如工资福利来自于单位，家庭纠纷有时要通过单位出面解决，病残救助可以由单位提供，甚至由单位提供后勤保障服务工作等。在单位还能发挥主要社会功能的情况下，居民参与社区事务的积极性必然会受到影响，对社区的参与率必然下降。三是社区居民缺乏一致的共同利益联系。笔者认为这是一个更为基本的原因。农村村民自治发展之所以好于城市居民自治，是因为村民自治的内容和村民的利益密切相关，诸如土地征用、房屋拆迁、种粮补贴等补偿款的发放、计划生育等等，都和农民的切身生活利益密切相关，所以农民有动力推动村务公开、财务公开，推动村民自治建设。而城市社区居民的工作单位、居住地点并不一致，社区只是居住的区域，人们早出晚归，缺乏联系和沟通，也缺乏利益共识。从利益和民主的关系看，民主和利益发生着天然的联系，民主是实现利益的重要手段，利益是推动民主发展的基本动力，也是民主运行的基本目的。从工具理性的角度看，民主是人们实现自己利益的一种重要手段。正如美国学者基思·格雷厄姆指出的：“从利益角度的分析来看，人们追求民主制度的动机是因为，在大多数时候民主制度能够实现每个人的利益。”[4][(382)在居民利益和社区事务缺乏直接联系的状况下，居民的民主参与就会受到很大制约。
2.社区居委会存在一种行政化倾向，其自治作用难以有效发挥。社区居委会并不是国家的一级政权，也不是政权组织的派出机关和延伸机构。法律明确规定社区居委会对政府的工作仅仅是“协助”责任，然而现实情况是，社区居委会仍然被当成政府的附属机构、基层政府的“腿”，政府行政部门通常把自己所承担的职能延伸进社区居委会，要求社区居委会帮助政府承担各种各样的工作，使社区居委会无暇顾及居民自治的问题。造成这种局面的根本原因在于政府自身，政府的职能转变不到位，政社不分的痼疾依然存在。尽管按照法律规定，社区居委会成员要通过选举产生，但是由于长期形成的做法，我国很多地方的社区主任还是街道办事处任命的，并且有的并非社区所辖居民，这在一定程度上影响到居民自治的功能发挥，使得社区居委会更像政府的派出机构，而非自治组织，政府俨然是社区的领导机关。社区居委会具体运作上沿袭了过去居委会的做法，在建立一种新型的政府与社区居委会群众自治组织的关系上，还没有找到有效的途径和方法。
3.法律保障滞后。目前实施的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》是1989年颁布的。随着社会政治、经济的变革与发展，城市社会管理体制出现了许多新情况新问题，一些老的规定已明显不适应社会主义市场经济发展，可操作性差，社区实际工作中很多问题找不到相关的法律依据。对于社区居委会来讲，无论是1982年宪法，还是1989年颁布的《居委会组织法》都作出明确规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织。”即国家通过宪法和法律的形式，赋予了居委会管理本社区公共事务和公益事业的治理权和自治权。这种自治权利具有毋庸置疑的合法性。但目前这种自治权利的法律地位并没有解决。我国现有法律登记的组织法人共有五类，即机关法人、事业单位法人、工商企业法人、社团法人和民办企业单位法人。这五类法人国家法律都作为实体法人进行明文规定，它们是独立民事诉讼主体，承担独立的民事责任。而城乡基层自治组织并没有作为实体法人登记和规定，只是从政治上予以明确，法律上却是空白。[5](P37)这种状况使诸如社区居委会等基层自治组织处于一种尴尬境地。
4.社区工作任务重、工作人员的待遇低等问题影响到社区工作人员的积极性，也影响到社区民主的发展水平。这种情况在中西部地区比较普遍。据甘肃省民政厅统计，目前全省建立了1095个社区居委会，社区工作人员一般为4-10人，除主任外其余人员均为社会福利性岗位，月平均工资560元，年平均办公经费7761元。由于工资待遇低、工作繁杂，导致社区工作人员素质不高且流动性极强，给社区工作有效开展造成不便；经费紧张致使很多社区仅限于“磨破一张嘴、跑断两条腿”的工作条件。最后的结果就是社区影响力、凝聚力不强，辖区单位和社区居民认同感较弱、参与意识不强，社区自治功能也难以有效发挥。
三、加强城市社区居民自治建设的基本对策
城市社区居民自治建设不是一朝一夕之功，必须从社区民主建设面临的主要问题出发，实事求是，开拓创新，统筹兼顾，采取积极有效措施，促进社区民主良性发展。社区民主自治的实质是要把基层社会的治理权交给社区居民，由社区居民自主管理社区事务。当前推进社区民主自治的重点在于加强立法和制度建设；路径在于把转变政府职能与促进社区自治相结合，同步推进；目标在于提高社区居民自治能力，并进而促进城市基层民主发展。[2](P93)
1.注重理论学习、政策引导和民主实践，不断培育和提高社区居民民主自治的意识。要通过宣传教育和理论学习，使居民正确理解和认识什么是民主，什么是社区自治，正确认识社区民主自治的重要地位，把握社区民主自治的发展方向，以及加强基层民主建设对于推进我国政治文明建设的重要意义，要培育社区民主文化，增强居民的社区意识、民主意识以及权利义务意识和责任心。这是加强社区民主建设的基础性工作；要通过政策引导，机制创新，正确理解和把握现行法律和政策，不断探索和丰富符合民主自治要求的新内容和新形式，增强居民对党和国家民主政策的理解和认同；更要重视民主实践，民主需要教育，民主更需要践行，以鲜活的民主实践诠释民主的价值，以实实在在的民主行动教育干部群众，提高居民的民主素养和民主技能。
2.切实转变政府职能，使社区居民享有的民主自治权利真正落到实处。要明确社区自治的实质是还权于民，还权于社会。在推进社区民主自治的过程中，要把社区民主自治能力的培育与政府职能的转变同步推进，最终实现城市政府与城市社会的分离共治；要按照“政事分离、政社分离，责、权、利相配套”的原则，积极探索建立政府与社区互动的有效运行机制；把行政职能和社区事务区别开来，属于行政管理、行政执法的职能，由政府部门工作人员独立完成，坚决不下放到社区；属于社区事务的工作，应指导社区居委会自觉完成。对于工作量较大的行政事务或临时性工作必须由社区协助的，坚决按照“权随责走，费随事转”的原则，由有关部门向社区拨付一定工作经费。对不属于社区居委会职责范围内的工作，则一律实行“有偿服务”，社区也应该有拒绝权。政府各部门和街道办事处要进一步转变观念，改进工作作风，创新工作方法，实现由领导、管理到指导、服务的角色转变，积极为社区依法自治创造必要的制度条件和社会环境。
3.健全社区自治的法律制度，推行依法治理，保证社区民主自治良性发展。要适应新形势的需要，在继续推进社区民主自治实践基础上尽快修订现行宪法和法律，构建社区民主自治的制度规范和法律保障体系，以解决社区民主建设中出现的新情况和新问题；要改善社区立法工作，社区自治的立法既要立足当前，又要着眼长远，增强法律的权威性和可操作性；立法要理顺关系，解决好下述难题：现行政治行政体制与社区民主自治的冲突、社区自治的目标成效与自治成本、社区自治的内部及社会监督机制、社区自治的管理经费筹措及公共设施资金投入、社区居民的权利义务的实现途径等等。
4.加快发展民间组织，完善城市基层民主自治体系，实现社区管理主体的多元化。民间组织的发展是完善市场经济和建设民主政治的内在要求，民间组织的发育是建设公民社会、转变政府职能、实现政社分离的主要途径。在基层成长起来的民间组织或准民间组织是当前我国社区民主自治的重要力量，它们由民众自发组织产生，服务民众，积极参与社区管理，在推动社区自治健康发展中具有重要作用。党和政府对其存在和发展应抱持宽容态度并为其创造必要的制度环境，要转变观念、立法规范、因势利导，保障民间组织的健康发展。当前民间组织不发达、政治体制改革不到位，是造成政府职能转换困难以及城市社区民主自治水平较低的重要原因。把政府改革与社会发育结合起来，大力培育社区民间组织，建立城市管理多元主体合作治理模式，是解决当前社区居委会行政化倾向的一种重要途径和有效方法。比如，可以考虑进一步发挥小区业主委员会的作用。当前在一些城市居住小区成立的业主委员会，作为不同于社区居委会的民间组织，和社区居委会及其他组织相互配合，其在社区民主建设中是大有可为的。
5.提高社区干部的工资待遇和福利水平，吸引优秀人才进入社区工作。社区民主自治，就是要依照有关法律落实好直接选举、居民代表会议、社务大会、民主评议等各项民主制度，引领居民开展自我管理、自我教育、自我服务，必须具有较高素质的人才能担当这一重任。社区干部的素质高低决定社区民主自治水平的高低，决定着民主自治工作开展的深广度。凡是干部素质高的社区民主自治就搞得好，群众参与社区建设的积极性就高，社区问题也处理得比较顺手，群众也比较满意社区工作。反之干部素质低，不善于发动群众，不善于用民主自治的理念引导居民投身社区建设，居民就会对社区事务漠不关心，社区群众基础薄弱，社区建设受到阻碍，面临的问题也多，群众对社区工作也不会满意。因此，提高社区工作人员的待遇，吸引高素质人才进社区非常必要。同时加强对社区干部的业务指导培训，提高他们的民主意识和整体素质，提高社区干部工作水平。
6.加强和改善党的领导，充分发挥党组织在城市社区民主自治建设中的领导与协调作用。主要体现在下述四个方面：加强党的组织建设，优化队伍结构，发挥党组织在社区民主自治中的主导引导作用；加强党员的组织、管理和教育，优化党员素质，做好群众工作，发挥党员在社区自治中的示范带头作用；加强社区制度建设，建立党组织与各单位及社会团体的联席会议制度，形成利益相关者积极参与的合作治理模式，发挥党组织在社区自治中的协调监督作用；改革领导方式，增强民主自治意识，提高依法治理的自觉性，发挥党组织在社区自治中的指导服务作用。
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