乞讨权在美国确立的过程，本文主要内容关键词为：在美国论文,过程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
引言
由孙志刚事件、《城市生活无着流浪乞讨人员救助管理办法》颁布实施、各地禁止乞讨规范出台所引发的关于乞讨权、乃至生存权的探讨曾经是媒体和学术界的一个共同热点。但近年来，这一话题不仅渐渐淡出媒体的视线，而且，也逐渐远离学者们的关注。①然而，如何对乞讨者以及乞讨行为进行合法有效的管制仍然是各级、各地政府面临的难题。乞讨行为与管制权力的边界到底应当设在哪里，是值得学界同仁共同思考的问题。本文拟通过对乞讨权在美国确立过程的介绍，为学界提供一个思考乞讨权的视角，同时也为政府提供一个可资借鉴的制度模本。
一、英国的经验
与其他很多领域的法律制度一样，美国的反乞讨立法和管制模式深受英国的影响。在历史上，英国可以说是管制乞讨者(vagrants)的先锋。②然而，反乞讨法在英国的不同时期承担了不同的功能和任务。
最早的反乞讨法是为了应对劳动力供应不足而产生的。据学者研究，“英国最早专门针对乞讨者的法律规定对施舍那些有劳动能力乞丐的人处以死刑，并且要求60岁以下有劳动能力的乞丐为那些需要他们劳动的任何人服务”。③通过强迫有劳动能力的乞丐和其他流浪者从事劳动并且禁止劳动者要求更高的工资，劳动力的供给得到了保障。④
到了14世纪末期，反乞讨法开始承担新的功能——阻止外来移民，即阻止乞讨者越过自己的居住区域。为达到上述目的，1388年通过的一部法律要求乞讨者只能在他们所居住的城市或市镇内活动。⑤在亨利七世统治的1494年，另一部法律规定，乞丐和懒惰分子在被用械具(stocks)⑥惩罚后，将被赶出其原先逗留、乞讨的市镇，遣送回原籍并接受新的惩罚。⑦而1530年的一部法律也要求有执照的残疾乞丐只能在本地乞讨，否则将会“被用械具锁住两天两夜，并且只能吃面包、喝水”。⑧
英国16、17世纪早期的贫民法(the poor law)为了便于对乞讨行为进行规范和管制，继续将乞丐区分为有劳动能力的乞讨者和被迫乞讨的人。“前者将受到惩罚；对于后者，则先施以救济，如果救济失败，则发给乞讨执照。”⑨在这一时期，爱德华七世政府试图实施非常严苛的反乞讨法，但最后以失败告终，不得不回到亨利七世时期的管制模式。⑩后来，在伊丽莎白王朝早期，严苛的反乞讨法死灰复燃，规定“所有的乞丐在第一次违法时将被被处以‘残酷的鞭刑，并用火具穿过右耳的软组织’，第二次违法时将被作为重罪(felony)惩罚”。(11)此外，行乞许可制度在玛丽女王时代也得到进一步细化和更新。(12)
“17世纪晚期，尽管政府采取广泛的措施进行乞讨许可以及实施贫民法，社会公众依然对乞讨问题存在普遍的不满。”(13)为了对付那些懒惰的乞讨者，时任贸易大臣的约翰·洛克(John Locke)提议对无证乞讨者处以严苛的刑罚。他认为贫穷和行乞并不是因为“粮食和工作缺乏”，而是“纪律涣散，习惯、道德、勤勉品质败坏”的结果。(14)因此，必须用严刑峻法来扭转这种倒退的风气。根据他的提议，“14岁至50岁之间有劳动能力的乞丐将被遣送到海上严厉看管3年；50岁以上以及残疾的乞丐将被送到感化院(the House of Correction)关押3个月并承担重体力劳动；而14岁以下的未成年乞丐将被处以鞭刑”。(15)那些仿冒行乞执照的人将被割去耳朵。(16)然而，值得庆幸的是，该建议最终没有被采纳。(17)
二、通过流浪者管制法进行控制：立法主导的时代（从殖民地时代到1939年）
（一）殖民地时代到建国时期
英国的传统在北美大陆得到延续。从殖民地时代开始，各个地方政府就尝试对流浪者进行管制。(18)在马萨诸塞，“早在1633年……地方官员就对那些懒惰散漫、碌碌无为消磨时光的人进行管制”。(19)几乎在同一时期，波士顿制定了一部专门针对流浪者(vagrants)、不守安息日者(Sabbath-breakers)、以及在公共场合诅咒他人的人的法律。(20)但是，对于此类法律的立法目的，学界尚存有争议。查布利斯教授认为，政府主要是想利用流浪者管制法达到控制犯罪的目的。(21)而阿德勒教授却认为，政府的目标是塑造和维持一种良好的社会风尚，使人们崇尚劳动、自力更生，共同为社会经济发展贡献力量。(22)
流浪汉们的命运并没有因为北美大陆逐渐走向统一和联邦化而得到改善。相反，他们近乎丧失了作为公民的资格。《邦联条例》(the Articles of Confederation)的特权与豁免条款明确将乞丐和懒汉排除在外。该条款规定，“除乞丐、懒汉和逃亡者之外，上述各州的自由住民应当享有同其他各州自由公民同等的特权和豁免，各州公民都有自由出入其他各州的权利”。(23)庆幸的是，上述条文并没有出现在联邦宪法之中。然而，保住公民资格并不意味着他们能获得与其他有职业的人同等的待遇。事实上，他们并不幸运，因为“18世纪美国的立法者经常运用流浪者管制法将扰民分子(disruptive individuals)和‘游荡的’乞丐驱逐出管辖区域”。(24)譬如，1788年纽约州的一部法律就将“扰乱治安的人”(disorderly persons)定义为“那些在城市和乡镇挨家挨户乞讨或者在街上、高速公路或过道乞讨的人”，而该法的目的是为了阻止那些有劳动能力的人沦为懒汉。(25)
（二）19世纪
在19世纪早期，流浪者管制法继续发挥其在18世纪所具有的功能。地方政府通过这类法律将不受欢迎的人驱逐出去，以便维护当地的道德规范，稳定社会秩序。(26)而这一立法政策竟然得到了当时美国最高法院的支持。在Cooper v.Telfair一案中，大法官库欣(Justice Cushing)曾说，“对于具有侵犯性的公民，每个政府都拥有查抄和驱逐的权利(The right to confiscate and banish)”。(27)此后，在City of New York v.Miln一案中，最高法院进一步宣称，“……就像抵抗肉体瘟疫(the physical pestilence)一样……州政府有能力也有必要采取预防措施抵御乞丐、懒汉、和潜在的罪犯所带来的道德瘟疫(the moral pestilence)”。(28)
最高法院的支持更让州和地方政府有恃无恐，他们将流浪者管制法武装成为类似于我国1979年《刑法》中“反革命罪”和“投机倒把罪”两个大口袋，试图将所有不受欢迎的人囊括其中。而他们的方法依然学自英伦祖先。正如有学者评论：“与16世纪英国法律并无不同，工业时代的美国流浪者管制法也倾向于用宽泛的语言定义‘流浪者’，这使执法者几乎能将所有可能危害社会秩序的人纳入管理对象。”(29)私生活不检点的人、卖淫者、皮条客、赌徒、骗子、劳工领袖、造反劳工、罢工工人、鸨母、玩牌的人、小贩等都可能因“身为流浪者”而被逮捕或囚禁。因此，流浪者管制法成为当时地方政府维持社会秩序的有效工具。
（三）20世纪上半叶
20世纪的钟声同样没能为流浪者带来福音。据统计，流浪在除西弗吉尼亚（在这个州是一种普通法犯罪）以外所有的州都是一种法定犯罪。(30)政府则继续用宽泛的立法语言对所有不受欢迎的人和行为进行限制和管理。“依赖各种各样的形式和语言，这些法律经常使那些没有‘合法职业’或者无法‘说明自己身份’而四处徘徊的人沦为罪犯。”(31)而且，每个州对流浪的定义也大相径庭、五花八门，(32)尽管某些行为是很多州所共同禁止的。(33)尤其需要强调的是，这一时期的立法明显兼具了学者们争论不休的殖民地时期法律的两种不同功能。首先，31个州将有劳动能力而参与乞讨的人作为流浪者进行惩罚，(34)这彰显了此类法律塑造风尚的功能。其次，此时的流浪者管制法也成为城市政府与犯罪作斗争的有效工具，因为这些法律不受“对无令状逮捕权的传统限制”的约束。(35)结果，流浪成为20世纪40、50年代警察逮捕他人的主要理由。(36)
（四）小结
在这段超过400年的时期内，对包括乞讨者在内的流浪者的管制政策主要是由州和地方立法机关制定的。司法机关仅仅充当了忠实的执行者角色，并通过判决支持管制政策。因此，400年中，流浪者管制法“几乎没有受到诉讼困扰和挑战”。(37)
三、联邦最高法院改变态度：流浪者管制法被判违宪
（1939年至20世纪80年代）
（一）爱德华兹案及早期乞讨权诉讼
20世纪30年代末期，美国联邦最高法院开始表现出对流浪者管制法的不满。1939年，该院以语言模糊(vagueness)为由宣布新泽西州的一部流浪者管制法无效。(38)两年后，在Edwards v.California一案中，27个州在大萧条时期为阻止不受欢迎的移民而建立的边境巡逻制度被最高法院宣布为违宪。(39)自此，“无论他多么贫穷，个人拥有的在州与州之间自由流动的权利”得到了“明确承认”，而“Miln案中的法官附带意见(dictum)”最终被法院“唾弃”了。(40)流浪者开始拥有与其他人相同的行动自由(freedom of movement)。
爱德华兹判决看起来很鼓舞人心，但实际上并没有为乞讨者的维权之路扫清多少障碍。1946年，在爱达荷州出现了第一起由乞讨者发动的诉讼。以乞讨为生的克拉克女士声称受到警察的违法逮捕，并指控该州博伊斯市实施禁止以乞讨为生的法律违反了联邦宪法第十四修正案的平等保护条款。(41)然而，法院否认了这两项指控，克拉克败诉。(42)1953年，一个盲人乞丐因违反克利夫兰市的一部将乞讨作为犯罪的法律而被起诉。但是，作为被告的乞讨者却认为该法律违反了俄亥俄州的一部法律，因为，该州法明确将盲人排除于流浪者(tramp)之列。但法院却认为这两部法律并不存在冲突。(43)
（二）学者的批评与道格拉斯大法官的呼吁
看来，势单力薄的乞讨者很难改变自己的命运。他们需要强有力的援手。此时，很多法学教授开始公开表示对流浪者管制法合法性的质疑，并力促政府将其废止或者修改。譬如，雷西(Forrest W.Lacey)教授声称：“试图用一种封建法律作为对抗现代犯罪的武器以及一种对刑事法律和程序的限制进行自由化的方式不仅是无效的，而且将会滋生广泛的滥权行为。”(44)富特(Caleb Foote)教授认为：“赋予流浪者管制法功能的经济目的已经不复存在，福利机构的理念和行为都已经彻底改变了救济方式，因此，通过刑罚方式执行一部伊丽莎白时代贫民法的观念已经完全与时代潮流相悖。”(45)
出人意料的是，上述学者的主张得到了最高法院道格拉斯大法官的响应。1960年，道格拉斯大法官在《耶鲁法律评论》(the Yale Law Journal)上发表文章，呼吁大众，尤其是律师为改变流浪者管制法而努力。
他首先抨击逮捕形迹可疑的人的做法违反了联邦宪法第四修正案：“对形迹可疑的人进行逮捕根本得不到《权利法案》(the Bill of Rights)的支持。第四修正案仅允许在合理怀疑(probable cause)的情况下进行逮捕和搜查……在我们的制度中，逮捕是否被允许不是根据警察的事后判断，而是根据他们执法当时所掌握的情况。《权利法案》中只有部分条款被吸纳到正当程序的标准中去……而第四修正案就是这些为数不多的条款之一。我的结论是，不论在地方还是联邦层面，对形迹可疑的人进行逮捕都是违宪的。”(46)
由于绝大多数因形迹可疑而被逮捕的人属于少数族群，他们无法避免来自警察的不公正对待。(47)为此，道格拉斯呼吁律师向这些人伸出援手：“我希望全国的律师团体共同来思考这些问题，并且努力设计一种制度让正义不仅能分配给那些公司客户，而且也能够传递给流浪汉们。”(48)
最后，他呼吁政府彻底废除这些流浪者管制法：“在这个苦难遍布的世界上，拥有道德权威的国家应当有责任将‘非正义消费者’(consumers of injustice)的数目降到最低点……摒弃那些压迫我们人民的古老的贫民法(poor laws)是更为明智的选择，将缺乏合理怀疑而逮捕形迹可疑的人的做法视为非法是更为明智的选择……流浪者管制法和对形迹可疑的人进行逮捕并不是凭空想象、远在天边的揣测，它们就发生在我们生活的每个角落。正是那些发生在这个街角、这个小区的事让我们对民主生活方式有健康的体悟，并赋予《权利法案》以真正的活力。”(49)
（三）司法态度转向与城市流浪者管制法被摒弃
事实证明道格拉斯大法官的理想是可以实现的。在1965到1975年间，各级法院开始对无家可归者(homeless people)和街头扰民行为采取相对同情的态度。法官们敦促政府放松对这类人群的管制。例如，1967年，马萨诸塞州最高法院将该州两部对包括乞丐在内的流浪者处以刑罚的法律宣布违宪。法官们愤怒地说：“与绝大多数刑事法律不同，这些法律所禁止的并不是行为，而是人们的身份。”(50)“懒散和贫穷绝不能被当成一种犯罪。”(51)法院态度的转变很大程度上是对街头法(street laws)“长期以来被倾斜性地(disproportionately)针对穷人和少数种族进行适用”(52)这一事实所做出的回应。而这一转变也得到了公众的认可和欢迎。(53)
1972年，一个具有标志性意义的判决彻底改变了流浪者管制法的风格，这一判决的作者正是道格拉斯大法官。在Papachristou v.City of Jacksonville一案中，最高法院以语言模糊为由宣布杰克逊维尔市一部流浪者管制法违宪。道格拉斯大法官直言，这类法律“充当了围捕那些所谓的‘不受欢迎的人’(undesirables)的网”，他们的存在“告诉我们正义的天平是如此地倾斜以至于一视同仁地(even-handed)实施法律是不可能的”。(54)此后，作为对该判决的回应，许多州废除了包括乞讨管制法在内的流浪者管制法。(55)
值得强调的是，公众的态度对这一时期的司法和立法政策产生了重要的影响，为软化司法和立法的立场提供了坚实的社会基础。在20世纪80年代之前，整个社会对无家可归者、流浪者、乞讨人员采取比较容忍和同情的态度。包括进步人士、宗教领袖、新闻记者、娱乐明星在内的许多社会精英竭尽全力声援这些弱势群体，唤醒政府和整个社会对他们的同情。(56)
（四）“破窗理论”的提出和管制风潮的再次抬头
然而，好景不长，上述司法和立法的转变并没有得到延续。从70年代中期开始，政治气候突然开始向不利于无家可归者的方向转变。(57)而这一转变的诱因是全美各个城市治安状况的普遍恶化。1974年，全美刑事犯罪的数量首次突破100万。1975年，暴力犯罪的数量更达到了创纪录的1,039,710件。刑事案件数量上升的趋势直到1993年才停顿下来。(58)面对日益恶化的治安状况，很多人开始寻求解决方案。1982年，一个非常有影响力并富有争议的理论——“破窗理论”(the “Broken Windows”theory)在著名的《大西洋月刊》(The Atlantic Monthly)(59)上提出。詹姆斯·威尔逊(James Q.Wilson)和乔治·克林(George Kelling)这两位社会学家坚称街头秩序混乱与暴力犯罪之间存在着紧密的联系。他们认为，如果一个社区一直容忍像侵犯性乞讨(aggressive panhandling)和卖淫这样的扰乱秩序行为的话，潜在的不法分子就会被这种漠视和不作为所鼓舞，并实施更严重的危害社会行为和犯罪。相反，如果整个社会能够防微杜渐，及时制止扰乱社会秩序的行为，潜在的不法分子就会被震慑而放弃犯罪的念头。结果，就像被打破的窗户得到及时修补一样，社区秩序得到及时维护，整个社会的秩序就会逐渐好转。
破窗理论得到了许多州和城市政治领袖和市民的赞赏和青睐。无家可归者的形象走向反面，他们被认为是城市治安恶化的罪魁祸首。市民对政府在治安问题上的怀柔政策表现出明显的不满。许多城市的执政权发生更迭，右翼保守派人士纷纷凭借铁腕整顿治安的承诺赢得选举。(60)自此，乞丐再一次成为政府管制立法的主要目标。结果，在20纪世80年代，有16个州重新恢复和制定了反乞讨法。(61)
四、诉讼的急速增长和乞讨权的最终确立
(20世纪70年代中期到20世纪90年代）
反乞讨法的复苏严重束缚了乞讨者的行动自由和生存空间。更为严重的是，里根政府将联邦住房部的预算从1981年的32亿美元削减到1988年的7.5亿美元。(62)这使许多人因无法凭借政府资助购买、建设廉价住房(affordable housing)而沦为无家可归者，而全美的贫困人口也从1978年的2450万上升到了1988年的3250万。(63)日益恶化的生活境遇迫使乞讨者作出反抗。于是，从20纪世70年代中期开始，尤其是20世纪90年代，在无家可归者团体、民权组织的合作和帮助下，乞丐们在州和联邦法院对反乞讨法提起更为频繁、更实质性的挑战。(64)
（一）20世纪70年代中期到20世纪80年代：继续以州法院为平台
虽然在20世纪70、80年代20年的时间里，总共只有4个乞讨权案件，(65)但70年代中期是乞讨者诉讼策略的重要转折点。70年代以前，乞讨者主要是对反乞讨法的形式瑕疵提出质疑，并没有对法律的实质内涵进行挑战。譬如，Clark案主要是针对法律的执行层面提出挑战；(66)Gogola案中的被告认为将涉案的克利富兰市禁乞法适用于一个盲人违反了俄亥俄州的法律；(67)而在Alegata、Williams和Ulmer这三个案件中，焦点则主要在涉案的法规的用语是否太模糊。(68)
从20世纪70年代开始，乞讨者们变得更为主动，他们不再拘泥于对反乞讨法形式及其实施方式的拷问，而是要求法院确认乞讨是一种受到宪法保护的权利。他们认为，乞讨是言论自由的一种表现形式，因此，应当得到宪法保护。
1976年，在阿尔莫(Ulmer)一案中，因违反加州禁乞法律(69)而被捕的阿尔默先生首先提出乞讨是一种言论自由。但是，加州上诉法院却认为乞讨是一种纯粹的行为，并不是一种言论，因为乞讨并不必须借助于言语。(70)因此，该法律并不侵犯公民的言论自由，对被告的逮捕行为是合法的。
虽然阿尔莫败诉了，但加州上诉法院似乎并没有完全否认乞讨中存在言语因素。而这一点被佛罗里达的一个上诉法院所确认。1984年，该上诉法院宣布杰克逊维尔市一部完全禁止在公共场所行乞的法律违宪。法院认为该法律侵犯了“个人乞讨和募捐的第一修正案权利”（即言论自由权）。(71)本案中，虽然乞讨仅被视为一种商业言论(commercial speech)，但法院认为，乞丐因其言论而得到捐款这一事实并不影响其获得与其他言论发表者相同的宪法保护。(72)法院最后宣布，尽管政府可以对乞讨行为加以管制，但是完全禁止乞讨则构成违宪。(73)
佛罗里达上诉法院的判决被认为是“促使城市政府放弃完全禁乞法律，而仅禁止侵犯性乞讨的一个重要因素”。(74)但是，由于此时的乞讨权争议仍主要在州法院解决，因此，上述这些诉讼在全国的影响力相对有限。
（二）20世纪90年代：乞讨权的司法理论体系正式形成(75)
要想让乞讨权得到联邦宪法的保护，联邦法院的介入不可避免。因为，在联邦宪法权利上的争议，州法院的解释不具有很强的约束力。但联邦法院到1984年才介入这类争议。晚介入的主要原因在于，最高法院已于1970年宣布，贫穷不属于“嫌疑归类”(a suspect category)，因此，不能以穷人在某方面的待遇不如其他人为由攻击政府立法或措施违反平等保护条款。(76)这一观点对乞讨者试图从联邦法院寻求平等保护的计划构成了无法逾越的障碍。
然而，从20世纪80年代开始，形势向有利于乞讨者的方向发展。1980年，最高法院在Schaumburg v.Citizens for A Better Environment Et Al.一案中确认募捐(solicitation)，尤其是慈善募捐(charitable solicitation)是受联邦宪法保护的言论自由的一种表现形式。(77)由于乞讨和募捐之间存在着不少相似之处，因此，乞讨者有可能以同样的方式争取言论自由的保护。1984年，科罗拉多地区的联邦地区巡回法院作了第一次尝试。该法院不仅承认乞讨是一种言论自由，而且以此为由宣布丹佛市完全禁乞的法律无效。(78)但是，由于该案发生在一个小镇，而且法院并没有对相关问题进行深入探讨，判决连对周边城市都没有产生多大的影响力。
然而，从20世纪90年代开始，在联邦法院进行的乞讨权诉讼不仅数量急剧增加，(79)而且影响力也越来越大。1990年，纽约市的一个联邦地区法院确认乞讨是一种言论自由，并宣布一项在纽约市地铁系统全面禁止乞讨的法律违宪。(80)尽管和丹佛的案子一样，这仅是由联邦地区法院作出的判决，但是，由于发生在纽约市，该案的影响力被加倍放大。普通大众、法学教授、人权运动领导人都参加到这一话题的讨论中来。
1993年，联邦第二巡回法院成为第一个确认乞讨的言论自由价值的联邦巡回法院，并在此基础上将纽约州全面禁止在公众场所乞讨的法律宣布为无效。(81)此后，越来越多的联邦巡回法院介入到乞讨权诉讼中来。到目前为止，已有第二、第六、第七、第十一和华盛顿特区的联邦巡回法院将乞讨作为言论自由进行保护。自此，争议的焦点已从乞讨行为的法律性质转变为如何判断政府的某一管制法律或措施是否违反宪法第一修正案。
2000年，联邦第七巡回法院在Gresham v.Peterson一案中宣布，尽管乞讨是一种言论自由，但是，这种自由并不是无限的。政府禁止侵犯性的乞讨以及在某一区域禁止、限制乞讨并不侵犯言论自由。(82)至此，一套比较成熟的有关乞讨权的司法政策已然形成。(83)从总体上，该政策可以分为以下三个部分：(1)乞讨是受联邦宪法保护的言论自由的一种形式；(2)全面禁止乞讨的法律将构成违宪；(3)对乞讨行为进行时间、地点和方式方面的限制是允许的，只要限制的方式与限制所要实现的压倒性的政府利益(compelling state interest)存在严密的关联性(narrowly tailored)。
五、诉讼再次改变禁乞立法风格
20世纪90年代的判决业已显示出司法机关在这一问题上所形成的一定的政策偏好和导向，这也使政府能够在判例的指引下依法对乞讨行为进行有效管制。但是，从实践情况来看，各地政府对乞讨权诉讼的反应是截然相反的，有些政府继续进行反乞讨方面的立法和管理，而有些政府则干脆放弃对乞讨行为的管制。
（一）在判例指导下管制
从20世纪90年代至今，州和地方政府依然非常积极地从事反乞讨方面的立法。然而，与19世纪的立法相比，这一时期立法的风格已经发生重大的变化。政府开始密切关注乞讨权诉讼以及法院的态度，并在此基础上设计相应的管制立法以避免成为乞讨者的诉讼对象。因此，19世纪风行的对乞讨的绝对禁止被普遍放弃，取而代之的是对乞讨的时间、地点和方式，尤其是侵犯性乞讨的限制。例如，1997年印第安纳波利斯市将乞讨绝对禁止规定改为对乞讨的地点以及侵犯性乞讨的限制。(84)同年，缅因州的波特兰市决定打击乞讨活动，并试图对1968年的反乞讨法进行补充修改，将乞讨由民事违法行为(civil offense)变成刑事违法行为，并附加严厉的制裁措施。但是，在缅因州民权运动协会的诉讼威胁下，政府只好放弃上述制裁条款而仅规定在离人3英尺之内乞讨，或者在停车库、自动取款机门厅、公共汽车候车点和小巷乞讨为违法行为，并规定禁止侵犯性乞讨。但是，在其他情形下乞讨是允许的。(85)
此外，从2000年开始，一些小型城镇也开始禁乞立法。2000年，密苏里州的奥利维特市通过一个法案，要求乞讨和募捐者事先向政府有关部门递交申请，并禁止侵犯性乞讨。(86)2002年，加利福尼亚州的圣林多市在其1993年禁乞法的基础上增加了对乞讨的地点限制。此外，加州的El Cajon市、阿拉斯加州的安克里奇市也都在这一时期制定了禁乞法。(87)
（二）放弃管制
与上述政府反应相反的是，另外一些州和地方政府基于各种考虑，要么将现行的禁乞立法废止，要么放弃制定新的禁乞法的想法。纽约州和马萨诸塞州各有一部禁乞法因被法院宣布违宪而无效。(88)在20世纪90年代，堪萨斯和俄亥俄分别废止了一部禁乞法。(89)1997年，由于担心被起诉，新罕布什尔州的曼彻斯特市放弃了起草制定禁乞法的计划。(90)达拉斯市议会的一个委员会放弃了一个禁乞立法草案，因为他们认为在实践中很难对慈善募捐(charitable solicitation)和乞讨行为进行区分，因此，将前者赦免将会被认为是基于内容(content based)的限制。(91)佛罗里达州的利斯伯格市也最终放弃了制定禁乞法的计划，因为“乞讨活动并没有多到足以利用法律进行限制的程度”。(92)
（三）立法现状
目前，还有29个州存在禁乞立法。其中，有14个州并没有绝对禁止乞讨，而是将管制和惩罚某些乞讨行为的权力授予各种政府机构，特别是市政府。(93)路易斯安娜和密西西比这两个州的立法保持了普通法传统，即仅禁止有劳动能力的人从事乞讨。(94)亚利桑那、科罗拉多、特拉华和阿拉巴马这四个州禁止以乞讨为目的的游荡行为(loitering for the purpose of begging)。(95)有9个州绝对禁止乞讨或者与乞讨相类似的行为。(96)此外，华盛顿特区禁止在公共交通工具上乞讨。(97)
地方政府依然充当禁乞的先锋和主角。根据美国全国无家可归者联盟(the National Coalition for Homelessness)的统计，受调查的94个城市中有81个城市制定了禁乞法。其中，31个城市在全市范围内的所有公共场所绝对禁止乞讨；54个城市禁止在某些公共场所乞讨；同时有50个城市禁止侵犯性的乞讨行为。(98)另外一份资料显示全美50个最大的城市中至少有46个制定了禁乞法。(99)
但是，由于新一代的乞讨立法采取比较缓和的管制方式，乞讨权的诉讼在2000年之后呈显著的下降趋势。2000年至2005年，总共只有4件乞讨权案件。(100)
六、结语
经过数百年的努力，美国的乞讨者不仅从野蛮的酷刑中解脱出来，而且还部分地获得了宪法上的保护，这是乞讨者、法学学者、人权运动活动家以及法官们共同努力的结果。每一种权利的取得都要经过漫长的、痛苦的过程，都必须付出昂贵的代价。政府和人民只有在共同经历这些痛苦之后，才能寻找出双方都能接受的最大公约数，以实现双方共同期待的自由和秩序的协调。而美国由司法所确立的乞讨权和乞讨行为管制模式也为我国的决策者和公众提供了一个寻找最大公约数的可行途径——即兼顾社会秩序和个人权利、平衡公共安全和乞讨者的生存空间。
注释：
①话题的淡化和关注的减少是否意味着各地政府已经成功实现了对乞讨者的有效控制仍然是一个未知数。
②当然，对乞丐的管束远可以追溯到古希腊时期。柏拉图曾主张政府应当禁止乞讨并将乞丐驱逐。在古罗马时期，政府开始尝试对那些有劳动能力的乞丐和那些由于身体残疾而被迫乞讨的人进行区别对待。前者将受到包括沦为奴隶在内的严惩。提厄：《保持公共场所的安全和文明：解决侵犯性乞讨的合宪方法》(Robert Teir,Maintaining Safety and Civility in Public Spaces:A Constitutional Approach to Aggressive Begging,54 LA.L.REV.285,294,quoting PLATO,THE LAWS,11.90.)。
③同注②，第295页。
④但是也有学者得出相反的结论。他们认为，当时的政府不是禁止，而是鼓励乞讨，目的是为了减轻政府在救济、扶贫方面的财政压力。帕金斯：《乞讨的概念》(Rollin M.Perkins,The Vagrancy Concept,9 HASTINGS L.J.237,244.)。
⑤同注②，第295页，注(35)。
⑥这是当时英国的一种刑罚工具，包括分足械和臂械，由两个木板组成，每个木板的一端都有一半圆的孔，当两个木板紧紧固定在一起时，两个圆孔正好锁住坐在木板后的犯人的脚踝和手臂。参见薛波主编：《元照英美法词典》，法律出版社2003年版，第1296页。
⑦谢礼：《乞丐、流氓和流浪汉——亟待修正的陈旧概念》(Arthur a.Sherry,Vagrants,Rogues and Vagabonds-Old Concepts in Need of Revision,48 CAL.L.REV.557,559,quoting Statute of Westminster,1494,2 Hen.7,c 2.),亦可见注④帕金斯文，第245页。
⑧同注②，第295页。亦可见注④帕金斯文，第245页。
⑨Loper v.New York City Police Department,802 F.Supp.at 1032,quoting W.S.HOLDSWORTH,HISTORY OF ENGLISH LAW 392-99,511(1924); C.J.RIBTON-TURNER,A HISTORY OF VAGRANTS AND VAGRANCY AND BEGGARS AND BEGGING 72-75(1887).
⑩同注②，第296页。
(11)同注②。
(12)同注②。
(13)Loper,802 F.Supp.at 1032.
(14)同注(13)。
(15)同注(13)。
(16)同注(13)。
(17)同注(13)。
(18)雷西：《流浪及其他因个人处境而得之罪》[Forrest W.Lacey,Vagrancy and Other Crime of Personal Condition,66 HARV.L.REV,1203,1206,quoting Geobel & Nanghton,Law Enforcement In Col Onial New York 117(1944); Scott,Criminal Law In Colonial Virginia 272-73 (1930).]。
(19)Commonwealth v.Diamond,248 Mass.511,514(1924).
(20)阿德勒：《流浪管制法的历史分析》[Jeffrey S.Adler,A Historical Analysis of the Law of Vagrancy,27 Criminology 209,at 214,quoting Darrett B.Rutman,winthrops boston; a portrait of a puritan town,1630-1649,225(1965).]。
(21)同注(20)。
(22)同注(20)。
(23)《邦联条例》第4条。
(24)同注(30)。
(25)Young v.New York Transit Authority.729 F.Supp.341,354,quoting 2 Laws of the State of New York 643(Weed Parsons 1886).
(26)同注(20)。
(27)Cooper v.Telfair,4 U.S.(Dall.) 14 (1800).
(28)36 U.S.(11 Pet.) 102,143(1837).
(29)同注(20)，第215页。
(30)同注⑦。
(31)同注(18)。
(32)同注(18)，第1207页。
(33)18个州将那些“游手好闲或无固定职业的人或没有其他生存保障而卖淫的人”列为管理对象；17个州将那些“习惯性酒鬼”当作流浪者对待；赌博的人在包括华盛顿特区在内的14个州被当成流浪者；妓院主人在包括华盛顿特区在内的11个州被当成流浪者；有8个州将赌场主人作为流浪者对待；不检点的、放荡的或者好色的人在8个州被当作流浪者；而与小偷有交往的人在7个州被当作流浪者。同注(18)，第1208页。
(34)这31个州是阿拉巴马、亚利桑那、加利福尼亚、科罗拉多、佛罗里达、佐治亚、爱达荷、伊利诺伊、印第安纳、爱荷华、路易斯安那、马萨诸塞、明尼苏达、密西西比、蒙大拿、内布拉斯加、内华达、新墨西哥、纽约、北达科他、俄克拉荷马、俄勒冈、宾夕法尼亚、南卡罗来纳、南达科、得克萨斯、犹他、弗蒙特、弗吉尼亚、华盛顿和威斯康星。同注(18)，第1209页。
(35)富特：《流浪管制类型法及其实施情况》(Caleb Foote,Vagrancy-Type Law and Its Administration,104 PA.L.REV.603,609,note 7.)。
(36)因流浪、扰乱治安行为、醉酒和形迹可疑而引起的逮捕数量分别占以下各年份逮捕总数的比例为：1951，39.4%；1950，40.2%；1949，41.8%；1948，42.8%；1947，43.1%；1946，42.6%；1945，42.7%；1944，42.6%；1943，45.3%。同注(35)。联邦调查局(FBI)1958年统一犯罪报告显示，当年全美国2,340,004个逮捕个案中有88,351个是因流浪而被逮捕；1957年全美2,068,677个逮捕个案中有69,520是因流浪而被逮捕；而1956年对应的数据则分别是2,070,794和75,478。道格拉斯：《流浪以及逮捕形迹可疑之人》(William O.Douglas,Vagrancy and Arrest on Suspicion,70 Yale.L.J.1,10.)。
(37)贝特曼：《管制乞讨或其他穷人或无家可归者所作的类似行为的法律》[Tracy A.Bateman,J.D.,Laws Regulating Begging,Panhandling,or Similar Activity by Poor or Homeless Persons,7 A.L.R.5TH 455,quoting Hershkoff and Cohen,Begging to Differ:The First Amendment and the Right to Beg,104 HARV.L.REV.896(1991).]。
(38)Lanzetta v.new Jersey,306 U.S.451 (1939).
(39)Edwards v.California,314 U.S.160 (1941).
(40)同注(36)，第2页。
(41)Clark v.Alloway et al.,67 Idaho 32 (1946).
(42)同注(41)，第37页。
(43)Cleveland v.Gogola,113 N.E.2d 264 (1953).
(44)同注(18)，第1209页。
(45)同注(35)，第649-650页。
(46)同注(36)，第13页。
(47)道格拉斯大法官非常激愤地表示：“因形迹可疑而被逮捕的人都不是银行家、实业家、律师或其他有身份的人的儿子。和被指控流浪的人一样，他们来自社会的其它阶层，或来自不足以靠自身力量保护自己的少数族裔，因此，他们无权逃避警察的魔爪。”同注(36)，第13页。
(48)同注(36)，第14页。
(49)同注(36)，第14页。
(50)Alegata v.Commonwealth,353 Mass.287,295(1967).
(51)同注(50)，第297页。
(52)埃里克森：《城市空间慢性不法行为的控制：乞丐、贫民窟与公共场所规划》[Robert C.Ellickson,Controlling Chronic Misconduct in City Spaces:of Panhandlers,Skid Rows,and Publie-Space Zoning,105 YALE L.J.1165,1209 (1996).]。
(53)同注(52)。
(54)Papachristou v.City of Jacksonville,405 U.S.156,171(1972).
(55)在此案之前，康涅狄格和俄勒冈分别于1969年和1971年废除了反乞讨法。此案之后，更多的州加入到废止运动的行列：分别是1972年的佛罗里达和爱达荷；1975年的缅因；1976年的爱荷华、阿拉斯加和印第安纳；1978年的肯塔基。
(56)同注(52)，第1214-1217页。
(57)斯利帕：《破产——罗帕诉纽约市警察局案提出的疑问：乞讨行为受第一修正案保护吗？》(Elena W.Slipp,Bankruptcy:Loper v.New York City Police Department Begs the Question:Is Panhandling Protected by the First Amendment?,60 BROOKLYN L.REV.587,588,note 2.)。
(58)上述数据包括两类犯罪的数量：(1)暴力犯罪(violent crime)（包括谋杀、非过失杀人、暴力强奸、抢劫、和重伤害）；(2)财产犯罪(property crime)（入室盗窃、一般盗窃和利用交通工具行窃）。美国联邦司法部司法项目办公室司法统计局：《全美公报犯罪》[U.S.Department of Justice Office of Justice Programs Bureau of Justice Statistics,Reported Crime in United States-Total,at http://bjsdata.ojp.usdoj.gov/dataonline/Search/Crime/State/statebystaterun.cfm? stateid=52(last visited March.23,2005)]。
(59)《大西洋月刊》被称为“波士顿自由主义的中流砥柱”，但其也请右翼人士担任编辑，带右翼色彩的文章在该月刊中并不罕见。
(60)同注(52)，第1217-1219页。
(61)这些州分别是：马萨诸塞（1980年）、怀俄明（1980年）、阿拉巴马（1982年）、威斯康星（1982年）、西弗吉尼亚（1984年）、科罗拉多（1986年）、路易斯安娜（1986年）、尤他（1986年）、阿肯色（1987年）、特拉华（1987年）、明尼苏达（1987年）、内布拉斯加（1987年）、北卡罗来纳（1987年）、蒙大拿（1989年）、北达科塔（1989年）和亚利桑那（1989年）。
(62)《里根和美国无家可归的传染蔓延》[Reagan and the Homeless Epidemic in America,at www.democracynow.org/article.pi? sid=04/06/11/1431244(last visited Feb.17,2005 ).]。
(63)同注(62)。
(64)同注(37)。
(65)根据笔者统计，从1946年到2005年，美国各级法院共审结了30件有关乞讨权的案件。但需要说明的是，这仅仅是登载在各种案件公报(Case Reporter)上的案件数。在美国，只有登载于案件公报上的判例才具有先例效力。实际上，还有一些未被公报登载的案件。例如，1994年，巴尔的摩市的一项禁乞立法被联邦地区法院宣布为违宪[Catherine Brennan,Schmoke Proposes Drastic Anti-Panhandling Measures Undercover Police Patrols and Plans for Community Courts Highlight Cooperative Effort with Business Owners to Combat Increasing Crime,THE DAILY RECORD (Baltimore,MD),Oct.27,1995,at 1.]。同年，旧金山的一项禁乞立法得到了州法院的支持(Reynolds Holding,Judge Supports Panhandling Law S.F.Bans Aggressive Begging,THE SAN FRANCISCO CHRONICLE,July.19,1994,at Al5.)。1995年，一个联邦法官阻止了加州伯克利市的禁乞立法的实施(Howard Mintz,Federal Judge Strikes Down Berkeley
Panhandling Law,THE RECORDER,May.9,1995,at 4.)。缅因州的波特兰市的禁乞法令被诉至联邦地区法院Steven G.Vegh,Hearing on Begging Expected This Week; A Law Firm Wants to Challenge Portland Panhandling Ordinance,PORTLAND PRESS HERALD (Maine),July.8,1997,at 4B.]。亚特兰大市的一项反侵犯性乞讨法律被诉至联邦地区法院(Emily Heller,Case of Missing Homeless; Arrest Plaintiffs a Snag in Challenge to Panhandling,Parking Lot Laws,FULTON COUNTY DAILY Report,July.29,1997.)。辛辛纳提市1995年的一项禁乞立法被联邦地区法院宣布为违宪[Doug Caruso,Panhandling Law Thrown into Doubt; Cincinnati Case May Reverberate Here,COLUMBUS DISPATCH (Ohio),May.28,1998,at 1 C]。1999年费城市政府与3个乞丐达成庭外和解协议(Shannon P.Duffy,Settlement:Beggars Have the Right to Ask for Money,THE LEGAL INTELLIGENCER,June.3,1999,at 5.)。俄亥俄州的科文顿市的禁乞规定被诉至联邦法院(Cindy Schroeder,Covington Limits Panhandling,THE CINCINNATI ENQUIRER,Nov.26,2003,at 1 C)。一个州地区法院禁止新墨西哥州的Albuquerque市实施一项反乞讨法[Ed Asher,Panhandling Ban Put on Hold,ALBUQUERQUE TRIBUNE (New Mexico),Jan.17,2004,at A3.]。
(66)同注(41)。
(67)同注(43)。
(68)Alegata,353 Mass.at 295.Williams,520 P.2d.at 1168.Ulmer,55 Cal.App.3d.at 266.
(69)该法规定，在公共场所以乞讨为目的接近他人构成违警罪。See CAL.PENAl CODE § 647(c).
(70)Ulmer v.The Municipal Court for the Oakland-Piedmont Judicial District of Alameda County,55 Cal.App.3d 263,266(1976).
(71)C.C.B v.Florida,458 So.2d 47,48(1984).
(72)同注(71)，第48-49页。
(73)同注(71)，第50页。
(74)同注②，第320页。
(75)由于篇幅的限制，笔者在此只能尽量将这个形成过程简要化。有关这个过程的细节，笔者将另文专门进行介绍。
(76)Dandridge v.Williams,397 U.S.471,501(1970).
(77)Schaumburg v.Citizens for A Better Environment Et Al.(CBE),444 U.S.620(1980).
(78)ACORN v.City and County of Denver,1984 U.S.Dist.Lexis 20981(1984).
(79)整个90年代共有19个案件，几乎达到所有乞讨权案件数的三分之二。而在这19个案件中，有13个案件是由联邦法院判决的。
(80)Young v.New York City Transit Authority,729 F.Supp.341(1990).
(81)Loper v.New York Police Department,999 F.2d 699(1993).
(82)Gresham v.Peterson,225 F.3d 899 (2000).
(83)值得注意的是，目前最高法院尚未审理过与乞讨权有关的案件。虽然曾经有三个机会介入这一争议，最高法院最终都拒绝了。因此，严格地说，乞讨还不是具有普遍意义的联邦宪法权利，只能说在上述5个联邦巡回法院的辖区内乞讨权已经确立起来了。
(84)史沃德：《禁乞措施提交市议会大会讨论》(Doug Sword,Panhandling Measure Heading to Full Council,The Indianapolis Star,June.17,1999,at 01 B.)。
(85)拉塞尔：《禁乞令走温和路线：波特兰市议员决定允许乞讨——只要不是滥用的》[Andrew D.Russell,Leniency Prevails in Limits on Begging:Portland City Councilors Decide to Allow Panhandling,But Not If It Is 'Abusive',Portland Press Herald(Maine),Dec.2,1997,at 1 A.]。
(86)格利戈斯：《奥利维特通过禁止街头募捐的法律》[Melissa Griggs,Olivette Oks Bill to Ban Solicitation on Streets,St.Louis Post-Dispatch (Missouri),Dec.14,2000.at 2.]。
(87)皮尔斯：《El Cajon市通过侵犯性乞讨禁令》(Emmet Pierce,El Cajon OKs Ban on 'Aggressive'Panhandling,The San Diego Union-Tribune,May.11,2000,at B-2.)；奥伦德：《新法规对乞讨进行限制》[Anne Aurand,Panhandling Given Limits by New Rule,Anchorage Daily News (Alaska),Aug.18,2004,at B1.]。
(88)N.Y.Penal Law §240.35(1)于1993年被联邦第二巡回法院宣布违宪。See Loper,999 F.2d 699.1997年，Mass.Gen.Stat.ch.272，§66被马萨诸塞州最高法院宣布违宪。See Benefit,424 Mass.918.
(89)Kan.Stat.Ann.§ 21-4108于1993年被废止.Ohio Rev.Code Ann.§ 715.55于1996失效。
(90)米尔斯曼：《70年代修订的新罕布什法对乞讨采取容忍态度》[Nancy Meersman,NH Laws,Updated in 70s,Tolerate Panhandling,THE UNION LEADER (Manchester,NH),May.16,1997,at A 7.]。
(91)因格拉斯亚：《禁乞议案胎死腹中》(Robert Ingrassia,Proposal to Ban Panhandling Dies in City,The Dallas Morning News,Feb.3,1998,at 14A.)。
(92)斯科特：《市政府对乞讨禁令说不》[Monica Scott,City Says No to A Ban on Panhandling,Orlando Sentinel (Florida),Jan.23,2001,at C3.]。
(93)这些州包括阿肯色、伊利诺伊、蒙大拿、内布拉斯加、内华达、新罕布什尔、北卡罗来纳、北达科塔、南卡罗来纳、尤他、华盛顿、西弗吉尼亚、怀俄明和新泽西。
(94)LA.REV.STAT.§14:107 (West 1986); MISS.CODE ANN.§97-35-37(1972).
(95)ARIZ.REV.STAT.ANN.§13-2905(A) (3) (1989); COLO.REV.STAT.§18-9-112(2)(A) (1986); DEL.CODE ANN.TIT.11 § 1321(4) (1987); ALA.CODE § 13A-11-9(A)(1)(1982).
(96)它们分别是加利福尼亚、夏威夷、明尼苏达、纽约、威斯康星、佛蒙特、马萨诸塞、密歇根和新泽西。
(97)D.C.Code § 22-3312 (1993).See McFarlin,681 A.2d 440.
(98)全国无家可归者协会：《因无家可归而被认定为非法：美国将无家可归入罪的情况》[The National Coalition For The Homeless:Illegal To Be Homeless:The Criminalization Of Homelessness In The United States(August 2003),68,at http://www.nationalhomeless.org/civilrights/crim2003/report.pdf(last visited Feb.15,2005).]。
(99)托尔米：《将无家可归者入罪：遍布全美的反乞讨法规》(Paul Tolme,Ciminalizing the Homeless:Anti-begging Ordinance Proliferate across U.S.,In These Times,Apr.14,2003,at 6.)。
(100)Los Angeles Alliance for Survival v.City of Los Angeles,224 F.3d 1076 (2000),Gresham v.Peterson,225 F.3d 899 (2000),Thompson v.City of Chicago,2002 U.S.Dist.Lexis 17963(2002),ACLU of Nevada v.City of Las Vegas,333 F.3d 1092(2003).