正确判断粮情 稳妥推进粮改——“1997～1998：中国粮食市场走势与政策选择”研讨会观点综述，本文主要内容关键词为：稳妥论文,中国论文,研讨会论文,市场走势论文,粮食论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
据有关部门估计，1997年我国粮食产量与1996年基本持平。如何正确评价1997年我国的粮食形势？1998年我国粮食市场走势怎样？积多年粮食流通体制改革的经验，下一步我国粮食流通体制改革的突破口在哪里？就这些问题，由《中国农村经济》杂志社主办、深圳好威实业发展有限公司资助的“中国农业专家论坛”于1997年12月初在北京召开了研讨会。来自国务院发展研究中心、国务院研究室、国家计委、国家体改委、国内贸易部、农业部、国家统计局、中国农业科学院、中国农业大学、中国社会科学院等单位的专家、学者30余人与会。在研讨会上发言的专家、学者有：吴硕（国内贸易部经济研究中心）、张新民（国家统计局农调总队）、杨庭楷（农业部全国饲料工业办公室）、李炳坤（国务院研究室农村司）、柯炳生（中国农业大学）、谭向勇（中国农业大学研究生院）、卢迈（国务院发展研究中心农村部）、马晓河（国家计委经济研究所）、唐仁健（农业部政策体改法规司）、谢扬（国务院发展研究中心农村部）、李伟克（农业部信息中心）、张路雄（国家体改委农村司）、程国强（中国农业科学院农业经济所）等。研讨会由本刊常务副主编韩俊主持。现将研讨会的主要观点汇总如下。
1997～1998年粮食生产与市场走势
（一）1997年粮食生产与市场走势
1.生产。1997年，我国粮食产量达4925亿公斤，虽比1996年减产约2%，但仍是历史上第二个高产年。全年粮食产量的特点是：夏粮增、秋粮减、全年减。其中，夏粮、早稻总产1724亿公斤， 比1996 年增产154亿公斤；秋粮总产3200亿公斤左右，比1996年减产250亿公斤左右。在秋粮减产中又以玉米最为突出，1997年玉米产量约为1100亿公斤，减产幅度达14%。
引起1997年我国粮食减产的因素主要有三个。一是调减了种植面积。1997年虽然夏粮种植面积比1996年增加900万亩， 但秋粮种植面积减少了1000多万亩。二是调整了结构。由于1996年秋季到1997年上半年玉米价格下跌幅度较大，1997年各主产区调减了玉米种植面积1324万亩，而相应增加了豆类的种植面积888万亩。由于玉米的单产远高于豆类， 这种结构调整势必影响秋粮产量。另外， 1997 年全国稻谷种植面积比1996年扩大700 万亩， 其中主要是中稻和一季稻； 小麦种植面积增加600万亩，其主要是冬小麦。所以，从总体上看，1997 年我国粮食种植结构呈“三增（稻、麦、豆）二减（玉米、杂粮）一平（薯类）”的特征。三是粮食主产区干旱严重。据称，1997年旱灾是70年代以来最重的，受旱范围达23个省、区，受旱时间长且正值秋粮出苗时期，对秋粮生产影响严重，光是在北方地区就造成秋粮减产270亿公斤。
2.市场供需状况。1997年我国粮食总供给为4900多亿公斤，总消费为4800亿公斤，从总体上看供求平衡，略有结余。从品种上看，普通大米和小麦平衡有余，大豆和优质大米、优质小麦有缺口，玉米虽减产但仍平衡。
在国内市场方面，截止到1997年11月底，国有粮食部门粮食定购任务完成346亿公斤，为计划的70%；市场收购415亿公斤， 同比增加170多亿公斤；市场销售190亿公斤，同比增加15亿公斤，主要增在9、10两个月。截至11月底，专储粮库存644亿公斤，同比增加234亿公斤；商业性库存565亿公斤，同比增加167亿公斤；专储粮库存和商业性库存均为历史最高水平。但值得注意的是，国有粮食部门政策性粮食销售量下降，截止至11月底为137亿公斤，同比减少41亿公斤。
在粮食进出口方面， 我国也由连续几年的大量进口转为净出口， 1997年1—10月累计净出口粮食109万吨。其中，累计出口633万吨， 比1996年同期增加了5倍；累计进口524万吨，同比减少了58%。具体到品种上，小麦净进口145万吨，同比下降79%，1997年10 月进口到岸价同比下降19%；大米净出口51万吨， 由净进口变为净出口； 玉米净出口463万吨，也由净进口变为净出口，1997年10月出口离岸价低于1996 年同期进口到岸价；大豆净进口激增，达172万吨，为历史最高纪录。
3.国内粮食价格变动。从粮食集市贸易价格和批发市场价格分析，1997年我国粮食价格总体上是连续下降的。到了6月份后， 价格出现了微升势头。分品种看，大米价格持续下跌，集市价格和批发价格分别稳定在2.30元／公斤和2.07元／公斤左右；小麦价格自1996年下半年以来也是不断下降的，1997年10—11月集市价格稳定在1.4元左右， 批发价格稳定在1.48元左右；玉米价格变动有所不同，其变动特点是先降后升，例如，玉米集市价格1996年10月份为1.60元／公斤，1997年6 月下降到1.29元／公斤，尔后开始上升，10月份价格达到1.42元／公斤。进入1997年后，大豆价格一直呈上升趋势。例如，年初时为2.98元／公斤，到11月份达到3.20元／公斤左右。与国际市场粮价比较，从总体上看，我国粮食价格在1997—1998年间呈现一种从低于到高于国际价格水平的变动趋势。分品种看，大米国内价格1997年初低于国际价格，到10月份与国际价格基本相同；玉米国内价格一直高于国际价格，且价差还有扩大的趋势，例如，1997年1月份玉米国内外价差仅为每公斤0.2元，10月份价差扩大到0.38元；小麦国内价格也一直高于国际价格，但国内外价差有缩小的趋势，如1997年1月份价差为每公斤0.60元，10月份为0.33元。从长期变动趋势看，受资源约束和供求关系影响，我国国内市场粮食价格会全面高于国际市场。
（二）1998年粮食生产与市场走势
1.生产。据预测，1998年我国粮食生产的总体状况是：总产量不会有较大的起伏，可望与1997年持平，为4970—5000亿公斤，但各个品种的生产波动会较大，夏粮减产，秋粮增产。这个预测的主要依据是：（1）我国农业科技水平和综合生产能力有了明显的提高， 抗灾能力增强，（2）粮食保护价政策使农民的种粮收益基本能够得到保证， 农民有生产积极性；（3）据气象部门的气候趋势分析，1998 年气候接近常年，但夏粮生产前期气候不甚理想。
具体到粮食品种，（1）小麦产量估计将为1098—1139亿公斤， 比1997年减少3 —7 %。 其主要原因：一是气候条件对小麦生长不利。 1997年北方冬麦区夏季降水量偏少，伏秋连旱，致使土壤失墒严重，小麦播种后出苗不齐；加上1997年冬至1998年春气候偏暖，早播小麦有可能出现旺苗和病虫滋生。二是小麦价格持续较低，影响生产者增加投入。（2）玉米产量预计为1134—1147亿公斤，比1997年增加4—5%。 其主要原因：一是气象部门预测1998年春夏降水接近常年，玉米播期墒情正常，如果秋季不出现大的自然灾害，气象条件总的说应好于1997年。二是玉米价格回升，玉米和其他主要作物的比价关系发生变化，将刺激生产者增加投入。（3）水稻产量预计为2014—2016亿公斤，比1997 年增加1—2%。其主要原因是水稻生产受气象因子的影响相对较小，受生产技术水平和市场的影响相对较大，虽然1998年大米市场仍可能不振，但单产由于技术进步的长期作用仍将增长。
2.库存和进出口。观察期末库存（包括国家专储、地方储备和商业库存）与总消费量的比值（库存／消费比）可用来反映粮食供求的紧张程度。预计1997—1998年粮食年度这个比值平均数超过25%，其中小麦为35%，玉米为19%，大米为32%，大豆为15%。90年代以来这个比值一直都在10%—40%间变化，所以，1997—1998年度我国的粮食安全状况是近年来较好的。如果将库存／消费比大于30%划为高库存年，20%—30%为中库存年，10—20%为低库存年，则1997—1998年度大米和小麦为高库存年，玉米为中库存年，大豆为低库存年。
近几年，我国粮食贸易波动十分不规则，具有如下特点：一是我国粮食生产波动对进出口波动影响一般滞后2 年左右。 值得注意的是， 1997年国内粮食产量有下滑迹象，但并没有构成对当年出口的抑制，因为1996年粮食供大于求的矛盾比较突出。1997年全年我国净出口玉米约500万吨，恰恰接近1995年净进口的数量。二是从相关分析来看， 对粮食进出口总量年际间起伏波动影响最大的品种是玉米， 其相关系数达80%。也就是说，玉米进出口方向和数量的调整，决定粮食的净进口还是净出口。三是国际粮食价格对我国进口小麦和出口玉米的相关影响也是比较明显的，但对大米不同，国际大米价格变动对我国出口大米基本无影响。
1998年我国将出现粮食净进口，但绝对量不会太大，且呈现有进有出的格局。其理由是：（1）我国粮食库存量已达到历史最高水平， 需要安排一定量的出口以缓解库存压力；（2）1997年我国玉米减产， 库存量降低，且主要出口对象因受国际金融风暴的影响购买力下降，我国玉米出口量将下降；（3）我国大麦、大豆的需求仍将大于供给， 且国内价格高于国际市场价格，进口量仍会很大。
3.国内市场价格走势。1998年我国粮价从总体上会出现微升的趋势，其中玉米价格的上升趋势会比较明显。结合1990年以来玉米集市价格月变动资料，可进一步发现价格和库存／消费比二者之间的关系。当库存／消费比降至20%以下时，玉米价格呈上涨趋势。1994年库存／消费比降至10%，结果价格迅速上升，升幅达到69 %； 当库存／消费比在20%和30%之间时，玉米价格处于调整阶段，价格相对平稳；当库存／消费比大于30%时，玉米价格呈下降趋势，如1990年1996年，它们分别是38%和33%，而全年玉米集市价格分别下降了16%和26%。另外，通货膨胀率对国内粮价也有影响。1997年物价总指数已降到谷底，再降对整个国民经济会产生负作用。因此，从宏观经济调控的需要出发，1998年物价指数当略升，其原动力主要来自货币供给和投资，这也会间接刺激粮食价格。总之，今后一段时期，粮价会有一定的上升，但升幅不会太大。
（三）对近年来我国粮食形势的基本判断
1.我国粮食全面短缺的时代已经结束。从生产方面看，自70年代末农村改革以来至1995年，我国粮食产量已连续登上3.5亿吨、4亿吨和4.5亿吨三个台阶，1996年产量一举突破5亿吨， 提前达到“九五”计划目标。1997年虽然粮食略有减产，而且自80年代中期粮食生产“两增一减”的波动方式也没有改变，但1997年减产幅度并不大，而且粮食产量的波动已经从波幅扩散式的古典型波动转为波幅收敛式的增长型波动。另外，近几年我国经济宏观调控得当，强化了科技兴农，农业科技的积累对粮食增产起了关键的作用。所以有理由认为，我国粮食生产能力已达到了4.85—5亿吨的水平， 并呈相对稳定状态。 从需求方面看， 自1994年以来，我国城乡居民每年消费的口粮分别从101.67 公斤和260.56公斤降到98.68公斤和256.19公斤。从粮食间接消费看，近年来，我国城乡居民对由粮食转化而来的动物性食品的消费增长也明显慢于供给的增长。例如，从1994年到1996年，我国的猪牛羊肉增长了29.2%，禽肉增长了42.2%，水产品增长了33.6%，而同期内城市居民对肉、禽、蛋及水产品的消费仅增长了1.5%，农村居民的消费仅增长了17.5%。 因此，粮食从总体上供大于求。从1982年我国粮食总产量超过3.5 亿吨到1997年，16年间只有1988年和1994年两年产需缺口较大， 分别为324万吨和1017万吨。
2.我国粮食市场价格大涨大落的时代已经结束。这突出表现在社会库存较为充裕尤其是国家掌握有较充足的专储粮上。自1994年以来，为治理通货膨胀，实现宏观调控，国有粮食企业一直执行按不低于市场总量的70%—80%收购粮食的政策。而且，政府在三年内两次提高粮食定购价格，总提价幅度接近1倍。1997 年还制定了全国统一的高于市场价格的收购保护价，并要求国有粮食企业按保护价敞开收购粮食。这些政策执行结果是，到1997年底，国有粮食企业掌握的粮食与全社会通过市场的年实际消费量的比例达到1.58∶1， 国有粮食企业可供应粮食量与城市消费量之比更高达2.53∶1； 国有粮食企业的存粮超过历史最高水平37.4%，超过正常库存容量72%，估计约有40%以上的粮食露天存放。除此以外，农民手中仍有不少存粮。估计到1998年3月末， 农民手中至少还有350亿公斤的余粮，而农民常年合理的存粮数可能不少于3500亿公斤。
（四）正视我国粮食生产中的问题
虽然我国粮食生产取得了连续两年半丰收的成就，但我国粮食生产的基础仍是不牢固的，粮食供需平衡关系依然是脆弱的。如果1998年粮食产量减少，而这时又恰好赶上新一轮经济增长高峰，则极有可能再度形成1993年下半年到1994年的情景。因此，对农业尤其是粮食形势一定要保持清醒。
1.粮食生产基础不牢。尽管我国粮食生产能力已达到一个新水平，但还不能认为已稳定地登上了5亿吨的台阶。自从农村改革以来， 我国粮食生产能力每登上一个新台阶都需要经历一段波动、徘徊后才能巩固。必须看到，由于长期投入不足，我国农业基础薄弱，抗御自然灾害的能力较差，粮食生产不能保证持续稳定的增长。最近几年我国许多地区遭受严重的水旱灾害，直接导致粮食减产，暴露出防洪、除涝、抗旱标准低，农田水利设施老化失修等问题。另外，农业科技近年来没有重大突破，也制约着粮食生产能力的提高。
2.供需之间存在着品种和地区上的不平衡。在我国粮食产量的每次波动中，都有品种结构的问题。换句话说，往往是品种上的供需不平衡导致或加剧了产量的波动。我国小麦长期短缺，每年要进口1000万吨左右以平衡供需，虽然1997年夏粮丰收暂时缓解了供需矛盾，但长期来看我国在小麦生产上并无优势可言。供需之间在品种结构上的矛盾突出表现在水稻和玉米上。对水稻来说，供求不平衡主要是其内部不同品种供需不平衡。近年来，随着人民生活水平的提高，北方居民对粳稻的需求逐年增加，南方居民对籼稻的需求逐年减少，而对优质稻谷的需求逐年增加，因而南方籼米生产过剩。今后，我国优质稻谷的供需缺口将呈加大的趋势。早籼稻口感差，不能饲用，加工深度也不大。为适应市场需求的变化，南方地区可以调减早籼稻面积，改种饲用稻。对玉米来说，供求不平衡主要是生产潜力和潜在的需求之间的不平衡。自1978年农村改革以来到1997年，我国粮食产量增长了61.6%，而其中的玉米产量增长了96.2%，占粮食总产量的比重也由18.4%上升到22.3%（1996年超过了1／4）。玉米在我国粮食生产中的地位越来越重要，而且随着畜牧业和水产养殖业的发展，玉米的需求会持续旺盛。我国玉米的80%用作饲料，但北方主产区的玉米品种是人饲混用型的。为满足养殖业对饲料玉米养份上的要求并提高效益和总产量，应考虑种植饲用玉米。
进入90年代以来我国的缺粮省（区、市）虽比农村改革以前减少，由19个减少到16个，但地区之间粮食供求不平衡的矛盾正在加剧，缺粮省区的粮食缺口越来越大。这16个省（区、市）中，东部地区有8 个省份，西部地区有7个省份，中部地区只有山西省缺粮。由此可以判断， 地区之间粮食供求不平衡的主要矛盾已由改革开放之前的南北方向演变成东西方向，即体现在东、西部地区粮食紧缺，对粮食调进的依赖程度较大，而中北部地区供求平衡有余，粮食可以净调出。东、西部地区粮食短缺的原因却迥然不同：沿海经济发达地区自然条件、经济条件都比较好，主要制约因素一是人均耕地较少；二是土地、资本、劳动力等生产要素大量流向非农产业，抑制了粮食生产发展；三是劳动力跨地区流动既促进了经济的发展，也进一步加剧了该地区粮食供求短缺的矛盾。经济不发达的西部地区自然条件、经济条件相对较差，如西北地区尽管人均耕地面积相对较多，但受水资源的约束，单位面积产量水平较低。不少地区水土流失严重，土地贫瘠，生态环境恶劣。四川省调进的粮食主要是用于发展以养猪为主的养殖业，但随着东北玉米主产区本身饲料工业和养殖业的发展，大规模调出粮食的难度将可能会增加，因此必须根据这一变化作出相应调整，尽可能增加本省粮食自给。
推进粮食流通体制改革
自80年代以来，我国粮食生产的几次波动都是同增产后产生的矛盾联系在一起的。应当说，粮食生产的波动是正常的，但粮食生产的波动是否会导致市场的波动，进而市场的波动是否会加剧生产的波动，则要看有没有行之有效的市场制度，要看如何去操作。长期以来，我国粮食一直短缺，政府在对付短缺问题上较有办法，如在生产上强化行政命令、在分配上搞配给制。但是，政府在处理改革后不时出现的粮食供过于求的问题上办法相对少一些，并往往因处置不当导致生产的大幅波动。90年代以来，我国粮食生产增减交替发生。1990年增产较多，出现“卖难”。1993年上半年政府还在为“卖难”所困扰；但下半年风云突变，出现抢购，1994年又减产，政府又为“买难”所困扰，这种状况一直持续到1995年上半年。1995年秋收以后市场供需紧张的状况逐步缓解。但好景不长，1996年夏收后即出现供大于求的局面，并持续到1997年，政府再次为“卖难”所困扰。可见，在90年代以来的多数年份中政府为“卖粮难”所困扰，在其他年份又面临粮价上涨进而推动物价总体水平上涨的问题。此外，目前我国的粮食流通体制不适应市场上粮食品质、品种、区域结构上的变化，因而在出现粮食市场波动时，政府纵使掌握了大量粮食，也难以平抑粮价，稳定市场。因此，必须进一步推进粮食流通体制改革，完善宏观调控机制。
（一）改革国有粮食企业
国有粮食企业普遍存在着经济效益不高，经营机制不活，经营项目单一等问题。尤其是1997年以来，国有粮食企业亏损大幅度增加。据了解，1996年粮食年度国有粮食企业亏损197 亿元， 1997 年又亏损大约400亿元。到1997年底，估计国有粮食企业累计挂帐在1000亿元左右。 国有粮食企业的出路也应同其他国有企业一样，就是改革，不应因其特殊而在改革的大环境中留下这样一个“特区”。国有粮食企业要通过加快企业内部经营机制的改革，加强管理来提高自身活力和经营效率，从而成为自主经营、自负盈亏、自我发展的企业，不再靠拿国家补贴过日子。这里要明确一点，即：不能把国有粮食部门几百万职工的吃饭问题与粮食流通体制改革纠缠在一起。对政府来说，国有企业职工的生存和利益当然要管，但应该用别的办法，比如社会保障或救济的办法，而且利用这些办法的效果要好得多。况且，国有粮食企业到底有多少职工也成了一个“谜”。据有关资料，1984年国有粮食企业共有职工230 万人，到1991年猛增到520万人。1993年底经改革分流后还有260 万人。 到1997年7月这个数又变为400万人。而据最新资料，到1997年底，除去近三年再次分流人员，国有粮食企业最终人数只有194万人。
改革国有粮食企业应采取的措施有：首先，要真正实现政企分开，这是国有粮食企业改革能否成功的前提条件。政企分开的核心是政企职能分开。在市场经济条件下，企业的职能是追求利润最大化。如果政企不分而又让国有粮食企业行使政府调控市场的职能，就会出现或者市场无法稳定、或者财政难以负担的状况。在政企分开的基础上，政府可通过适当的经济政策来稳定市场。美国和西欧各国并没有国有粮食部门，政府稳定市场的调控政策完全是通过私营企业或合作社来完成的，实践表明是很有效率的。其次，国有粮食企业要转变经营策略。城市的国有粮食企业可以搞连锁经营，并拓宽经营范围。据调查，1996年山东省有59家城市国有粮食企业搞连锁经营，全年盈利352万元； 而不搞连锁经营的529家全年亏损1700万元。农村的国有粮食企业应向农民靠扰， 为农民提供代加工、代保管、代购、代销以及品种串换等方面的服务。这样做既充分利用了国有粮食部门点多面广的优势，也不需要增加经营费用，还密切了与农民的关系。据调查，山东省已有85%的基层粮管所开展了这些服务，浙江的金华、余姚等地也做了尝试，效果不错。
（二）加强粮食企业之间的竞争，粮食流通“一主多辅”的原则要落到实处
不仅各个国有粮食企业要独立经营，打破地域界限，彼此竞争；而且应鼓励其他企业包括非粮食部门国有企业、农业生产企业及其他行业的民营企业在通过有关部门的资格审核后参与粮食流通。近两年，上海市在多渠道参与粮食流通方面取得了成功的经验，这就是由农业部门参与粮食流通。农业部门参与粮食流通，繁荣了市场，方便了群众，稳定市场粮价，也增强农业部门自身的经济实力，收到了很好的社会和经济效益。1997年，针对东北地区前两年玉米连年丰收、调销不畅的情况，在国务院的领导下，由国家计委，财政部、国家经贸委、人民银行和粮食储备局等有关部门大力支持和积极配合， 农业部组织了玉米销区的93家经过资格认证的大型饲料加工企业直接到东北产区收储400 万吨玉米。实践证明，这是一项成功的举措。首先，它缓解了主产区玉米的积压，拉动产区玉米价格缓缓复位。其次，它保护了农民的利益和生产积极性。饲料企业按保护价收购，而且当时兑现，不打“白条”，受到农民欢迎。再次，它减少了中间环节，降低了饲料生产成本。据核算，企业直接收购玉米可比委托产区基层粮站代理收购每吨节省30—52元，进而使饲料产品价格下降，销售量上升。第四，饲料价格的下降又降低了养殖产品成本，稳定了“菜篮子”供应。以蛋鸡生产成本为例，由于饲料价格下降，上市的鸡蛋价格每公斤降低0.06—0.10元。最后，也是最重要的，它为探索粮食流通体制改革提供了经验，也使产区与销区企业建立起稳定的购销关系，规范了购销行为，维护了饲用粮市场秩序。在今后的一段时间里，可把销区饲料企业到产区直接收储玉米作为一项政策固定下来，在政府的粮食收购计划中列入饲料粮专项收购计划，并相应地在资金和运输等方面做出安排。
（三）鼓励农民建立合作经济组织，参与粮食流通
粮食购销合作社是粮食生产者为增强自身的市场竞争能力和保护自己的利益而按合作社的通行原则组建的自我服务、自主购销、独立核算的非盈利性的经济组织。建立这样的组织，有利于生产者顺畅地销售粮食，尤其是缓解“卖难”的问题；有利于生产者在粮食的销售中得到实惠；有利于生产者享受到粮食生产产前、产中、产后的各种优惠和服务；有利于政府对粮食生产和流通进行宏观调控。组织农民的粮食购销合作社，可由各地粮食部门做好宣传鼓动工作，组织农民自愿入社，并按合作社的原则以民主的方式成立决策、管理、监督等机构，制订有关的章程。粮食购销合作社可依托基层国有粮库，这样可以降低创建合作社的成本，并充分利用国有粮库在管理、信息等方面的优势。农民粮食销售合作社可将本组织成员自产粮食销售给有粮食收购和批发资格的企业，也可以出售给用粮大户，还可以到县以上粮食批发市场销售粮食。粮食购销合作社在具有了一定的经济实力后，还可与其他粮食流通企业通过股份制等方式建立新型的粮食流通组织。
（四）完善专储制度，大力发展粮食仓储业
在市场经济条件下，政府掌握一定量的粮食储备是必要的。从近三年的情况看，政府收购专储粮对于稳定市场起了很大作用。但首先需要明确专项储备粮以多少为宜。专储粮主要用于平抑市场价格波动，从这几年生产波动的情况看，产量的波幅一般200亿公斤左右， 省际间的粮食调拨也在150亿公斤左右，因此，专项储备粮在200—250 亿公斤就足够了。其次要明确专项储备粮由谁去运作，要不要有专门的系统。目前，政府正在考虑建立一套垂直的专储粮收购储存系统。但政府是否有必要建立这样一个独立的系统，是需要慎重考虑的。从国际上看，许多国家的调节性库存储备粮并不是由政府建立一个独立的储存系统去运作，而是采取委托企业代储的方式。而且，这种做法很有效。我国也应该借鉴国际经验，实行专储粮的委托代储。第一，应把现有的国有粮库办成真正的企业化经营的仓库，同时鼓励社会上有资格的企业、法人投资建立并经营粮库。第二，由政府有关部门审核从事公共仓储的粮食仓储商，包括其财务状况、设施条件、管理能力等，对符合条件者颁发许可证。第三，政府将专储粮的储存委托给持有许可证的粮食仓储企业去完成；在有充分竞争的粮食仓储市场上，政府可通过招标等形式择优选择可以委托的粮食仓储企业。第四，制定有关的法规、条例，对粮食仓储许可证，仓单保证金，仓储存单，仓储商的责任，粮食的检验、称重和分级等操作性问题做出具体和明确的规定。必须明确：专储粮的粮权属于国家而不是仓储企业，只有政府才有权确定出售的时间、价格以及出售给谁；政府要对代储的企业支付一定的费用。从国际经验看，多数国家的调节性库存储备都是采用政府委托企业代为收储的方式。
在仓储业发展到一定程度后，可以考虑借鉴发达国家的经验引入仓单。所谓仓单，就是由粮食仓储企业开具的载明粮食数量、品种、等级等内容的单据。其运作原理是：粮食生产者将粮食卖给仓储企业，仓储企业开出仓单给生产者；生产者在市场上将仓单售给粮商或粮食最终消费者（加工企业或零售商）；粮商在市场上再将仓单售给最终消费者；最终消费者从粮食仓储企业凭仓单提取粮食实物。有了仓单，粮食的商流和物流实现了分离，节省了流通费用；仓单的持有者（尤其是粮食生产者）可将它用作抵押向银行申请贷款；粮商可把仓单用于套期保值，以降低经营风险；政府对市场的调控也转为在市场上买卖仓单。仓单必须是标准化的并在全国范围内统一流通，必须严格与库存的实物等量，必须保证可随时兑现，必须由政府有关部门印制、发行和监管。政府有关部门还必须做好粮食的等级鉴定工作。虽然仓单是粮食市场高度发达的产物，但政府应积极创造条件，并选点试行。
（五）完善保护价制度
我国已经建立了粮食收购保护价制度，这两年在保护农民利益，促进粮食生产方面起到了积极作用。但目前保护价制度的突出问题是运作成本太高，造成国有粮食企业亏损增加和粮食产区财政负担加重。不能无限制地敞开收购粮食，世界上没有任何一个国家有这样的能力。如果这样的保护价政策继续执行下去，农民就有可能卖“过头粮”，把一部分合理存粮也拿出来卖，从而使用国家不堪重负。完善粮食保护价制度，首先，保护价水平不能定得太高，要考虑到这样几个因素：一是保护价应能弥补生产成本并使粮农获得一定的收益；二是保护价应以正常年景下的市场价格为基准下浮一定幅度，而不是以定购价为参照；三是保护价应定在进口粮食到岸价格的水平之上，以保护国内生产；四是制定和执行保护价不能超过国家财政的支付能力。其次，保护价实行的范围应适当缩小，以保证重点，优化结构，也就是对影响人民群众生活较大的主要粮食品种，当市场粮价低于保护价时按保护价收购，直至市场价恢复到正常水平为止。再次，健全粮食风险基金制度。我国虽从1994年起建立了粮食风险基金制度，但存在的问题：一是粮食风险基金的规模还不够，尤其是由地方财政配套的资金还没有完全落实；二是多级风险基金，多个调控主体，不利于分清责任，不利于提高调控的效率，也不利于形成全国统一的粮食市场。对此，一是要扩大风险基金的来源。可考虑在县级以上粮食批发市场按成交额的1%提取粮食风险基金， 并逐级上交作为中央粮食风险基金的一部分。二是把各地方的分散的粮食风险基金集中起来上交中央粮食风险基金，以增强中央调控市场的能力并使之承担相应的责任。但是，在粮食市场价格仍低于保护价格的情况下不应轻易降低保护价格水平，否则将会对生产产生不利影响。这方面的政策调整只能等到市场粮价逐步回升而其他方面的条件具备时逐步实施。
（六）适当调整粮食定购政策
在近几年的粮食市场波动中，政府想把商品粮尽可能多地管起来，但实践证明这样做肯定管不好。政府应逐步过渡到只管按保护价收购专储粮。目前，政府还保留着500亿公斤的粮食定购量。 现在的定购粮与过去相比发生了变化。一是过去的定购粮主要用于保证城镇居民消费，但现在城镇居民从国有粮食企业直接购买的粮食数量持续下降。目前，在粮食市场的零售方面，市场自由交易占70%，国有粮食部门占30%。二是过去定购粮用于省际间的指令性调拨计划，但现在省际间粮食贸易的数量和价格已主要靠产销区协商确定。三是过去定购粮的使用权在中央，但现在中央已建立起粮食储备，中央的责任是负责全国的粮食总量平衡，管好储备粮，实行对粮食市场的宏观调控，定购粮实际已由地方政府掌握使用。在这种情况下，由中央政府确定粮食定购任务再下达给地方政府，意义已经不大，而且从过去的经验看，这也是造成粮食产区财政负担加重的原因。但是，鉴于两年半的粮食丰收，我国国内粮食市场发育仍不成熟，仍然没有其他流通组织像国有粮食部门那样具有完整的网络，而且，国有粮食企业完全转向市场化经营尚需时日，所以，目前的定购政策还可以再实行一两年。
在这一过渡期内，政府可采取的措施是完善国有粮食企业与粮农的合同购销关系，逐步过渡到真正的保量放价，价即为市场粮价。目前的粮食定购价过高，实际起的是保护价的作用，这样的高价不利于国有粮食企业实行市场化经营，因为以这样的定购价收购的粮食是无法在市场上顺价销出去的。实行保量放价后，如果市场粮价下跌，政府应通过保护价制度稳定价格，而不是通过制定较高的定购价。
在市场价格关系理顺、国家对粮食市场的宏观调控体系已经健全并能有效地起作用以后，政府可逐步调减粮食定购量。就品种而言，可首先取消玉米的定购量。在目前的定购量中还有100亿公斤左右玉米。 玉米主要用于饲料而不是口粮，取消其定购不会对人民生活产生直接的不良影响。
（七）协调好粮食的内外贸关系以及生产和流通的关系
部门分割的管理体制使生产与流通脱节、内贸与外贸脱节，这是不符合市场经济规律要求的，也是造成我国粮食市场剧烈波动、进出口逆向调节的重要原因。增加贸易的透明度，废除非关税壁垒，实行贸易自由化，是我国加入世界贸易组织的前提条件，这也要求改革现有的粮食流通体制。从国外的情况看，粮食的生产、贸易以及宏观调控大多是由一个部门来管理的，这有利于部门之间利益关系的协调，有利于提高决策的效率。在具体的对策方面，应允许粮食内贸企业从事粮食外贸，粮食外贸企业从事粮食内贸，粮食生产企业从事粮食贸易。这项改革对政府管理体制的改革和机构调整提出了要求。
（八）推进粮食流通体制改革要遵循循序渐进和整体配套的原则
这是由我国市场经济体制正处于发育过程中以及粮食流通体制改革牵涉面广所决定的。就前一方面来说，发展专业化的粮食仓储业可先由国有粮库试点；实行委托代储也可从现有的专储粮中拨出100—150亿公斤来试一试，看其是否能灵活运作；仓单是一种衍生工具，是市场经济高度发达的产物，目前在我国尚不完全具备充分、有效地发挥其作用的条件。就后一方面来说，大力发展粮食仓储业就需要商业、建筑、金融、工商等部门的合作；鼓励多渠道竞争也需要金融、经贸委、铁道部、财政部、粮食储备局等部门协调一致。前面提到的93家大型饲料企业直接到产区收购玉米，就遇到收购资金不足的问题。其实，人民银行每年都安排一定规模的粮食收购资金，非国有粮食企业直接收购并不需要增加额外的一笔资金，不需要把“蛋糕”做大，只是需要在现有的“蛋糕”中切出一块给这些企业。大型饲料企业直接收购的玉米不能列入铁道部的运输计划，因而就需要支付议价车皮费、计划外请车费、延伸服务费等对计划外运输加收的费用，合计下来，将1 吨玉米从东北运到北京就需增加支出20.48元，运到广东需增加支出40.48元，运到成都需增加支出60.48元。如果这些费用能免除，饲料成本还会下降。
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